Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/749 15 februari 2005
17000 Warenwet
Uitspraak op het hoger beroep van:
X B.V., te Y, appellante,
gemachtigde: Z,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 11 juni 2003 in het geding tussen
appellante
en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Drop.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 2 juli 2003, bij het College binnengekomen op 8 juli 2003, beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 11 juni 2003, reg. nr. BC 02/613-KRD.
Bij brief van 15 september 2003 is namens de Minister een reactie op het beroepschrift ingediend.
Op 11 januari 2005 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij de minister werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Appellante heeft zich niet ter zitting doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Warenwet is met ingang van 1 februari 2001 gewijzigd in verband met de invoering van het stelsel van bestuursrechtelijke boeten wegens overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet. Voor zover hier van belang bepaalde deze wet in de hier relevante periode als volgt.
"Artikel 32a
1. Ter zake van de in de bijlage omschreven overtredingen kan Onze Minister een boete opleggen aan de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan welke de overtreding kan worden toegerekend.
2. De hoogte van de boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage, met dien verstande dat de wegens een afzonderlijke overtreding te betalen geldsom ten hoogste fl. 10.000,- bedraagt.
3. Onze Minister kan de boete lager stellen dan in de bijlage is bepaald, indien het bedrag van de boete in een bepaald geval op grond van bijzondere omstandigheden onevenredig hoog moet worden geacht.
(…)"
Ter uitvoering van artikel 32b van de Warenwet is in de bijlage bij het Warenwetbesluit bestuurlijke boeten (hierna ook: het Boetebesluit) voor nader omschreven overtredingen van voorschriften gesteld bij of krachtens de Warenwet, per overtreding de hoogte van de daarop gestelde boete vastgesteld.
Het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen bepaalt als volgt.
"Artikel 2
1. Het is verboden eet- en drinkwaren te bereiden, te behandelen, te verpakken, te bewaren of te vervoeren, anders dan met inachtneming van de bij of krachtens dit besluit gestelde voorschriften.
(….)
Artikel 15
1. Eet- of drinkwaren of grondstoffen, welke gekoeld moeten worden bewaard teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene bacteriën tegen te gaan, moeten:
a. (…);
b. voor zover door de bereider geen bijzondere bewaartemperatuur op de voorverpakking is vermeld of de waar niet is voorverpakt, zodanig worden vervoerd of in voorraad worden gehouden dat de temperatuur van de waar ten hoogste 7°C bedraagt;
(….)"
De Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen bepaalt:
"Artikel 6
1. Bedrijfsruimten zijn schoon, goed onderhouden en voldoende verlicht door dag- of kunstlicht.
(…)
Artikel 25
Materiaal en apparatuur die met levensmiddelen in aanraking kunnen komen:
a. worden schoongehouden; en
b. (…) zijn van een zodanige samenstelling en constructie en worden zodanig onderhouden en gerepareerd dat:
c. het risico van besmetting van levensmiddelen zoveel mogelijk wordt beperkt; en
d. zij grondig schoon kunnen worden gehouden en, voor zover noodzakelijk met het oog op de veiligheid of de deugdelijkheid van eet- en drinkwaren,
gedesinfecteerd, rekening houdende met het beoogde gebruik ervan.
Artikel 26
1. Indien noodzakelijk met het oog op de veiligheid of de deugdelijkheid van eet- en drinkwaren, worden staaf-, scherf- of blokjes ijs gemaakt van water dat voldoet aan artikel 5, eerste lid, van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen. Dit ijs wordt op hygiënische wijze bereid, behandeld en opgeslagen.
(…)
Artikel 30
1. (…)
2. (…)
3. Door de exploitant van een levensmiddelenbedrijf worden, met inachtneming van het tweede lid, passende veiligheidsprocedures vastgesteld, toegepast, gehandhaafd en herzien, teneinde de veiligheid van de eet- en drinkwaren die in dat bedrijf worden bereid, verwerkt, behandeld, verpakt, vervoerd, gedistribueerd of verhandeld te waarborgen."
Aan overtreding van voormelde voorschriften zijn in de bijlage bij het Boetebesluit geldboetes verbonden, die vóór de invoering van de euro voor ondernemingen met minder dan 50 werknemers waren vastgesteld op ? 2000,-- , voor onvoldoende onderhoud van de bedrijfsruimten, en ? 1000,-- voor de andere genoemde overtredingen. Met ingang van
1 januari 2002 is het Boetebesluit in verband met de invoering van de euro gewijzigd en zijn de genoemde boetebedragen gewijzigd in € 900,-- , resp. € 450,--.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 15 maart 2001 heeft een controlerend ambtenaar van de Keuringsdienst van Waren een inspectiebezoek aan de onderneming van appellante gebracht.
- Aan de hand van de bevindingen van de controlerend ambtenaar is proces-verbaal opgemaakt ter zake van overtreding van de hiervoor in rubriek 2.1 genoemde voorschriften van het Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen en de Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
- Op 10 mei 2001 heeft het hoofd Bureau Bestuurlijke Boetes van de Keuringsdienst van Waren namens de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, (hierna: de minister) aan appellante zijn voornemen kenbaar gemaakt tot oplegging van een boete.
- Na appellante in de gelegenheid te hebben gesteld haar zienswijze tegen zijn voornemen naar voren te brengen, heeft de minister bij besluit van 8 juni 2001 aan appellante een boete opgelegd van totaal ? 6000,-- wegens de volgende beboetbare en bewezen geachte feiten:
"Beboetbaar feit: De bedrijfsruimte was niet schoon.
Overtreding van: artikel 2, lid 1, van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, j° artikel 6, lid 1, van Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
(…)
Beboetbaar feit: De temperatuur van de niet-voorverpakte eetwaar welke gekoeld moet worden bewaard, teneinde microbiologisch bederf of de uitgroei van pathogene micro-organismen tegen te gaan, was tijdens de bewaring en/of het in voorraad hebben hoger dan 7°C.
Overtreding van: artikel 2, lid 1 j° artikel 15, lid 1, van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen.
(…)
Beboetbaar feit: Materiaal dat met levensmiddelen in aanraking kon komen, was niet zodanig dat het kon worden schoongehouden en gedesinfecteerd.
Overtreding van: artikel 2, lid 1, van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, j° artikel 25, van Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
(…)
Beboetbaar feit: Blokjes ijs worden niet op hygiënische wijze bereid, behandeld en opgeslagen.
Overtreding van: artikel 2, lid 1, van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, j° artikel 26, lid 1, van Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen.
(…)
Beboetbaar feit: Door de exploitant van een levensmiddelenbedrijf is geen passende veiligheidsprocedure vastgesteld, toegepast, gehandhaafd en herzien, teneinde de veiligheid van de eet- en drinkwaren die in dat bedrijf worden bereid, verwerkt, behandeld, verpakt, vervoerd, gedistribueerd of verhandeld te waarborgen.
Overtreding van: artikel 2, lid 1, van Warenwetbesluit Bereiding en behandeling van levensmiddelen, j° artikel 30, lid 3, van Warenwetregeling Hygiëne van levensmiddelen. "
- Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
- Nadat de VWS-commissie bezwaarschriften Awb ter zake advies had uitgebracht aan de minister, heeft deze bij besluit van 31 januari 2002 het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
- Tegen dat besluit heeft appellante beroep ingesteld bij de rechtbank.
- De minister heeft bij nader besluit van 3 januari 2003 zijn besluit van 31 januari 2002 gewijzigd en de opgelegde boetebedragen in overeenstemming gebracht met de ingevolge de wijziging van het Boetebesluit per 1 januari 2002 vastgestelde boetebedragen in euro's. Aldus is een boete opgelegd van eenmaal € 900,-- plus viermaal € 450,--, in totaal derhalve € 2700,--.
- De rechtbank heeft het nadere besluit van verweerder van 3 januari 2003 op de voet van de artikelen 6:18 en 6:19 Awb bij de behandeling van het beroep betrokken.
- Vervolgens heeft de rechtbank op het beroep beslist bij de aangevallen uitspraak.
3. De uitspraak van de rechtbank
Bij de in hoger beroep aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het besluit van de minister van 3 januari 2003 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd op door appellante niet bestreden gronden.
De rechtbank heeft voorts bij de aangevallen uitspraak het beroep gericht tegen het besluit van de minister van 31 januari 2002 gegrond verklaard - in verband met de conversie naar de euro - voor wat betreft de hoogte van de opgelegde boete. In zoverre heeft de rechtbank, rechtdoende in de hoofdzaak dat besluit vernietigd en het boetebedrag verminderd tot
€ 2700,--. Voor het overige is het beroep tegen dit besluit ongegrond verklaard.
4. Het standpunt van appellante in hoger beroep
Appellante heeft aangevoerd de opgelegde boete veel te hoog te vinden. X heeft in Y en in de verre omtrek altijd een goede naam gehad en nu wordt door een ambtenaar van de Keuringsdienst van Waren gedaan alsof er niets van deugt.
Het etablissement, en met name de keuken, worden dagelijks goed schoongehouden. Bovendien is men altijd zeer secuur met het behandelen van het voedsel.
Het zou voor appellante een grote teleurstelling zijn als in hoger beroep niet tot een wat mildere uitspraak zou kunnen worden gekomen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In het systeem van de wettelijke regeling, zoals deze sinds 1 februari 2001 geldt, komt aan de minister de bevoegdheid toe om ter zake van overtreding van bij of krachtens de Warenwet gegeven voorschriften een bestuurlijke boete op te leggen.
5.2 De rechtbank heeft onder uiteenzetting van het ter zake door de minister gevoerde beleid geoordeeld dat deze in het onderhavige geval bevoegd was om van zijn discretionaire bevoegdheid gebruik te maken. Onder verwijzing naar het standpunt van de minister dat, gelet op de in de bedrijfsruimte van appellante aangetroffen situatie, een zodanig gevaar voor de volksgezondheid bestond dat het terstond opmaken van een boeterapport geboden was, is het College, evenals de rechtbank, van oordeel dat de minister in het voorliggende geval in redelijkheid heeft kunnen besluiten gebruik te maken van de hem gegeven bevoegdheid.
5.3 De minister heeft appellante beboet wegens overtreding van een vijftal hiervoor in paragraaf 2.2 vermelde overtredingen van krachtens de Warenwet gegeven voorschriften. De hoogte van het nader door de rechtbank aangepaste boetebedrag tot - in totaal - € 2700,-- is gelijk aan de som van de na de invoering van de euro in de bijlage bij het Boetebesluit per begane overtreding voor kleinere ondernemingen vastgestelde bedragen. De minister heeft geen aanleiding gezien de opgelegde boetes te matigen wegens bijzondere omstandigheden.
5.4 De onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als punitieve sanctie. Artikel 6 van Pro het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee, dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. De omstandigheid dat de Warenwet voorschrijft dat het bedrag van de boete wordt bepaald als voorzien in de bijlage bij de Wet, kan hieraan niet afdoen. Voorts is het College van oordeel dat de wetstekst niet uitsluit dat evenbedoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken binnen het door artikel 32a, derde lid, van de Warenwet gegeven wettelijk kader. De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat op grond van de ernst van de gedraging, de mate waarin de gedraging appellante kan worden verweten en/of de omstandigheden waarin zij verkeert, de boete op een ander bedrag zou moeten worden vastgesteld.
Ook naar het oordeel van het College is daar geen aanleiding toe.
5.5 Appellante heeft tijdens de procedure bij de rechtbank en bij het College weliswaar geklaagd over haar (slechte) financiële situatie, maar zij heeft deze op geen enkele wijze inzichtelijk gemaakt. In hoger beroep zijn evenmin andere omstandigheden aangevoerd of gebleken die tot het oordeel nopen dat in dit geval de opgelegde boetes niet in verhouding staan tot de aard en de ernst van de verweten gedragingen. De vraag of de boete moet worden verlaagd of anderszins gewijzigd, moet mitsdien ontkennend worden beantwoord.
5.6 De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond moet worden verklaard. De aangevallen uitspraak dient derhalve te worden bevestigd. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2005.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. A. Bruining