Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 04/327 9 februari 2005
15300 Telecommunicatiewet
Uitspraak op het hoger beroep van:
Tintel B.V., te Oude Tonge, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 maart 2004 in het geding tussen
appellante
en
de Beroepscommissie van de Stichting Informatiedienstencode, te Utrecht
(hierna: Beroepscommissie Stic).
Gemachtigde van appellante: mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam.
Gemachtigde van de Beroepscommissie Stic: mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Den Haag.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 april 2004, bij het College binnengekomen op 21 april 2004, hoger beroep ingesteld tegen een uitspraak van de rechtbank Rotterdam (hierna: rechtbank) van 9 maart 2004.
Bij brief van 13 mei 2004 heeft appellante haar hoger beroepschrift aangevuld.
Bij brief van 15 juni 2004 heeft de Beroepscommissie Stic een reactie op het hoger beroepschrift ingediend.
Bij brief van 12 november 2004 heeft appellante een nader stuk ingediend.
Op 24 november 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen werden vertegenwoordigd door hun gemachtigden. Tevens waren aanwezig namens appellante haar directeur, H.K. Tanis en namens de Beroepscommissie Stic haar secretaris, J. Koopman.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4.11 van de Telecommunicatiewet luidt:
“1. Onze Minister kan een instelling erkennen die een gedragscode hanteert inzake de herkenbaarheid en betrouwbaarheid van door Onze Minister aan te wijzen categorieën van nummers en met gebruikmaking van via die nummers aangeboden diensten. Een erkenning kan onder beperkingen worden verleend. Aan een erkenning kunnen voorschriften worden verbonden. Van een erkenning wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.
2. Onze Minister gaat slechts over tot erkenning van een instelling indien voldaan is aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen
eisen die in ieder geval betreffen de onafhankelijkheid van de instelling, de objectiviteit van de door haar opgestelde gedragscode en de proportionaliteit van de door de instelling te hanteren sancties.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald welke bij die maatregel aan te wijzen categorieën van natuurlijke personen of rechtspersonen verplicht zijn zich aan te sluiten bij de instelling.
4. Een erkenning wordt door Onze Minister ingetrokken indien niet meer wordt voldaan aan de voorschriften of de regels, bedoeld in het eerste en tweede lid. Van een beschikking tot intrekking van een erkenning wordt mededeling gedaan door plaatsing in de Staatscourant.”
Het Besluit erkenningseisen instelling en aansluitingsplicht platformaanbieders (Stb. 1999, 372; hierna: het Besluit erkenningseisen) luidt, voorzover hier van belang:
“ Artikel 2
Om in aanmerking te komen voor een erkenning als bedoeld in artikel 4.11 van de wet, voldoet een instelling die een gedragscode hanteert inzake de herkenbaarheid en betrouwbaarheid van informatienummers aan de in de artikelen 3 tot en met 5 gestelde eisen.
Artikel 3
1. De voor erkenning in aanmerking komende instelling is een privaat-rechtelijke rechtspersoon als bedoeld in artikel 3 van Pro Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek met volledige rechtsbevoegdheid.
2. Het doel van de voor erkenning in aanmerking komende instelling is, zorgen voor de herkenbaarheid en betrouwbaarheid van het gebruik van informatienummers en de via die nummers aangeboden diensten.
3. De samenstelling van het bestuur van de voor erkenning in aanmerking komende instelling geschiedt met inachtneming van de volgende voorschriften:
a. het bestuur bestaat uit een voorzitter en tenminste twee gewone leden;
b. de bestuursleden zijn natuurlijke personen;
c. het totaal aantal bestuursleden is oneven;
d. de leden van het bestuur zijn onafhankelijk van de platformaanbieders, houders van informatienummers en aanbieders van via die nummers aangeboden diensten;
e. het bestuur is zodanig samengesteld dat voldoende deskundigheid aanwezig is op het gebied van informatienummers en de via die nummers aangeboden diensten.
Artikel 4
1. De door de voor erkenning in aanmerking komende instelling te hanteren gedragscode betreffende de herkenbaarheid en betrouwbaarheid van informatienummers en de via die nummers aangeboden diensten voldoet aan de volgende criteria:
a. de gedragscode is niet in strijd met de wet;
b. de gedragscode bevat een overzicht van de te hanteren sancties;
c. de gedragscode is openbaar en voor een ieder op eenvoudige wijze te verkrijgen.
2. (…)
3. (…)
Artikel 5
1. De voor erkenning in aanmerking komende instelling stelt in ieder geval de volgende procedures vast:
a. een procedure inzake de wijze van indiening en behandeling van klachten en de termijn waarbinnen een beslissing moet worden genomen op grond van de klacht;
b. een procedure voor de wijze van toepassing van sancties;
c. een procedure inzake het aansluiten van platformaanbieders;
2. Onderdeel van de procedure als genoemd in het eerste lid, onder a en b, vormt in elk geval:
a. het hoor en wederhoor van partijen;
b. het schriftelijk vastleggen van beslissingen met een daarbij behorende motivering;
c. de wijze waarop een beslissing wordt genomen;
d. de mogelijkheid om tegen de beslissing in bezwaar en beroep te gaan;
e. een overzicht van de kosten van het indienen van een klacht, bezwaar of beroep.
3. Onderdeel van de procedure als genoemd in het eerste lid, onder c, vormt in elk geval:
a. de wijze waarop de hoogte van een vergoeding voor aansluiting bij de voor erkenning in aanmerking komende instelling wordt bepaald en de wijze waarop deze wordt bekendgemaakt;
b. de wijze waarop de platformaanbieders gehouden zijn mede te werken aan de door de instelling opgelegde sancties.
4. (…)
5. De voor erkenning in aanmerking komende instelling verstrekt een maal per jaar aan Onze Minister en het college schriftelijk een lijst van de bij deze instelling aangesloten platformaanbieders.
Artikel 6
1. De aard en de zwaarte van de door de voor erkenning in aanmerking komende instelling te hanteren sanctie is in overeenstemming met de ernst en de duur van de overtreding van de gedragscode.
2. Bij een eerste overtreding van de gedragscode volstaat de voor erkenning in aanmerking komende instelling met een aanwijzing aan de overtreder tot beëindiging van de overtreding.
3. Wanneer door de voor erkenning in aanmerking komende instelling een geldboete wordt opgelegd bij overtreding van de gedragscode, wordt de hoogte ervan in elk geval afgestemd op de ernst en de duur van de overtreding van de gedragscode, alsmede op de mate waarin de overtreder daarvan een verwijt kan worden gemaakt.
4. (…)
Artikel 7
De voor erkenning in aanmerking komende instelling meldt aan Onze Minister wijzigingen in de gehanteerde gedragscode, de procedures als bedoeld in artikel 5 en Pro overige gegevens welke nodig waren voor het erkennen van de instelling.
Artikel 8
De voor erkenning in aanmerking komende instelling brengt jaarlijks een verslag uit van haar werkzaamheden aan Onze Minister en aan het college. Het verslag is openbaar.
(…)
Artikel 10
1. Platformaanbieders zijn verplicht zich aan te sluiten bij een erkende instelling.
2. (…).”
Bij besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 6 juni 2001 (Stcrt. 2001, 111) is het volgende bepaald:
“ Artikel 2
Als instelling, bedoeld in artikel 4.11, eerste lid, van de wet, wordt erkend: de Stichting Informatiedienstencode.
Artikel 3
1. De stichting neemt niet eerder een besluit tot wijziging van haar statuten of reglementen dan nadat de minister gedurende een termijn van zes weken in de gelegenheid is gesteld zich een oordeel te vormen over de verenigbaarheid van de voorgestelde wijziging met de bij of krachtens de wet gestelde regels.
2. Indien de minister van oordeel is dat de voorgenomen wijziging van de statuten of reglementen in strijd is met de bij of krachtens de wet gestelde regels stelt hij de stichting daarvan in kennis.
3. De stichting informeert de minister onverwijld over de wijze waarop rekening is gehouden met de door de minister naar voren gebrachte bezwaren bedoeld in het tweede lid.”
Het voorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche; TK 2003-2004, 29702, nr. 2) luidt:
“Artikel 5.0.4
1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voorzover zij bij of krachtens de wet is verleend.
2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
(…)
Artikel 5.4.1.7
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
(…).”
De Memorie van Toelichting op het voorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche; TK 2003-2004, 29702, nr. 3, blz. 85 en 86) vermeldt:
“Artikel 5.0.4
Het strafrecht kent het beginsel “nullum crimen sine praevia lege criminali, nulla poena sine praevia lege poenali”: geen strafbaar feit en geen straf zonder voorafgaande wettelijke strafbepaling. Hoewel het in Nederland slechts voor het strafrecht is gecodificeerd (in art. 16 Grw Pro. en art. 1 WvSr Pro), geldt dit beginsel ook voor bestuurlijke sancties. Voor bestraffende sancties volgt dit uit artikel 7 EVRM Pro en artikel 15 IVBPR Pro (…).
Aan het legaliteitsbeginsel kunnen verschillende aspecten worden onderscheiden. In de eerste plaats dient de bevoegdheid om wegens een gedraging een bepaalde sanctie op te leggen, uitdrukkelijk bij of krachtens de wet in formele zin te zijn toegekend. (…)
In de eerste plaats kan een sanctie slechts worden opgelegd wegens een gedraging die bij of krachtens een wettelijk voorschrift is verboden. Buitenwettelijke voorschriften, zoals voorwaarden verbonden aan gedoogbeschikkingen, kunnen dus niet rechtstreeks door middel van bestuurlijke sancties worden gehandhaafd (…), op een wettelijk voorschrift steunende vergunningvoorschriften daarentegen in beginsel wel. (…) De burger moet (…) niet alleen uit de wet kunnen afleiden wat hem verboden is, maar ook met welke sancties hij bij overtreding van het verbod wordt bedreigd.
Uit het legaliteitsbeginsel volgt voorts ook, dat een voorschrift dat door bestuurlijke sancties wordt gehandhaafd, voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar moet zijn (ook wel genoemd het “lex certa-beginsel”). (…)
Een laatste aspect, namelijk dat de wet ook de maximale hoogte van de sanctie moet bepalen, is specifiek voor de bestuurlijke boete en (…) neergelegd in artikel 5.4.1.7.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 4 april 1997 is Stic opgericht.
- Op 24 juli 2001 zijn de statuten van Stic gewijzigd en, voorzover hier van belang, komen te luiden:
“1.1 In deze statuten wordt verstaan onder:
(…)
d. de Wet: Telecommunicatiewet;
e. het Besluit: Besluit erkenningseisen instelling en aansluitingsplicht platformaanbieders (…).
3.1 De Stichting heeft ten doel te zorgen voor de herkenbaarheid en betrouwbaarheid van het gebruik van informatienummers en de via die nummers aangeboden diensten ter uitvoering van het in de Wet en het Besluit bepaalde.
(…)
4.1 De Stichting tracht haar doel onder meer te bereiken door:
a. het opstellen van de Stic-Code welke tenminste regels bevat ten aanzien van tariefvermeldingen, reclame-uitingen, doorschakelen van informatienummers, en de blokkeerbaarheid van bepaalde informatienummers, welke Stic-Code neergelegd zal worden in een Reglement als bedoeld in artikel 16;
b. (…)
c. (…)
d. het vaststellen van een procedure inzake het aansluiten van platformaanbieders;
e. (…)
13.1 Tot de Stichting behoren Aangeslotenen.
13.2 Een Aangeslotene wordt als zodanig door een besluit van het Bestuur toegelaten op een schriftelijke aanvraag van die Aangeslotene.
De toelating wordt neergelegd in een overeenkomst tot aansluiting bij de Stichting, van welke overeenkomst de inhoud met inachtneming van deWet, het Besluit, het Nummerplan en de Beschikking wordt vastgesteld door het Bestuur.
13.3 Aangeslotenen zijn jegens de Stichting gehouden tot:
a. naleving van de regels die zijn vastgelegd in de statuten, het (de) Reglement(en) en besluiten van de Stichting;
b. betaling van een door het Bestuur vast te stellen jaarlijkse bijdrage (…).
13.4 Aangeslotenen hebben niet het recht invloed of zeggenschap uit te oefenen op de vaststelling dan wel wijziging van de Stic-code.
(…)
15.5 Het Bestuur is verplicht jaarlijks binnen zes maanden na afloop van het boekjaar een verslag van de werkzaamheden van de Stichting uit te brengen aan de Minister en aan het College.
(…)
16.1 Het Bestuur stelt (een) Reglement(en) vast en is bevoegd daarin wijzigingen aan te brengen.
Op een besluit tot wijziging van (een) Reglement(en) is het bepaalde in artikel 17 van Pro toepassing.
(…)
17.2 Het Bestuur neemt niet eerder een besluit tot wijziging van de statuten dan nadat de Minister in de gelegenheid is gesteld zich een oordeel te vormen over de verenigbaarheid van de voorgestelde wijziging met de bij of krachtens de
Wet gestelde regels.
(…)
18.2 Op het besluit van het Bestuur tot ontbinding is het bepaalde in de leden 2 en 3 van het artikel 17 van Pro overeenkomstige toepassing.”
- Het bestuur van Stic heeft als gedragscode in de zin van artikel 2 van Pro het Besluit erkenningseisen overeenkomstig artikel 1 van Pro de statuten vastgesteld de “Stic-Code Telefonische Informatiediensten” (hierna: de Stic-Code). De Stic-Code bepaalt, voorzover hier van belang:
“ 2. Doel en Reikwijdte
Deze Stic-Code is bedoeld om de herkenbaarheid en de betrouwbaarheid van informatienummers en de via die nummers aangeboden diensten te bevorderen. De Stic-Code richt zich tot zowel de platformaanbieders als de nummerhouders alsmede de nummergebruikers.
Iedereen kan zich op de bepalingen van de Stic-Code beroepen.
(…)
10. Het Reglement
1. Het Reglement regelt onder meer de wijze waarop de Stic-Code wordt beheerd, de wijze waarop wordt omgegaan met Platformaanbieders, de hoogte van de aan de Stic verschuldigde vergoedingen en de wijze waarop deze aan de Stic dienen te worden voldaan en de organisatie van de klachtenregeling en de oplegging en uitvoering van sancties.
2. het Reglement is een bijlage bij de Stic-Code en wordt geacht daarvan integraal onderdeel uit te maken.”
- Op 22 maart 2001 heeft het bestuur van Stic op basis van artikel 16 van Pro de statuten het “Reglement Stichting Informatiedienstencode” (hierna ook: het Reglement) vastgesteld. Het Reglement bepaalt, voorzover hier van belang:
“ I. Algemeen
(…)
2. Dit Reglement is een bijlage bij de Stic-Code Telefonische Informatiediensten en maakt daarvan deel uit.
(…)
II Beheer Stic-Code Telefonische Informatiediensten
(…)
2. Aanpassingen van de Stic-Code vinden plaats nadat de noodzaak daartoe bij bestuursbesluit is vastgesteld. Het bestuur stelt in zulke gevallen een concept aanpassing vast en maakt deze tijdig en schriftelijk bekend aan (…) de Minister van Verkeer en Waterstaat, waarbij een redelijke termijn wordt gegund voor het leveren van commentaar.
(…)
III. Platformaanbieders, nummerhouders en -gebruikers
1. Platformaanbieders zijn zonder onderscheid en onder dezelfde voorwaarden aangesloten bij de Stic.
2. Platformaanbieders verplichten zich jegens de Stic tot volledige medewerking aan het (doen) naleven van de Stic-Code en het Reglement en eventuele door de Stic op te leggen sancties door:
a. In hun overeenkomsten met nummerhouders en nummergebruikers op te nemen dat deze nummerhouders en nummergebruikers jegens de Stic verplicht zijn tot naleving van de Stic-Code en het Reglement en eventuele door de Stic op te leggen sancties.
b. In hun overeenkomsten met nummerhouders op te nemen dat die nummerhouders jegens de Stic volledig verantwoordelijk zijn voor de naleving door hun nummergebruikers van de Stic-Code, het Reglement en eventuele op basis daarvan door de Stic opgelegde sancties en dat eventuele sancties in verband met overtredingen van de Stic-Code door hun nummergebruikers uitsluitend of mede kunnen worden opgelegd aan de nummerhouders en dat alsdan de nummerhouders jegens Stic gehouden zijn tot stipte en volledige naleving van die sancties.
c. Het verlenen van volledige medewerking aan het (doen) naleven van door de Stic opgelegde sancties jegens nummerhouders en/of nummergebruikers en het stipt opvolgen van terzake door de Stic gegevens instructies. Hieronder wordt tevens doch niet uitsluitend verstaan het op eerste verzoek van de Stic verstrekken van gegevens van in strijd met de Stic-Code handelende nummerhouders of nummergebruikers alsook het buiten gebruik stellen van nummers van nummerhouders of nummergebruikers ten aanzien van wie en gedurende de periode waarvoor door de Stic de sanctie tijdelijke buitengebruikstelling is opgelegd.
3. Platformaanbieders verplichten zich tot het betalen van een jaarlijks door het bestuur vast te stellen bijdrage in de kosten van de Stic conform hoofdstuk IV van het Reglement.
(…)
IV. Financiering
(…)
2. Het bestuur van de Stic stelt jaarlijks de vergoeding vast die door de platformaanbieders moet worden voldaan (…).
V. Procedure
(…)
Deel 2 De Klachtbehandeling
(…)
G. Sancties
16.1. Bij overtreding van de Stic-Code kunnen de volgende sancties, al dan niet in combinatie, worden opgelegd:
a. een aanwijzing tot beëindiging van de overtreding;
b. een boete van maximaal € 22.689, tenzij gerede aanleiding bestaat om aan te nemen dat dit bedrag minder is dan het door de betreffende overtreding genoten voordeel; in dat geval kan de op te leggen boete worden verhoogd tot maximaal € 45.378.
c. een verbod tot gebruik van het informatienummer voor een termijn van maximaal drie maanden; van dit verbod wordt mededeling gedaan aan de platformaanbieders.
d. een schriftelijk advies uit te brengen aan de OPTA met het verzoek tot definitieve intrekking van een informatienummer, in welk geval door de Klachtencommissie afschriften van het volledige dossier aan de OPTA worden gezonden.
16.2. De in lid 1 onder a en c genoemde sancties kunnen worden opgelegd in combinatie met een dwangsom van maximaal € 2.268 per dag tot een door de Klachtencommissie te bepalen maximum.
(…)
17.1. De aard en de zwaarte van de op te leggen sanctie is in overeenstemming met de ernst en de duur van de overtreding van de Stic-Code.
(…)
17.3 Wanneer een geldboete wordt opgelegd wordt de hoogte daarvan in elk geval afgestemd op de ernst en de duur van de overtreding van de Stic-Code, alsmede op de mate waarin de overtreder daarvan een verwijt kan worden gemaakt.
(…)
21.1 Iedere partij kan tegen een te zijnen nadele gedane uitspraak van de Klachtencommissie daartegen bij de Beroepscommissie beroep instellen.
21.2 Het beroep moet (…) worden ingediend binnen 14 dagen na dagtekening van de aangevochten uitspraak van de Beroepscommissie.”
- Bij beslissing van 4 juni 2002 heeft de Klachtencommissie Stic in zaak 106.2001 appellante in haar hoedanigheid van houder van een betaalnummer veroordeeld tot een geldboete van € 750,-- wegens overtreding van artikel 9.1 van de Stic-Code, omdat - kort gezegd - diverse keren ongewild een verbinding tot stand is gebracht tussen de computer van de klager en appellante, zonder dat tevoren een tariefmelding is getoond.
- Bij beslissing van 15 augustus 2002 heeft de Klachtencommissie Stic in zaak 047.2001 appellante in haar hoedanigheid van houder van een betaalnummer voor een overtreding van dezelfde aard veroordeeld tot een geldboete van € 1500,--.
- Bij beslissingen van 13 december 2002 heeft de Klachtencommissie Stic in de zaken 212.2002K en 292.2002K appellante in haar hoedanigheid van houder van een betaalnummer voor het opnieuw plegen van overtredingen van dezelfde aard veroordeeld tot geldboetes van € 10.000,-- en een verbod voor drie maanden tot gebruik van het betrokken informatienummer opgelegd.
- Bij beslissingen van 10 december 2002 heeft de Beroepscommissie Stic de beslissingen van de Klachtencommissie Stic van 4 juni 2002 en van 15 augustus 2002 bevestigd.
- Bij beslissingen van 25 februari 2003 heeft de Beroepscommissie Stic de door appellante bij haar ingestelde beroepen tegen beide beslissingen van de Klachtencommissie Stic van 13 december 2002 niet-ontvankelijk verklaard wegens overschrijding met enkele dagen van de in het Reglement voorziene beroepstermijn van veertien dagen.
- Bij brieven van 24 januari 2003 heeft appellante tegen de beslissingen van 10 december 2002 beroep ingesteld bij de rechtbank.
- Bij brieven van 21 maart 2003 heeft appellante tegen beide beslissingen van 25 februari 2003 beroep ingesteld bij de rechtbank.
3. De uitspraak van de rechtbank
Bij de thans aangevallen uitspraak heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard te oordelen op de bij brieven van 24 januari 2003 en 21 maart 2003 ingestelde beroepen.
De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat de beslissingen van de Klachtencommissie Stic en van de Beroepscommissie Stic geen besluiten in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb zijn, omdat deze beslissingen niet zijn genomen door een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 Awb Pro.
In het bijzonder acht de rechtbank geen sprake van een orgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb. Hiertoe concludeert de rechtbank op grond van haar oordeel dat niet kan worden gesteld dat de wetgever heeft beoogd aan Stic een overheidstaak over te dragen dan wel een bestuurlijke bevoegdheid bij of krachtens wettelijk voorschrift toe te kennen, terwijl evenmin grond aanwezig is om Stic aan te merken als een instelling die een publieke taak vervult in de zin van het zogenoemde publieke taakcriterium. Voor de overwegingen die de rechtbank tot dit oordeel hebben gebracht, volstaat het College met verwijzing naar de aangevallen uitspraak, die is aangehecht.
4. Het standpunt van appellante in hoger beroep
Appellante voert aan dat de Beroepscommissie Stic wel een bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder b, Awb. De rechtbank heeft volgens haar onjuiste criteria gehanteerd bij de beantwoording van de vraag of van een dergelijk orgaan sprake is. Het juiste criterium is of de rol van de overheid bij een besluit van Stic tot handhaving van haar gedragscode zo groot is, dat Stic met die handeling enig openbaar gezag uitoefent. Dat van een verplichte in de wet opgenomen publieke taakstelling geen sprake is en dat het initiatief tot een gedragscodecommissie bij de telecommunicatiesector zelf lag, staat niet in de weg aan het kunnen hebben van een publieke taak. Evenmin is relevant dat de sancties niet voortvloeien uit de Telecommunicatiewet.
Van belang is wél dat platformaanbieders verplicht zijn aangesloten bij Stic en hierdoor ook gehouden zijn een bijdrage te voldoen. Door het verplichtende karakter van de aansluiting heeft de overheid de zelfregulerende taak gemaakt tot een overheidstaak. Door de ministeriële erkenning van Stic en de wettelijke aansluitingsplicht, heeft de minister aan Stic de bevoegdheid gegeven om eenzijdig de rechtsbetrekking te bepalen van de platformaanbieders en de nummerhouders. Bovendien wordt Stic - blijkens de bijdrage van de minister van fl. 90.000,-- in het kader van de erkenningsprocedure, opgelopen tot € 97.000 in 2003 - gedeeltelijk gefinancierd door de overheid.
5. Het standpunt van de Beroepscommissie Stic in hoger beroep
De Beroepscommissie Stic heeft in hoger beroep - kort samengevat - aangevoerd dat zij terecht niet als bestuursorgaan is aangemerkt, nu zij niet beschikt over een bij of krachtens wettelijk voorschrift gegeven bestuurlijke bevoegdheid ter uitvoering van een opgedragen overheidstaak, terwijl evenmin openbaar gezag kan worden afgeleid uit een publieke taak. De overheid heeft met het instrument van erkenning niet meer en niet minder beoogd dan de reeds bestaande zelfregulering een publiekrechtelijke legitimatie te geven. Er is geen sprake van een organisatie waarin de minister de gang van zaken betaalt en bepaalt.
6. De beoordeling van het geschil
6.1 De door de Beroepscommissie Stic genomen beslissingen betreffen oplegging van sancties als bedoeld in artikel 4.11, tweede lid, van de Telecommunicatiewet. Uit navolgende overwegingen zal blijken dat deze beslissingen als besluiten zijn aan te merken. Hoewel artikel 4.11, tweede lid, van de Telecommunicatiewet de “door de instelling te hanteren sancties” enkel vermeldt als onderwerp waarop de bij de in dit artikellid bedoelde algemene maatregel van bestuur te stellen eisen, waaraan een instelling moet voldoen om te kunnen worden erkend, betrekking moet hebben, is het College van oordeel dat de door de Beroepscommissie Stic genomen besluiten in ieder geval voor wat betreft de openstaande rechtsbescherming dienen te worden beschouwd als op grond van de Telecommunicatiewet genomen besluiten. De rechtbank was dientengevolge bevoegd kennis te nemen van de beroepen op grond van artikel 17.1, tweede lid, van de Telecommunicatiewet. Hiermee is tevens gegeven dat tegen de uitspraak van de rechtbank ingevolge artikel 20, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie hoger beroep openstond bij het College. Het College is dus bevoegd over het onderhavige hoger beroep te oordelen.
6.2 Anders dan de rechtbank is het College is van oordeel dat de Beroepscommissie Stic wel als bestuursorgaan moet worden aangemerkt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3 Ingevolge artikel 10 van Pro het Besluit erkenningseisen zijn platformaanbieders verplicht zich aan te sluiten bij een op grond van artikel 4.11 van de Telecommunicatiewet door de minister erkende instelling. Ter handhaving van deze verplichting kan OPTA op grond van artikel 15.2, tweede lid en 15.4, vierde lid, van de Telecommunicatiewet onderscheidenlijk bestuursdwang toepassen en een boete opleggen. Aangezien ten tijde van belang alleen Stic over een erkenning als hierbedoeld beschikte, brengt artikel 10 van Pro het Besluit erkenningseisen mee dat een platformaanbieder - op straffe van mogelijke toepassing van evenvermelde handhavingsinstrumenten alsmede oplegging van een last onder dwangsom op grond van artikel 5:32 Awb Pro - zich moet aansluiten bij Stic. Deze in een (publiekrechtelijk) algemeen verbindend voorschrift voorgeschreven aansluiting geschiedt ingevolge artikel 13.2 van de statuten van Stic door het sluiten van een overeenkomst tussen de platformaanbieder en Stic. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de hiertoe gehanteerde modelovereenkomst aanvaardt de platformaanbieder hierbij de verplichting om zich te houden aan het Reglement. Deze verplichting rust bovendien op hem ingevolge artikel 13.3, aanhef en onder a, van de statuten.
Artikel III.2 van het Reglement bepaalt dat een platformaanbieder zich jegens Stic verplicht tot volledige medewerking aan het (doen) naleven van door Stic op te leggen sancties, zulks onder meer door in zijn overeenkomsten met nummerhouders op te nemen dat deze jegens Stic verplicht zijn tot naleving van door Stic op te leggen sancties.
Tussen partijen is niet in geschil dat nummerhouders als appellante voor het exploiteren van hun nummers afhankelijk zijn van de diensten van een platformaanbieder, met wie zij een overeenkomst dienen aan te gaan. Dat van een dergelijke overeenkomst onvermijdelijk het aanvaarden door een nummerhouder van jegens hem door Stic te treffen sancties deel uitmaakt, vloeit voort uit de wettelijke aansluitingsplicht van platformaanbieders en de verplichtingen die hieraan ingevolge de statuten, de door Stic jegens platformaanbieders gehanteerde modelovereenkomst en het Reglement verbonden zijn. Het is rechtens uitgesloten dat een nummerhouder ervoor zou kunnen kiezen met een platformaanbieder een overeenkomst te sluiten waarin hij zich niet verplicht om door Stic jegens de nummerhouder te treffen sancties na te leven. Een platformaanbieder zou, indien hij een dergelijke overeenkomst zou aangaan, immers handelen zowel in strijd met artikel III.2, aanhef en onder a, van het voor hem ingevolge artikel 13.3, aanhef en onder a, van de statuten geldende Reglement als in strijd met de door hem overeenkomstig dit reglementsvoorschrift met Stic gesloten modelovereenkomst.
Enkel tengevolge van de wettelijke verplichting voor platformaanbieders om zich aan te sluiten bij Stic, heeft een nummerhouder dus de gelding van door Stic jegens hem te treffen sancties te dulden. Dit duidt op een publiekrechtelijk karakter van de oplegging van de sancties door Stic.
6.4 Dat de sanctie-oplegging een publiekrechtelijk karakter heeft, wordt versterkt door de omstandigheid dat het Besluit erkenningseisen normen aangaande de sanctionering stelt. Zo dient de gedragscode een overzicht te geven van de te hanteren sancties (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit erkenningseisen), dient de instelling een procedure voor de wijze van toepassing van sancties vast te stellen (artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b) en dient deze procedure de wijze waarop de platformaanbieders gehouden zijn mee te werken aan de door de instelling opgelegde sancties te bevatten (artikel 5, derde lid, onder b). Zeker in combinatie met artikel 7 van Pro het Besluit erkenningseisen, dat voorschrijft dat de instelling wijzigingen in de gedragscode en evenvermelde procedure aan de minister meldt - waaraan ingevolge artikel 3 van Pro het Besluit van 6 juni 2001 tot erkenning van Stic is toegevoegd dat tot wijziging van een reglement (en dus van de gedragscode die ingevolge artikel 1.1, aanhef en onder k, van de statuten ook zelf de status van reglement heeft) pas kan worden besloten nadat de minister gedurende zes weken een reactiemogelijkheid is gegeven - getuigen bedoelde voorschriften van een publiekrechtelijk karakter van de sanctie-oplegging. Dit geldt temeer nu artikel 6 van Pro het Besluit erkenningseisen rechtstreeks aan de erkende instelling normen geeft die deze bij de oplegging van sancties in acht heeft te nemen.
6.5 Het voorgaande brengt met zich dat de Klachtencommissie Stic en Beroepscommissie Stic, bij het opleggen van sancties, zijn aan te merken als bestuursorgaan, zodat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft verklaard om te oordelen over de bij haar ingestelde beroepen. De aangevallen uitspraak moet dientengevolge worden vernietigd.
6.6 De Telecommunicatiewet bevat ter zake van sanctionering als hier aan de orde niet meer dan hetgeen is neergelegd in artikel 4.11, tweede lid. Deze bepaling geeft niet aan dat voor bepaalde gedragingen boetes kunnen worden opgelegd en vermeldt niets omtrent de hoogte van op te leggen boetes. Een en ander brengt mee dat de besluiten van de Beroepscommissie Stic van 10 december 2002, strekkend tot handhaving van door de Klachtencommissie Stic opgelegde boetes, alsmede de bedoelde besluiten van de Klachtencommissie Stic zelf, zijn genomen in strijd met het legaliteitsbeginsel, zoals dit wordt gecodificeerd in de artikelen 5.0.4 en 5.4.17 van het voorstel tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht (Vierde tranche). Het College voegt hieraan nog toe dat zelfs het Besluit erkenningseisen geen omschrijving van bepaalde gedragingen of vermelding van (maximaal) op te leggen boeten geeft.
Het voorgaande leidt ertoe dat het College, met toepassing van artikel 29 van Pro de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, de bij brieven van 24 januari 2003 bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond zal verklaren, de beide besluiten van de Beroepscommissie Stic van 10 december 2002 zal vernietigen, de besluiten van de Klachtencommissie Stic van 4 juni 2002 en 15 augustus 2002 zal herroepen en, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 10 december 2002.
6.7 Het onder 6.3 tot en met 6.5 overwogene brengt mee dat ook de beslissingen van de Klachtencommissie Stic van 13 december 2002 waren aan te merken als besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, Awb. Ingevolge artikel 6:7 Awb Pro bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken. Het hanteren van een termijn van veertien dagen, zoals neergelegd in het Reglement, is hiermee in strijd. Een grondslag in de Telecommunicatiewet om, in afwijking van artikel 6:7 Awb Pro, bij lagere regeling een afwijkende termijn te stellen, ontbreekt. Dientengevolge heeft de Beroepscommissie Stic ten onrechte geoordeeld dat de beroepen tegen de beide beslissingen van de Klachtencommissie Stic van 13 december 2002 niet tijdig waren ingediend. Het College zal dan ook de bij brieven van 21 maart 2003 bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond verklaren, de beide besluiten van de Beroepscommissie Stic van 25 februari 2003 vernietigen en - gelet op het onder 6.6 vorenoverwogene - ook de beide besluiten van de Klachtencommissie Stic van 13 december 2002 herroepen, onder bepaling dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 25 februari 2003.
6.8 Het College acht termen aanwezig de Beroepscommissie Stic met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld voor het hoger beroep op € 644,-- (één punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1, ad € 322 per punt) en voor de beroepen bij rechtbank op € 1288,-- (één punt voor het indienen van identieke beroepschriften tegen de besluiten van 10 december 2002, één punt voor het indienen van identieke beroepschriften tegen de besluiten van 25 februari 2003 en tweemaal één punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank, met een wegingsfactor 1, ad € 322,-- per punt).
Voorts dient Stic aan appellante de door haar betaalde griffierechten te vergoeden ad € 409,-- in hoger beroep en € 668,-- in eerste aanleg (te weten tweemaal € 218,-- ten aanzien van de beroepen van 24 januari 2003 en eenmaal € 232,-- voor beide beroepen van 21 maart 2003).
7. De beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de bij brieven van 24 januari 2003 en 21 maart 2003 bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
- vernietigt de beide besluiten van de Beroepscommissie Stic van 10 december 2002 en de beide besluiten van de
Beroepscommissie Stic van 25 februari 2003;
- herroept de besluiten van de Klachtencommissie Stic van 4 juni 2002 en 15 augustus 2002 en de beide besluiten van de
Klachtencommissie Stic van 13 december 2002;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 10 december 2002 en van 25 februari 2003;
- veroordeelt de Beroepscommissie Stic in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1932,--, onder aanwijzing
van Stic als rechtspersoon die deze kosten dient te vergoeden;
- bepaalt dat Stic aan appellante griffierechten ten bedrage van € 1077,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.J. Borman, mr. W.E. Doolaard en mr. F. Stuurop, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2005.
w.g. C.J. Borman w.g. B. van Velzen