Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/796 26 januari 2005
10810 Melkequivalent
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigden: mr. F.G.P. Diermanse en A.P. van Houten, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 18 juli 2003, bij het College binnengekomen op 21 juli 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 juni 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen verweerders registratie van door appellante in de heffingsperiode 2001/2002 rechtstreeks voor consumptie geleverde hoeveelheden en tegen de met toepassing van deze registratie opgemaakte nota, ongegrond verklaard.
Bij brief van 27 augustus 2003 heeft appellante de gronden van het beroep toegezonden.
Bij brief van 25 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij faxbericht van 20 september 2004 heeft appellante een aantal nadere stukken toegezonden.
Op 15 december 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij A is verschenen, bijgestaan door de gemachtigde van appellante, en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 2 van Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van de Europese Gemeenschappen tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb. 1992, L 405; hierna: Verordening 3950/92) bepaalt, voorzover hier van belang:
"1. De heffing is verschuldigd over alle hoeveelheden melk of melkequivalent die in het betrokken tijdvak van twaalf maanden op de markt worden gebracht en een van de in artikel 3 bedoelde hoeveelheden overschrijden. De heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
(…)
2. Wat de leveringen betreft, betaalt de heffingsplichtige koper aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat (…) het verschuldigde bedrag, dat hij inhoudt op de prijs die hij voor de melk verschuldigd is aan de producent die de uiteindelijke schuldenaar van de heffing is of op een andere wijze met passende middelen int.
(…)
3. Wat rechtstreekse verkoop betreft, betaalt de producent (…) de verschuldigde heffing aan de bevoegde instantie van de Lid-Staat."
Artikel 7 van Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelprodukten (Pb. 1993, L 57; hierna: Verordening 536/93), die van kracht was tot het einde van het heffingsjaar 2001/2002, luidde, voor zover hier van belang:
" 1. De Lid-Staten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. Daartoe geldt het volgende:
(…)
f) De producenten die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikken, houden gedurende ten minste drie jaaar de volgende bescheiden ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat:
(…) een produktboekhouding per tijdvak van twaalf maanden waarin de hoeveelheid, per maand en per produkt, van de rechtstreeks aan de consument (…) verkochte melk en/of zuivelprodukten wordt vermeld (…)."
De Regeling superheffing 1993 (Stcrt. 1993, 60) bepaalt, voor zover hier van belang:
" Artikel 4
1. De producent is ter zake van rechtstreekse verkoop voor consumptie van een hoeveelheid melk, of het equivalent daarvan, die zijn referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop overschrijdt, een heffing verschuldigd.
(…)
Artikel 30
Voor de vaststelling en oplegging van de heffingen, bedoeld in de artikelen 2, 3 en 4 wordt geen rekening gehouden met rechtshandelingen waarvan op grond van de omstandigheden dat zij geen wezenlijke verandering van feitelijke verhoudingen hebben ten doel gehad, of op grond van andere bepaalde feiten en omstandigheden moet worden aangenomen, dat zij achterwege zouden zijn gebleven indien daarmede niet de vaststelling of oplegging voor het vervolg geheel of ten dele zou worden onmogelijk gemaakt.
Artikel 31
1. De (…) producent, die ingevolge de artikelen (…) 4 een heffing verschuldigd is of kan worden, is verplicht conform het bepaalde in artikel 7 van Verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het productschap gestelde regelen een administratie te voeren.
2. Het productschap kan ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid vaststellen, indien de verplichtingen uit het eerste lid (…) niet of, naar het oordeel van het productschap, onvoldoende worden nagekomen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een melkveehouderijbedrijf op het adres D te C, onder de naam "E".
- Appellante heeft bij een op 13 mei 2002 ondertekend formulier aan verweerder gespecificeerd aangifte gedaan van door hem als producent in de heffingsperiode 2001/2002 rechtstreeks voor consumptie geleverde hoeveelheden melk en andere zuivelproducten, steeds onder vermelding van het bij de onderscheiden producten behorende vetgehalte. Hierbij is aangegeven dat ± 32.000 kg boter en ± 72.000 kg room is vernietigd. Bovendien wordt vermeld dat appellante voor de bereiding van de opgegeven producten 82.043 kg melk heeft gebruikt, afkomstig van koper F, te G.
- Verweerder heeft de door appellante opgegeven hoeveelheden melk(producten) overgenomen en, na omrekening, uitgedrukt in hoeveelheden melkequivalent. Deze hoeveelheden zijn weergegeven in het bericht "registratie consumentenleveringen heffingsperiode 2001/2002", gedateerd 21 juni 2002 en bedragen in totaal
1.714.494 kg melkequivalent. In bedoeld registratiebericht is op deze hoeveelheid 43.307 kg in mindering gebracht als van F aangekochte hoeveelheid, onder aangeven dat de eventueel verschuldigde superheffing zal worden berekend op basis van de aldus berekende hoeveelheid van 1.671.187 kg melkequivalent.
- Bij brief van 9 juli 2002 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het in het registratiebericht vervatte besluit tot vaststelling van de gerealiseerde hoeveelheid op 1.671.187 kg melkequivalent. Appellante heeft hierbij aangevoerd dat de aangekochte melk volledig in mindering dient te worden gebracht op de berekende hoeveelheid melkequivalent.
- Bij nota van 31 juli 2002 heeft verweerder over de periode 2001/2002 superheffing in rekening gebracht ten bedrage van € 54.925,78 in verband met een overschrijding van de inningvrije hoeveelheid van 1.517.031 kg met 154.156 kg.
- Bij brief van 6 augustus 2002 heeft appellante tegen de nota van 31 juli 2002 bezwaar gemaakt.
- Appellante heeft op 12 maart 2003 in een hoorzitting haar bezwaren toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van 9 juli 2002 en 6 augustus 2002 ongegrond verklaard. Hij heeft daartoe onder meer het volgende overwogen.
" In de communautaire regeling staan geen regels die betrekking hebben op de bepaling van het melkequivalent bij rechtstreekse verkoop, als een producent ook gebruik maakt van melk welke niet op zijn bedrijf is geproduceerd.
De communautaire regeling biedt wel de mogelijkheid aan een producent om te bewijzen dat hij in werkelijkheid minder melk heeft gebruikt voor de zuivelbereiding dan de hoeveelheid bij toepassing van forfaitaire equivalenties. Slaagt de producent in dat bewijs dan baseert de bevoegde instantie zich op de bewezen hoeveelheid. Gezien de context van de betrokken bepaling – met name de mogelijkheid voor de Lid-Staat van een forfaitaire vaststelling op basis van het melkveebestand van het bedrijf – gaan wij er van uit dat met "de bewezen hoeveelheid" bedoeld is melk van het bedrijf van de melkverwerkende producent.
Hoe dan ook, het is redelijk dat, bij de bepaling van het melkequivalent dat in aanmerking wordt genomen voor de vaststelling van de verschuldigde superheffing, rekening wordt gehouden met het gebruik van melk welke reeds op de markt is gebracht, en dat dit gebeurt op een wijze die in overeenstemming is met doel en strekking van het superheffingsstelsel.
In elk geval zal de producent moeten kunnen aantonen dat melk is ontvangen, waarvan moet worden aangenomen dat deze verantwoord is voor de superheffing, en om hoeveel melk het gaat, en dat, en in welke mate, die melk daadwerkelijk is verwerkt in de producten die rechtstreeks verkocht zijn in de betrokken heffingsperiode.
Niet aangetoond is in hoeverre de door de maatschap verkochte producten afkomstig zijn van de eigen, onderscheidenlijk van de van een erkende koper aangekochte melk.
Afgaande op de vermeldingen op de productiestaten wordt zowel aan de eigen melk als aan de aangekochte melk vet onttrokken (roombalans boerd.melk, roombalans aank.melk). In de hoorzitting heeft u, desgevraagd, verklaard dat de keuze van de maatschap om (vrijwel) alleen vet te vernietigen dat van de eigen melk afkomstig is, is ingegeven door het oogmerk om optimaal te profiteren van de door de COS gehanteerde berekeningsmethodiek voor het melkequivalent van vloeibare zuivelproducten.
Gezien het vorenstaande heeft de COS, mede gelet op artikel 30 Regeling superheffing 1993, in de gegeven situatie terecht gekozen voor een benadering waarbij, uitgaande van hetgeen op het opgaveformulier is vermeld, voor de hoeveelheid melk afkomstig van het bedrijf van een andere producent een evenredig deel van de (geschatte) totale hoeveelheid melk die voor de zuivelbereiding is aangewend in mindering wordt gebracht."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in de eerste plaats, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) van 12 februari 2004 (Slob, C-236/02) , naar voren gebracht dat ingevolge Verordening 536/93 op de producent geen verplichting rust een administratie bij te houden waaruit valt af te leiden in hoeverre de rechtstreeks verkochte zuivelproducten afkomstig zijn van de ingekochte melk. Het andersluidend oordeel van het College in zijn uitspraak van 9 augustus 2000 (AWB 00/116) in het geschil tussen partijen met betrekking tot de heffingsperiode 1998/1999, is dan ook onjuist. Het College dient zich met toepassing van artikel 234 EG tot het Hof te wenden teneinde te vernemen of de in artikel 7, lid 1, aanhef en onder f, van Verordening 536/93 neergelegde verplichting zich ook uitstrekt tot het registreren van de herkomst van de verkochte hoeveelheden melk- en/of zuivelproducten.
Appellante heeft voorts betoogd dat uit de door haar overgelegde administratie wel degelijk valt af te leiden welke producten gemaakt zijn van de aangekochte melk. In de administratie is een overzichtkolom "aankoop melk liters" en "roombalans aankoopmelk" opgenomen, waaruit blijkt wat er met de aangekochte melk is gebeurd. In deze productadministratie is per afzonderlijk tanknummer bijgehouden welk product is geproduceerd en waarvan dit product is gemaakt. Van het totaal van de aangekochte melk is een hoeveelheid van 90 kilogram room vernietigd, zijnde het totaal van de kolom "roombalans aangekochte melk". Deze hoeveelheid van 90 kilogram room correspondeert met circa 900 kg melk, uitgaande van 4% vet = 40 gram vet per liter melk. Verweerder had dan ook de op het totaal bepaalde melkequivalent in mindering te brengen hoeveelheid niet mogen beperken tot 900 kg.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder bij het bestreden besluit ten aanzien van appellante op goede gronden tot handhaving van de evenredigheidsmethode heeft kunnen komen.
Zoals het College in zijn uitspraak van 9 augustus 2000 (AWB 00/116) heeft overwogen, zijn gegevens over de mate waarin de rechtstreeks verkochte zuivelproducten afkomstig zijn van eigen, onderscheidenlijk ingekochte melk, van wezenlijk belang bij de bepaling van de hoeveelheid melk(equivalent) die mogelijk in de superheffing dient te worden betrokken. Dat blijkens het arrest van het Hof van Justitie in de zaak Slob de administratieverplichting ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder f., van Verordening 536/93 niet meer omvat dan de hoeveelheid, per maand en per product, van de melk en/of zuivelproducten die zijn verkocht, sluit niet uit dat verweerder nadere gegevens als hiervoor bedoeld, kan verlangen van de producent die zijn aangifte baseert op een bijzondere bedrijfsvoering waarbij een omvangrijke hoeveelheid aangekochte melk wordt verwerkt tot zuivelproducten met behoud van het melkvet, terwijl het vet uit de eveneens ter vervaardiging van zuivelproducten benutte eigen melk juist wordt vernietigd. Het College ziet derhalve geen grond voor het oordeel dat verweerder bij gebreke van zodanige nadere gegevens voor de vaststelling van de superheffing zonder meer gebonden zou zijn aan de ter verwerking van de aangifte gegeven voorstelling van zaken.
Appellante heeft een productadministratie overgelegd waarin per dag en per tank de opgeslagen hoeveelheden aangekochte melk en eigen boerderijmelk, de van die melk vervaardigde producten en de hoeveelheden vernietigde room en boter zijn vermeld. In het overzicht is aangegeven in hoeverre beide soorten uitgangsmelk zijn gebruikt voor de vervaardiging van het product en is gedetailleerd aangegeven van welke melk de vette bestanddelen worden vernietigd. Verweerder heeft ter zitting erkend dat op zichzelf uit deze gegevens, afgezien van enige onjuistheden op detailpunten, de herkomst van de rechtstreeks verkochte producten kan worden afgeleid. Hij heeft hieraan echter toegevoegd dat hij vasthoudt aan toepassing van de evenredigheidsmethode, aangezien het (vrijwel) geheel in mindering brengen van aangekochte melk in de gegeven situatie leidt tot het op oneigenlijke wijze verhogen van de hoeveelheid die de producent heffingvrij kan leveren.
Verweerder komt aldus terug van de aan bestreden besluit ten grondslag gelegde overweging dat appellante niet heeft aangetoond in hoeverre de door de maatschap verkochte producten afkomstig zijn van de eigen, onderscheidenlijk van de van een erkende koper aangekochte melk. Dit betekent dat het bestreden besluit een draagkrachtige motivering ontbeert, zodat dit besluit strijd oplevert met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
De terloopse verwijzing in het bestreden besluit naar artikel 30 van de Regeling superheffing 1993 maakt het voorgaande niet anders. Immers, door verweerder is niet, laat staan gemotiveerd, aangegeven met welke rechtshandelingen als bedoeld in genoemd artikel 30, hij voor de vaststelling en oplegging van de heffingen geen rekening heeft gehouden. Met name heeft verweerder geen feiten of omstandigheden genoemd, op grond waarvan moet worden aangenomen, dat de aangifte anders zou zijn opgesteld indien daarmee niet de vaststelling van de superheffing ten dele onmogelijk zou zijn gemaakt.
5.2 Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het beroep is gegrond. Verweerder dient opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
5.3 Het College ziet termen om verweerder te veroordelen in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante.
Beslist wordt als volgt:
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw op de bezwaren beslist;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure, welke worden vastgesteld op € 644,-- (zegge zeshonderd en
vierenveertig euro);
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge: tweehonderd en
tweeëndertig euro) aan haar vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.J. Kuiper en mr. C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2005.
w.g. C.M. Wolters w.g. J.M.W. van de Sande