Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/584 25 januari 2005
11250 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Vergoeding vernietigde melk ex art. 86
Uitspraak in de zaak van:
de Maatschap A en B, te C, appellante,
gemachtigde: mr. J.H. van Vliet, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: G.J.L. Veth, werkzaam bij verweerders agentschap LASER.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 26 mei 2003, bij het College binnengekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 april 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen de - met toepassing van artikel 91 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) vastgestelde - hoogte van de tegemoetkoming in de schade, ongegrond verklaard.
Bij brief van 24 juni 2003 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 22 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 16 november 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen zijn verschenen bij voornoemde gemachtigden.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 21, eerste lid, Gwd besluit verweerder zo spoedig mogelijk tot het nemen van de door hem nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte.
Ingevolge artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, Gwd kan de in artikel 21 bedoelde maatregel zijn het door het plaatsen van kentekenen besmet of van besmetting verdacht verklaren van gebouwen en terreinen.
Op grond van artikel 91 Gwd kan schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen als bedoeld in artikel 17 of 21, voor zover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door verweerder te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 4 juli 2001 heeft verweerder appellante een schadeloosstelling toegekend van fl. 4454,54.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 augustus 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt.
- In het kader van het uitbetalen van een schadeloosstelling voor vernietigde melk heeft verweerder bij besluit van 16 augustus 2001 appellante een definitieve schadeloosstelling van fl. 4.721,82 toegekend.
- Bij brief van 4 september 2001 heeft appellante de gronden van het bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder het volgende gesteld.
Als gevolg van de verdachtverklaring en de getroffen maatregel tot plaatsing van kentekenen als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onderdeel d, Gwd heeft een verbod inzake het vervoer van en naar het bedrijf van appellante van aangewezen producten en voorwerpen welke dragers van smetstoffen kunnen zijn, waaronder melk, gegolden. Dit betreft een maatregel als bedoeld in artikel 21 Gwd, zodat verweerder, in geval van schadeloosstelling, gebruik kan maken van zijn bevoegdheid als bedoeld in artikel 91 Gwd. In onderhavig geval heeft verweerder bij de vaststelling van de hoogte van de vergoeding voor de vernietigde melk als uitgangspunt gehanteerd dat de vergoeding voor de vernietigde melk evenveel dient te zijn als de opbrengst die de veehouder zou hebben gekregen van de fabriek indien zijn melk niet zou zijn vernietigd. Derhalve wordt uitgegaan van een prijs die destijds bij levering aan de melkfabriek zou zijn ontvangen. In dier voege is aansluiting gezocht bij de schadeloosstelling als neergelegd in artikel 86 Gwd.
Voor in het quotumjaar 2000/2001 boven het quotum geproduceerde melk wordt een vergoeding toegekend omdat landelijk gezien sprake was van een onderschrijding van het quotum. Hierbij wordt fl. 0,25 van de marktprijs afgetrokken in verband met de fabrieksverevening. Immers, individuele overschrijders van het quotum buiten het getroffen gebied waren deze verevening ook verschuldigd.
Voor het quotumjaar 2001/2002 wordt in beginsel ook de marktwaarde van de vernietigde melk vergoed. Indien echter door de fabriek fl. 0,25 per kilo is uitbetaald voor niet geleverde melk (onderschrijdingsmelk) dient dit van het uit te keren bedrag te worden afgetrokken. Verder worden slechts de productiekosten vergoed indien de hoeveelheid vernietigde melk en de hoeveelheid later geproduceerde dan wel verleasde melk bij elkaar opgeteld groter is dan het quotum voor achteraf boven het quotum geproduceerde melk. Deze kosten zijn forfaitair bepaald op fl. 0,30 per kilogram. Indien de vernietigde melk, die achteraf wel tot quotumoverschrijding zou hebben geleid, wel volledig vergoed wordt, zou dit leiden tot een gunstiger behandeling dan zonder mond- en klauwzeer ooit het geval zou zijn geweest. In 2001/2002 was namelijk sprake van een landelijke overschrijding waardoor elke individuele overschrijder superheffing was verschuldigd.
Het bedrag van fl. 0,30 per kilogram is gebaseerd op cijfers van het KWIN waaruit blijkt dat de gemiddelde variabele kosten in 2001 voor de productie van melk fl. 0,22 per kilogram bedragen. Derhalve volstaat de vergoeding van fl. 0,30 per kilogram.
Door bovenstaande berekeningswijze toe te passen wordt appellante in dezelfde financiële positie gebracht als zonder vernietiging van melk het geval zou zijn geweest.
Met betrekking het aantal dagen dat vergoed moet worden stelt verweerder zich op het standpunt dat voor de dagen die voor vergoeding in aanmerking komen wordt gekeken naar de laatste dag van de leveringen tot aan de eerste dag van de hervatting van de levering of tot aan de ruimingsdatum. In verband met de zogenoemde stand still periode (van 21 maart 2001 tot en met 24 maart 2001) komen deze drie dagen niet voor vergoeding in aanmerking, aangezien deze periode voor heel Nederland heeft gegolden. In Nederland is voor geen enkel bedrijf de melk, die tijdens de stand still periode moest worden vernietigd, vergoed. Schade door deze stand still periode behoort tot het normale bedrijfsrisico. Voor bedrijven die niet direct na het opheffen van de stand still periode melk konden leveren en die dus meer dan drie dagen melk hebben moeten vernietigen wordt een uitzondering gemaakt. De melk die in deze zogenoemde verlengde stand still periode is vernietigd komt voor vergoeding in aanmerking.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter onderbouwing van haar beroep het volgende aangevoerd.
In verband met de verdachtverklaring van het bedrijf van appellante van 31 maart 2001 tot 24 april 2001 is het niet mogelijk geweest om geproduceerde melk aan de zuivelonderneming te leveren. De melk op het bedrijf is vernietigd. Het vervoersverbod dat is ingesteld op grond van artikel 22, eerste lid aanhef en onder d, Gwd is feitelijk een maatregel als bedoeld in artikel 22, eerste lid aanhef en onder g, Gwd. De ratio van beide bepalingen is immers de voorkoming van verspreiding van smetstof. Volgens appellante probeert verweerder door het vervoersverbod af te kondigen aan de werking van artikel 86 Gwd te ontkomen. Het vervoersverbod doet echter geen recht aan de omstandigheden van het geval. De achtergrond van de maatregel die bij appellante is getroffen is immers gebaseerd op een specifieke verdenking als gevolg van bezoek door een KI-medewerker die op besmette bedrijven is geweest.
Evenwel heeft verweerder uitdrukkelijk gekozen om met toepassing van artikel 91 Gwd hetzelfde resultaat te bereiken als ware artikel 86 Gwd toegepast. Een verlaging van de schadeloosstelling kan dan alleen plaatsvinden met toepassing van artikel 86, tweede lid, Gwd. In onderhavig geval is echter geen sprake van de omstandigheden als genoemd in het tweede lid. Derhalve mist de door verweerder doorgevoerde verlaging wettelijke grondslag.
Voorts stelt appellante dat de vergoeding van de vernietigde melk van fl. 0,30 per kilogram melk gebaseerd is op de variabele kosten. Hiermee wordt echter geen recht gedaan aan de arbeid die tweemaal is verricht. Deze arbeid blijft onbeloond. Bovendien moet de omvang van de schade worden berekend op het moment dat deze is opgelopen. Dat het quotum 2001/2002 is volgemolken is wijsheid achteraf die niet in aanmerking mag worden genomen.
Deze, niet deugdelijke, vergoeding is strijdig met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM).
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College is van oordeel dat verweerder het bestreden besluit heeft doen steunen op de juiste wettelijke grondslag. Daartoe overweegt het College het volgende.
Gebleken is dat aan appellante als gevolg van de plaatsing van kentekenen op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, Gwd een vervoersverbod is opgelegd. Dit betreft een maatregel als bedoeld in artikel 21 Gwd. Ingevolge het systeem van de Gwd kan in de schade die voortvloeit uit een maatregel als bedoeld in artikel 21 Gwd tegemoet worden gekomen op grond van de artikelen 86, 90 of 91 Gwd, afhankelijk van de opgelegde maatregel en van de gebleken schade.
In onderhavig geval is gebleken van schade ten gevolge van een maatregel die blijkens die bepalingen niet op grond van artikel 86 dan wel artikel 90 Gwd vergoed kan worden. Mitsdien kan deze schade alleen vergoed worden op basis van artikel 91 Gwd.
De stelling van appellante dat verweerder gelet op de omstandigheden destijds had moeten besluiten tot een maatregel als bedoeld in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder g, Gwd, en dat de schade derhalve op grond van artikel 86 Gwd vergoed had moeten worden, doet aan het vorenstaande niet af. Immers, verweerder heeft niet een dergelijk besluit genomen. Mitsdien staat dit voor het College thans niet ter beoordeling.
5.2 Voorts overweegt het College dat verweerder ter uitvoering van zijn bevoegdheid neergelegd in artikel 91 Gwd een beleid hanteert waarin aansluiting is gezocht bij artikel 86 Gwd, en waarbij als uitgangspunt geldt dat de vergoeding voor de vernietigde melk evenveel dient te zijn als de opbrengst die de veehouder zou hebben gekregen van de fabriek indien zijn melk niet zou zijn vernietigd. Voorts geldt dat, indien de hoeveelheid vernietigde melk en de hoeveelheid later geproduceerde dan wel verleasde melk bij elkaar opgeteld groter is dan het quotum, voor achteraf boven het quotum geproduceerde melk slechts de productiekosten worden vergoed. Deze kosten zijn op basis van de gemiddelde variabele productiekosten, forfaitair bepaald op fl. 0,30 per kilogram.
Het College is van oordeel dat dit beleid, mede gelet op de motivering in het bestreden besluit, niet onredelijk is te achten.
De stelling van appellante dat, nu verweerder alleen in de variabele kosten tegemoetkomt, geen recht wordt gedaan aan haar situatie, maakt het beleid van verweerder niet kennelijk onredelijk. Het bedrag van fl 0,30 per kilogram melk is immers een tegemoetkoming in de kosten en maakt dat appellante in dezelfde financiële positie wordt gebracht als zonder vernietiging van melk het geval zou zijn geweest. Bovendien zou appellante indien de fabrieksprijs zou worden gehanteerd in een financieel gezien gunstiger positie terechtkomen, terwijl door de landelijke overschrijding elke individuele overschrijder superheffing verschuldigd zou zijn geweest. Dit is ook niet anders doordat pas na ommekomst van quotumjaar 2001/2002, en derhalve na afloop van de periode waarin het voor appellante niet mogelijk is geweest geproduceerde melk aan de zuivelonderneming te leveren, is gebleken van landelijke overschrijding van het quotum.
Evenmin ziet het College grond voor het oordeel dat verweerder gelet op de situatie van appellante aanleiding heeft behoren te zien om in afwijking van het geldende beleid toch tot vergoeding van die schade over te gaan.
5.3 Voorts acht het College de tegemoetkoming in de schade niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Daartoe overweegt het College het volgende.
De melk, die eigendom is geweest van appellante, is vernietigd als indirect gevolg van een besluit als voorzien in artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, Gwd, tot het treffen van de maatregel van het door het plaatsen van kentekenen besmet of van besmetting verdacht verklaren van gebouwen en terreinen. Deze maatregel is genomen ter voorkoming van verdere verspreiding van mond- en klauwzeer en derhalve in het algemeen belang. Voorts is de maatregel getroffen onder de voorwaarden voorzien in de Gwd. Van onteigening noch van feitelijke eigendomsontneming is sprake. Aangezien het besluit op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, Gwd formele rechtskracht heeft, komt in het kader van dit beroep slechts aan de orde of sprake is van een individuele en buitensporige last voor appellante. Het College meent dat dit niet het geval is, reeds omdat met het bestreden besluit appellante in een financiële positie is gebracht die dezelfde is als die in welke zij zich zou hebben bevonden, indien vorenbedoeld besluit op grond van artikel 22, eerste lid, aanhef en onder d, Gwd niet zou zijn genomen.
5.4 Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat het beroep van appellante ongegrond moet worden verklaard.
Het College ziet geen termen voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. H. Bekker, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 januari 2005.
w.g. H.C. Cusell w.g. P.M. Beishuizen