Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 04/129 14 december 2004
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 9 februari 2004, bij het College binnengekomen op 10 februari 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 december 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen verweerders mededeling dat voor zijn bedrijf geen pluimveerechten zijn geregistreerd, niet-ontvankelijk verklaard.
Verweerder heeft bij brief van 30 maart 2004 een verweerschrift ingediend en vervolgens bij brief van 18 augustus 2004 aan het College bericht dat voor het bedrijf van appellant alsnog pluimveerechten zijn berekend.
Appellant heeft hierop gereageerd bij brief van 8 september 2004. Hierin heeft appellant meegedeeld dat hij in verband met door hem gestelde schade nog belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep.
Op 30 november 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij appellant en verweerders gemachtigde zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij brief van 6 november 1998 heeft verweerder aan de (Voorzitter van de) Tweede Kamer meegedeeld dat het kabinet voornemens is een stelsel van pluimveerechten in het leven te roepen en dat bij de bepaling van de hoogte van de hoeveelheid pluimveerechten naar keuze van de desbetreffende ondernemer zal worden uitgegaan van de gerealiseerde mestproductie voor kippen en kalkoenen in het jaar 1995, 1996 of 1997. Voorts is in deze brief meegedeeld dat hierbij rekening zal worden gehouden met de verwerving van mestproductierechten, waarvan de kennisgeving vóór 6 november 1998 is gedaan.
Sinds de invoering van het stelsel van pluimveerechten per 1 januari 2001 luidt de Meststoffenwet (hierna: Mw) voorzover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
j. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende voor de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden, en in ieder geval dat geheel van productie-eenheden dat als één bedrijf is opgegeven op grond van de krachtens artikel 7 gestelde regels inzake de registratie van de productie van dierlijke meststoffen, dan wel het na deze opgaven ontstane geheel van productie-eenheden als gevolg van (…) samenvoeging overeenkomstig de bij of krachtens hoofdstuk V, de Wet verplaatsing mestproductie (…) gestelde regels; (…)
Hoofdstuk V (…)
Titel 2 Stelsel van pluimveerechten
(..)
Artikel 58g
1. de omvang van het voor een bedrijf geldende pluimveerecht op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c wordt bepaald overeenkomstig deze paragraaf.
2. Voor de toepassing van deze paragraaf geldt 1997 als referentiejaar, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen.
(…)
Artikel 58h
1. Het pluimveerecht komt overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen.
(…)
Artikel 58j
1. Indien het voor een bedrijf geldende niet-gebonden mestproductierecht, tengevolge van de registratie van een of meer vóór 6 november 1998 gedane kennisgeving van verplaatsing (…) per saldo is vergroot ná het referentiejaar (…) wordt het overeenkomstig artikel 58h of 58i bepaalde pluimveerecht vergroot met de door de belanghebbende bij wijze van melding aangegeven hoeveelheid fosfaat, die ten hoogste overeenkomt met de vergroting van het niet-gebonden mestproductierecht.
(…)
Artikel 58l
Het pluimveerecht bepaald overeenkomstig deze paragraaf of de krachtens artikel 58k gestelde regels komt ten hoogste overeen met het op de dag voorafgaande aan het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c voor het bedrijf geldende mestproductierecht.”
In de Memorie van Toelichting (MvT) bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Mw in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten is met betrekking tot bedrijfsoverdracht voor zover hier van belang het volgende opgemerkt (TK 26 473, nr. 3, blz. 15):
“Voor de omvang van het pluimveerecht dat op een bedrijf rust, is (…) bepalend de omvang van de mestproductie die in het referentiejaar op rechtmatige wijze op het bedrijf heeft plaatsgevonden. Daarbij is irrelevant of de dieren werden gehouden door een eventuele vorige eigenaar van het bedrijf of door de huidige eigenaar. (…) Voor bedrijfsoverdrachten na het referentiejaar behoeft geen afzonderlijke voorziening te worden getroffen: voor de bepaling van het pluimveerecht kan dan worden uitgegaan van de opgave van de vorige eigenaar.”
In paragraaf 3.4 van de MvT (blz. 16 t/m 18) is uiteengezet hoe moet worden omgegaan met wijzigingen die zich ten aanzien van een bedrijf kunnen hebben voorgedaan voor het tijdstip waarop het stelsel van pluimveerechten van kracht is geworden. Met betrekking tot een vergroting van het niet-gebonden mestproductierecht is onder meer het volgende opgemerkt:
“Bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht wordt rekening gehouden met een vergroting van het niet-gebonden mestproductierecht na het referentiejaar, waarvoor de kennisgeving van verplaatsing overeenkomstig de Wet verplaatsing mestproductie bij het Bureau Heffingen is gedaan vóór 6 november 1998. De voorziening (…) ziet zowel op de overgang van mestproductierechten naar bestaande (…) als op de overgang naar nieuw gevestigde bedrijven.
(…)
De in artikel 58j getroffen voorziening ligt in de rede, aangezien de kennisgeving van verplaatsing na registratie onomkeerbaar en van rechtswege de overgang van het mestproductierecht tot gevolg heeft, terwijl op het moment dat de kennisgeving werd gedaan de verwerver er geen rekening mee behoefde te houden dat hij het recht op de langere termijn niet zou kunnen benutten voor het houden van kippen of kalkoenen. (…)
Een en ander ligt anders bij kennisgevingen van verplaatsing die zijn gedaan op of na 6 november 1998. Deze leiden ingevolge artikel 58j, eerste lid, niet tot een hoger pluimveerecht. Hiervoor hebben wij gekozen om anticipatie-effecten te voorkomen. De algemene rechtsbeginselen nopen hier niet tot een voorziening. Het was immers voorzienbaar dat met deze kennisgevingen geen rekening zou worden gehouden, nu dat uitdrukkelijk was aangegeven in de (…) brief van 6 november 1998 (…). Pluimveehouders die toch nog een kennis-geving van verplaatsing (…) hebben gedaan, zijn door het Bureau Heffingen gewezen op het feit dat registratie van de kennisgeving uiteindelijk niet zal leiden tot een hoger pluimveerecht, maar enkel tot een hoger mestproductierecht. De partijen bij de kennisgeving zijn door het Bureau Heffingen in de gelegenheid gesteld de kennisgeving in te trekken.(…)”
Op blz. 18 van de MvT is vermeld dat voor tussentijdse splitsingen van bedrijven geen afzonderlijke regeling getroffen is en dat de gevolgen daarvan worden geregeerd door de (voorgestelde) artikelen 58j en 58l.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- C, de vader van appellant, had tot 1 juni 1999 een gemengd rundvee- en pluimveebedrijf.
- Op 24 mei 1999 heeft Bureau Heffingen een door appellant en diens vader getekend formulier ‘Splitsing van een bedrijf’ ontvangen, waarin is vermeld dat per 1 juni 1999 van het bedrijf van C, geregistreerd met mestnummer 061037613, de lokatie Rijnsteeg nummer 41 (gedeeltelijk), 1 hectare landbouwgrond en alle 3.750 kg mestproductierechten varkens/kippen worden afgesplitst naar het (nieuwe) bedrijf van appellant.
- Op 12 februari 2001 heeft Bureau Heffingen van appellant een formulier ‘Melding pluimveerechten’ ontvangen. In zijn toelichting bij deze melding heeft appellant vermeld dat zijn bedrijf de van het bedrijf van zijn vader afgesplitste pluimveehouderijtak is, op grond waarvan hij verzoekt bij het toekennen van pluimveerechten uit te gaan van de (historische) fosfaatproductie van het bedrijf van zijn vader.
- Op 10 mei 2001 heeft appellant een overzicht van zijn bedrijfssituatie ontvangen, waaruit bleek dat voor hem geen pluimveerechten zijn geregistreerd.
- Tegen voormeld bedrijfsoverzicht heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), niet-ontvankelijk verklaard. Hiertoe heeft verweerder opgemerkt dat de (standaard)berekening van het pluimveerecht van appellant (ad nihil) direct voortvloeit uit de Mw, zodat geen sprake is van een besluit waartegen ingevolge artikel 7:1 Awb een - ontvankelijk - bezwaarschrift kan worden ingediend.
Ten overvloede heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat het afsplitsen van een bedrijf wordt gezien als een verplaatsing van mestproductierechten in de zin van artikel 9 van de Wet verplaatsing mestproductierechten en dat het afgesplitste bedrijf wordt gezien als een per 1 juni 1999 gestart nieuw bedrijf, waarvan geen mestproductiegegevens beschikbaar zijn met betrekking tot één van de referentiejaren 1995 tot en met 1997. Daarom kunnen voor dit bedrijf geen pluimveerechten geregistreerd worden. Gezien de splitsingsdatum kan de verplaatsing van mestproductierechten ook niet tot pluimveerechten leiden.
Voor het bedrijf van appellants vader zijn wel gegevens bekend met betrekking tot de mestproductie van pluimvee in de referentiejaren, maar gelet op artikel 58l Mw komt het pluimveerecht ten hoogste overeenkomt met het op 31 december 2000 (de dag voor de invoering van het stelsel van pluimveerechten) voor het bedrijf geldende mestproductie-recht. Omdat appellants vader toen niet meer beschikte over mestproductierechten kippen, kunnen ook voor zijn bedrijf geen pluimveerechten worden geregistreerd.
Tot slot concludeert verweerder dat de situatie van appellant niet is aan te merken als een onbillijkheid van overwegende aard, aangezien het op de weg van appellant lag na te gaan wat de gevolgen van de afsplitsing van het bedrijf van zijn vader waren.
3.2 Blijkens het verweerschrift en de brief van 18 augustus 2004 heeft verweerder zijn standpunt dat het bezwaar terecht niet-ontvankelijk is verklaard, gehandhaafd en zich voorts op het standpunt gesteld dat appellant en diens vader zich bij de invulling van het splitsingformulier kennelijk hebben vergist, nu niet aannemelijk wordt geacht dat zij daarmee hebben beoogd dat voor de afgesplitste pluimveetak geen pluimveerechten zouden kunnen worden berekend. Verweerder heeft het splitsingsformulier ambtshalve gecorrigeerd in die zin dat de rundveetak wordt afgesplitst en dat de mestproductierechten kippen bij het bedrijf waarvan is afgesplitst worden gelaten. Aldus zijn die mestproductierechten niet na 5 november 1998 verplaatst, zodat op grond daarvan pluimveerechten konden worden - en bij bedrijfsoverzicht van 31 maart 2004 ook zijn - berekend.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ondanks de berekening van pluimveerechten, zijn beroep bij brief van 8 september 2004 gehandhaafd omdat hij stelt schade te hebben geleden als gevolg van het feit dat voor zijn bedrijf aanvankelijk geen pluimveerechten zijn berekend. Deze schade, zo stelt appellant, bestaat uit een inkomstenderving van € 19.902,50.
In verband hiermee verzoekt appellant het College uitspraak te doen op het beroep.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat behoudens in de zogenoemde hardheidsgevallen, geregeld in artikel 58k Mw, de hoogte van het pluimveerecht rechtstreeks voortvloeit uit de Mw, zodat mededelingen dienaangaande geen besluiten behelzen.
Nu in het onderhavige geval geen (beroep op een) hardheidsgeval in de zin van evengenoemd artikel aan de orde is, brengt het vorenstaande mee dat verweerder bij het bestreden besluit het bezwaar van appellant tegen het bedrijfsoverzicht van mei 2001 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep is derhalve ongegrond.
5.2 Het vorenstaande brengt mee dat appellant met betrekking tot zijn aanspraak op pluimveerechten uitsluitend een vordering kan instellen bij de burgerlijke rechter. Inmiddels heeft verweerder echter alsnog pluimveerechten berekend en is het belang van appellant nog uitsluitend gelegen in vergoeding van de door hem gestelde schade, tengevolge van het niet van meet af aan berekenen van pluimveerechten. Nu de gestelde schade derhalve een gevolg is van een niet voor bezwaar en beroep bij het College vatbaar besluit, dient appellant zich ook terzake van de gevraagde schadevergoeding tot de burgerlijke rechter te wenden. Dit zal overeenkomstig artikel 8:71 Awb in het dictum van deze uitspraak worden vermeld.
5.3 Geheel ten overvloede wijst het College op het volgende. De hoofdregel van het stelsel van pluimveerechten is vervat in artikel 58h, eerste lid, Mw. Op grond van dit artikellid komt het pluimveerecht van een bedrijf overeen met de op dat bedrijf in het referentiejaar geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en/of kalkoenen. Zoals in rubriek 2.1 van deze uitspraak is weergegeven, heeft de wetgever ervan afgezien in hoofdstuk V van de Mw een voorziening te treffen voor situaties waarin sprake is van een bedrijfsoverdracht na het referentiejaar, omdat in dat geval voor de bepaling van (de hoogte van) het pluimveerecht kan worden uitgegaan van de opgave van de vorige eigenaar.
In het onderhavige geval is geen sprake van de overdracht van het hele bedrijf van de vader aan de zoon (appellant), maar van een overdracht van de van het bedrijf van vader afgesplitste pluimveetak. Met betrekking tot de gevolgen van “tussentijdse splitsingen” voor het pluimveerecht van bedrijven is op blz. 18 van de MvT - slechts - verwezen naar de artikelen 58j en 58l van de Mw.
Aan verweerder moet worden toegegeven dat artikel 58j Mw uitsluitend ziet op registratie van verplaatsingen van mestproductierechten, waarvoor de kennisgeving vóór 6 november 1998 is gedaan. Blijkens de hiervoor aangehaalde passages van de MvT is de ratio van evengenoemde datum gelegen in de keuze van de wetgever anticipatie-effecten te (willen) voorkomen, hetgeen door de inhoud van de brief van 6 november 1998 ook voorzienbaar was, aldus de MvT. Voorts is dienaangaande vermeld dat pluimveehouders die toch (op of na 6/11/98) een kennisgeving van verplaatsing hebben gedaan, door Bureau Heffingen op de gevolgen daarvan zijn gewezen en in de gelegenheid zijn gesteld die kennisgeving in te trekken. Het College leidt uit het vorenstaande af dat de wetgever voormelde argumenten van belang heeft geacht voor de aanvaardbaarheid van het vereiste dat een kennisgeving, wilde deze tot pluimveerechten kunnen leiden, vóór 6 november 1998 moest zijn gedaan.
Daargelaten welk - noch door de minister in diens brief van 6 november 1998, noch in de MvT geëxpliciteerd - oogmerk van (ongewenste) anticipatie appellant en diens vader ten tijde van de kennisgeving van de splitsing zouden kunnen hebben gehad (die splitsing kon immers niet leiden tot een mogelijke toename van pluimveerechten), is door appellant ter zitting van het College onweersproken gesteld dat zijn vader en hij nooit eerder dan na de reactie op zijn op 8 februari 2001 gedagtekende ‘melding pluimveerechten’ op de hoogte zijn geweest van de nadelige gevolgen, die een na 6 november 1998 gerealiseerde bedrijfssplitsing voor de berekening van pluimveerechten zou kunnen hebben.
In dit verband heeft appellant, eveneens onweersproken, gesteld dat zijn vader en hij na toezending van het splitsingsformulier aan Bureau Heffingen in mei 1999 - anders dan kennelijk door de opsteller van de MvT verondersteld - niet zijn gewezen op de gevolgen daarvan voor de berekening van pluimveerechten, laat staan dat zij vervolgens in de gelegenheid zijn gesteld die kennisgeving in te trekken.
Gelet op het vorenstaande overweegt het College ten overvloede dat het niet in de rede lijkt te liggen de gevolgen van het niet van aanvang af berekenen van pluimveerechten voor appellant, bij hem te leggen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat appellant zich terzake van de door hem gestelde schade tot de burgerlijke rechter zal dienen te wenden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 december 2004.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining