Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 02/1789 23 november 2004
27314 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit subsidies energieprogramma's
Uitspraak in de zaak van:
Stichting Ontwikkeling Windenergie, te Biddinghuizen, appellante,
gemachtigde: L.M.A.E. Hek, werkzaam bij PNO Arnhem B.V.,
tegen
Minister van Economische Zaken verweerder,
gemachtigde: Mr. C. Cromheecke, werkzaam bij het agentschap SenterNovem.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 29 oktober 2002, bij het College binnengekomen op 30 oktober 2002, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 september 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen verweerders primaire besluit van 26 maart 2002, houdende afwijzing van appellantes aanvraag om subsidie op grond van het Besluit subsidies energieprogramma's en de Uitvoeringsregeling BSE-duurzame energie. Deze aanvraag heeft betrekking op het project ‘Rendement windmolenparken: met de wind in de rug’.
Op 2 december 2002 heeft appellante aan het College de gronden van haar beroep doen toekomen. Bij brief van 17 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 9 juli 2003 heeft het College verweerder verzocht om overlegging van het advies van de Adviescommissie duurzame energie, vermeld in verweerders primaire besluit. Bij brieven van 17 en 22 juli 2003 heeft verweerder een analyse van voornoemd project overgelegd met
"een verzoek om geheimhouding (…) op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit verzoek betreft de gehele bijlage (advies van de adviescommissie duurzame energie)."
Bij brief van 15 september 2003 heeft verweerder het advies van de Adviescommissie duurzame energie overgelegd, welk advies is verwoord in punt 4 van het verslag met bijlage van de vergadering van 7 maart 2002 van genoemde commissie. Daarbij heeft verweerder met een beroep op artikel 8:29 Awb verzocht de overige delen van genoemd verslag, alsmede delen van de bijlage die projecten van andere aanvragers betreffen, geheim te houden. Bij beslissing van 20 juli 2004 heeft het College dit verzoek voor een deel afgewezen, omdat het College de beperking van de kennisneming van de projectanalyse niet gerechtvaardigd achtte. Bij die beslissing heeft het College de griffier gelast de projectanalyse met bijbehorende stukken terug te zenden aan verweerder en verweerder in de gelegenheid gesteld de projectanalyse alsnog als een voor appellant toegankelijk gedingstuk over te leggen. Met betrekking tot de delen van de bijlage, die projecten van andere aanvragers betreffen, achtte het College beperking van de kennisneming wel gerechtvaardigd. Bij brief van 31 augustus 2004 heeft verweerder de projectanalyse vervolgens ingediend als een voor appellant toegankelijk gedingstuk.
Op 12 oktober 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij zijn verschenen namens appellante A en B en namens verweerder mr. C. Cromheecke en ing. J.L. ’t Hooft.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Het Besluit subsidies energieprogramma’s (hierna: Besluit) zoals geldend vanaf 1 januari 2002 luidt, voor zover voor deze zaak van belang:
"Artikel 1, onder h:
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:(...)
h. demonstratieproject: een op bescherming van het milieu gericht samenhangend geheel van activiteiten die een technisch en economisch risico inhouden, waarbij die activiteiten bestaan uit het bij de aanvrager treffen van energiebesparende maatregelen of maatregelen die het gebruik van hernieuwbare energiebronnen bevorderen met behulp van:
1°. voor Nederland nieuwe apparaten, systemen of technieken, of
2°. een voor Nederland nieuwe toepassing van apparaten, systemen of technieken;
(...).
Artikel 2
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan degene die in Nederland een project uitvoert, dat past in een energieprogramma en naar het oordeel van Onze Minister het beste bijdraagt aan de realisering van de doelstellingen van het programma.
2. Onze Minister stelt bij ministeriële regeling de energieprogramma’s vast. Een energieprogramma bevat een beschrijving van met elkaar samenhangende doelstellingen en soorten projecten, gericht op het bereiken van energiebesparing, de inzet van duurzame energie of de toepassing van energietechnieken die tot een geringere belasting van het milieu leiden.
(…).
Op grond van onder andere artikel 2, tweede lid, van het Besluit heeft verweerder de Uitvoeringsregeling BSE duurzame energie (Stcrt. 2001, 125; hierna: Uitvoeringsregeling) vastgesteld, geldend voor aanvragen die zijn gedaan in de tweede helft van 2001.
Hierin is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. Als programma als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van het Besluit subsidies energieprogramma's, wordt vastgesteld het programma opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage 1.
(…)
Bijlage 1
Programma duurzame energie
A. Doel, afbakening
In het kader van het Besluit subsidies energieprogramma's wordt via diverse programma's subsidie verleend voor activiteiten op het gebied van energiebesparing en duurzame energie.
(…)
In het kader van het programma is verstrekking van subsidie mogelijk voor de volgende typen projecten (nadere omschrijving in artikel 1 van het Besluit subsidies energieprogramma's):
(…)
- demonstratieprojecten.
(…)
B. Beoordeling
1. Aanvragen die niet voldoen aan het Besluit subsidies energieprogramma's en het gestelde in onderdeel A van dit programma, worden door de minister afgewezen.
(…).
C. Voorwaarden
Geen subsidie wordt verstrekt:
(...)
3. indien er onvoldoende vertrouwen bestaat in de haalbaarheid van het project;
(...)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
De aanvraag betreft een subsidie voor het demonstratieproject ‘Rendement windmolenparken: met de wind in de rug’. Het doel van het project is blijkens de bijlage bij de aanvraag het demonstreren van een nieuwe techniek op het gebied van netwerkaansluitingen om de cost-efficiency en het energierendement van windenergie aanzienlijk te verbeteren. Bedoelde techniek behelst samengevat het gebruik van een 20kV/150kV-station (de transformator of trafo), het creëren van een middenspanningsnet en het implementeren van intelligente meet- en regeltechnieken.
Bij besluit van 26 maart 2002 heeft verweerder de aanvraag om subsidie met toepassing van het gestelde onder C.3 van de Uitvoeringsregeling afgewezen. Samengevat weergegeven acht verweerder daartoe redengevend
- dat er onvoldoende vertrouwen bestaat in de haalbaarheid van het project, omdat de organisatorische kwaliteit van het project onvoldoende is,
- dat de organisatiestructuur ondoorzichtig is en
- dat niet aannemelijk wordt geacht dat kan worden beschikt over de financiële middelen voor de vereiste investeringen.
Bovendien twijfelt verweerder aan het innovatieve karakter van het project.
Bij brief van 7 mei 2002 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Naar aanleiding van dit bezwaar is appellante op 8 augustus 2002 gehoord.
Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 19 september 2002 genomen, waarbij het bezwaar van appellante deels gegrond en deels ongegrond is verklaard.
3. Het bestreden besluit
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het volgende in aanmerking genomen.
3.2 Appellante heeft geen duidelijk inzicht gegeven in de mate waarin haar medewerkers een inbreng zullen hebben in het project. Dit oordeel over de organisatorische kwaliteit van aanvrager moet worden bezien in samenhang met het ontbreken van inzicht in de financiële omstandigheden van appellante, waardoor het onduidelijk is gebleven in hoeverre appellante als aanvrager zelf zal bijdragen in de uitvoering van het project.
3.3 Om een project te kunnen verwezenlijken zijn eigen financiële middelen van de aanvrager noodzakelijk. Deze middelen kunnen ook door externe financiering worden verkregen. Appellante heeft echter geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat externe partijen bereid zijn het project te financieren. De overgelegde offertes, noch de mededeling van de zijde van appellante over een aanbod tot het stellen van zekerheid door een bank vormen daarvoor voldoende onderbouwing, nu een schriftelijke garantie ontbreekt. Tijdens de hoorzitting bleek een toezegging van een bank te zijn ingetrokken. Door het ontbreken van voldoende zekerheid heeft verweerder twijfels aan de haalbaarheid van het project.
3.4 Appellante heeft aangegeven slechts als projectontwikkelaar op te treden. De rechten en verplichtingen zullen later worden overgedragen aan derden. Het zijn deze derden die uiteindelijk de investeringen zullen plegen. Over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de overdracht van rechten en verplichtingen zou moeten plaatsvinden, is geen duidelijkheid gegeven. Pas gaandeweg is het verweerder duidelijk geworden dat appellante niet tevens de uitvoeder van het project is. Door deze complexe organisatiestructuur is er geen helderheid met betrekking tot de onderlinge posities van de betrokken bedrijven ten aanzien van de subsidiegelden en de bijbehorende verplichtingen. Op grond daarvan meent verweerder dat het project niet haalbaar is, daarbij in aanmerking genomen dat de gelden niet ter beschikking komen van de aanvrager.
3.5 Tot slot meent verweerder dat het innoverend karakter van de aanpassing van het transformatorsysteem, waarvoor de subsidie in hoofdzaak wordt gevraagd, niet is gebleken. Wel acht verweerder het samenstel van de verschillende bestaande technische onderdelen en bestaande systemen of technieken die deel uitmaken van het trafostation een nieuwe toepassing voor Nederland. In zoverre is het bezwaar gegrond. Voor het overige verklaart verweerder het bezwaar ongegrond. De primaire afwijzing van de subsidieaanvraag is gehandhaafd.
4. Het standpunt van appellante
4.1 Van de zijde van appellante is het volgende aangevoerd.
4.2 Het oordeel over de organisatorische kwaliteit van appellante acht zij onvoldoende gemotiveerd.
4.3 Verweerder is ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de financiële onderbouwing van het project onvoldoende is. Appellante heeft immers meermalen aangegeven dat de financiering geen probleem zou zijn, omdat er toezeggingen waren van financiers. Dat een bank zijn toezegging heeft ingetrokken, heeft niets van doen met de haalbaarheid van het project, maar enkel met de destijds heersende onzekerheid over de fiscale consequenties van de zogenoemde groenfinanciering, aldus appellante.
4.4 Het argument van verweerder dat de organisatiestructuur te complex en ondoorzichtig is wijst appellante af. Appellante is de aanvrager; er is voldoende duidelijk aangegeven dat wanneer alle vergunningen en subsidies zijn verkregen, het project zal worden overgedragen aan Kubbeweg B.V.. Een mogelijke overdracht van subsidies staat niet in relatie tot de haalbaarheid van het project als zodanig.
4.5 Het oordeel van verweerder met betrekking tot het innoverend karakter van het project berust op een onzorgvuldig omgaan met de door appellante overgelegde gegevens, zo meent appellante. Het deel van het project dat verweerder in zijn besluit op bezwaar niet subsidiabel acht (het ontwerp, bouw en demonstratie van de transformator) vormt juist het hart van het project. Appellante meent te hebben aangetoond dat dit onderdeel wel degelijk innoverend is.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of appellante in staat kan worden geacht om het aangevraagde project tot een goed einde te brengen, en op de daarmee samenhangende vraag of verweerder terecht tot het oordeel is gekomen dat de subsidieaanvraag moest worden afgewezen omdat onvoldoende vertrouwen bestaat in de haalbaarheid van het project. Daartoe overweegt het College als volgt.
5.2 Op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting is vast komen te staan dat appellante fungeert als initiator en coördinator van windenergieprojecten. Als zodanig zorgt zij voor de benodigde vergunningen en trekt zij gelden aan, zowel via subsidies als via externe financiers. Zodra de benodigde vergunningen en middelen zijn verkregen wordt het project overgedragen. In dit geval is voorzien in overdracht aan Kubbeweg B.V., de feitelijke uitvoerder van het project. Het project vergt een investering van 3,5 miljoen euro. De subsidieaanvraag betreft een bedrag van € 680.670.
5.3 Met betrekking tot de grief van appellante dat verweerder ten onrechte de kwaliteit van haar organisatie in twijfel trekt, overweegt het College als volgt. Anders dan appellante meent heeft verweerder zijn oordeel niet uitsluitend gebaseerd op het feit dat de medewerkers van appellante niet worden betaald voor hun werk. Verweerder heeft een relatie gelegd tussen de organisatorische kwaliteit en de financiële draagkracht van appellante. Zij heeft ondanks een verzoek daartoe van verweerder geen inzicht gegeven in haar financiële situatie. Financiële jaarverslagen ontbreken; evenmin zijn er andere stukken overgelegd, die inzicht kunnen geven. Appellante heeft daarnaast niet aangegeven in welke mate en op welke wijze haar medewerkers zullen worden ingezet voor de verwezenlijking van het project.
5.4 Ten aanzien van appellantes grief over de complexiteit van de organisatiestructuur is het College van oordeel dat het op de weg van appellante had gelegen om verweerder vooraf duidelijkheid te verschaffen over haar voornemen om rechten en verplichtingen uit de subsidieverhouding met verweerder over te dragen, en daarbij aan te geven aan wie dat zou zijn, op welke wijze en op welk tijdstip dat zou gebeuren. Nu vooraf niet helder was wie het project zou uitvoeren, heeft verweerder op goede grond geoordeeld dat er twijfel bestaat over de haalbaarheid van het project.
5.5 Het College is op grond van de overwegingen in 5.3 en 5.4 van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat er gerede twijfel bestond over de vraag of appellante in organisatorisch opzicht in staat zou zijn om uitvoering te geven aan het project.
5.6 Met betrekking tot de vraag of het project ook in financiële zin haalbaar is, met name als het gaat om de onderbouwing van het eigen aandeel in de financiering overweegt het College als volgt. Appellante heeft noch bij de aanvraag noch in bezwaar stukken overgelegd waaruit blijkt dat een externe financier zal investeren in het project. De offertes die zijn gevoegd bij de aanvraag, noch de brieven van leveranciers die bij het bezwaarschrift zijn gevoegd zijn te beschouwen als garanties voor dergelijke investeringen. Ter zitting heeft appellante een brief getoond, waarin is vermeld dat GTI Solutions bereid is garant te staan voor een bedrag van fl. 175.000,-. Deze brief is echter noch bij het College, noch in de bezwaarschriftprocedure overgelegd. Gelet hierop en mede in aanmerking genomen dat dit bedrag slechts een deel van het vereiste eigen aandeel in de financiering betreft is het College van oordeel dat verweerder terecht tot de conclusie is gekomen dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gerede twijfel bestond over de financiële haalbaarheid van het project.
5.7 Nu verweerder ter zitting desgevraagd heeft bevestigd dat de overwegingen in het bestreden besluit ter zake van het innoverend karakter van het project slechts zijn toegevoegd ter informatie en niet mede dragend zijn voor dit besluit, kan beoordeling van de grief van appellante tegen deze overwegingen achterwege blijven.
5.8 Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht en op goede gronden beslist dat appellante op grond van het Besluit en de Uitvoeringsregeling niet in aanmerking komt voor subsidie.
5.9 Het hiervoor overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
5.10 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door Mr. J.L.W. Aerts, Mr. H.C. Cusell, en Mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 november 2004.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. I.K. Rapmund