Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/750 8 oktober 2004
6090 Regeling overig
GMP-erkenning diervoeder
Uitspraak in de zaak van:
1. Velthof Veevoeders B.V.,
2. Velthof Export B.V., beide te Borne, appellanten,
gemachtigde: mr. H.W. van Noordt Wieringa, bedrijfsjurist te Groenlo,
tegen
Productschap Diervoeder, verweerder,
gemachtigde: mr. E.R. Kleijwegt.
1. De procedure
Appellanten hebben bij brief van 9 juli 2003, bij het College binnengekomen op 10 juli 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 juni 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellanten tegen de opschorting van de erkenning van appellante sub 1 op grond van de Verordening PDV erkenningsregeling GMP diervoedersector 2000.
Bij brief van 12 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift .
Namens appellanten zijn bij schrijven van 30 juli 2004 nadere stukken in geding gebracht.
Op 11 augustus 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verweerder zijn voorts verschenen mr. G.P. Jansen en ing. J. den Hartog MBA.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Verordening PDV erkenningsregeling GMP diervoedersector 2000 (hierna: de Verordening) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 1
Deze verordening neemt over de terminologie van de Verordening PDV Diervoeders 1998 en de Verordening Vvr gemedicineerd voeder 1993 en verstaat voorts onder:
a. GMP-code : Good Manufacturing/Managing Practice code, zijnde de voorwaarden en criteria met betrekking tot bedrijfsinrichting, bedrijfsvoering, procescondities, processen, procedures, verantwoordelijkheden en voorzieningen zoals aangegeven in de bijlagen bij deze verordening, waaraan moet worden voldaan om te waarborgen dat de kwaliteit wordt gerealiseerd;
(…)
i. GMP-regeling : het geheel van normen met betrekking tot basiskwaliteit, de voorwaarden en criteria omtrent het kwaliteitssysteem in de GMP-codes (waaronder de HACCP-voorwaarden) en de daarbij behorende nader vastgestelde beheersingsmaatregelen, bij of krachtens deze verordening van toepassing;
(…)
Artikel 2
1. In het geval een ondernemer de basiskwaliteit jegens zijn afnemers wil borgen overeenkomstig de GMP-regeling, dan kan hij voor de bedrijfseenheid betreffende de handel in, op- en overslag, be- en verwerking, productie van voedermiddelen, voormengsels en diervoeders, dan wel het eigen vervoer, een erkenning aanvragen.
(…)
Artikel 3
(…)
3. Om voor een erkenning in aanmerking te komen, dient ten genoegen van het productschap te worden aangetoond dat in de te erkennen bedrijfseenheid alle activiteiten, waarop de GMP-regeling betrekking heeft, hieraan voldoen.
(…)
5. Indien op eenzelfde locatie meerdere rechtspersonen gevestigd zijn, die één of meer activititeiten als genoemd in artikel 2, eerste lid, uitoefenen dienen allen voor deze verrichtingen over een GMP-erkenning te beschikken. (…)
Artikel 9
1. (…)
2. De deelnemer is verplicht het bepaalde bij of krachtens deze verordening na te leven.
3. (…)
Artikel 10
1. Indien de deelnemer de verplichtingen uit artikel 9 (…) niet naleeft, (…) kan de secretaris, namens het bestuur:
(…)
- de erkenning opschorten totdat de tekortkoming(en) ten genoegen van het productschap aantoonbaar opgeheven zijn (…)
(…)."
In bijlage I van de Verordening, de Algemene GMP-code diervoedersector, is onder meer het volgende bepaald:
"4.6 Inkoop
4.6.1 Algemeen
De ondernemer heeft schriftelijk vastgelegde procedures om te bewerkstelligen dat met ingekochte producten aan de gespecificeerde eisen bedoeld in paragraaf 4.3 (basiskwaliteit) kan worden voldaan. (…)
(…)
Minimaal dient voldaan te worden aan de specifieke aanvullende beheersmaatregelen in de andere bijlagen bij deze GMP-regeling, indien en voor zover van toepassing.
4.6.2 Het evalueren van (contractuele) toeleveranciers
De ondernemer beschikt over geactualiseerde lijsten van toeleveranciers van producten en diensten die voor de realisatie van basiskwaliteit van belang zijn.
(…)".
In bijlage V van de Verordening, de Aanvullende GMP-code voor de handelaren in voedermiddelen GH, is onder meer het volgende bepaald:
"4.6 Inkoop
4.6.1 Algemeen
De ondernemer koopt uitsluitend voedermiddelen van leveranciers, waarbij aantoonbaar op het moment van levering minimaal aan het volgende wordt voldaan:
1) De leverancier is een GMP-erkende handelaar in of producent van voedermiddelen.
2) Indien de toeleverancier niet GMP-erkend is, dienen ten genoegen van het productschap ten minste aantoonbaar gelijkwaardige waarborgen te worden verschaft (…)
3) (…)
Indien de ondernemer voedermiddelen van een leverancier in het buitenland afneemt die niet aan het voorgaande voldoet, dient de ondernemer aan het volgende te voldoen:
(…)
Hierbij dient minimaal voldaan te worden aan de door het productschap gestelde voorwaarden. [De voetnoot bij deze zin luidt: "Standard Quality Control of Feed Materials for Animal Feed, zoals opgenomen in de PDV bundel GMP-regeling diervoedersector.".]
(…)
4.6.2 Ongewenste stoffen en producten
Er dienen uitsluitend voedermiddelen betrokken te worden van toeleveranciers die waarborgen dat voedermiddelen worden geleverd, die geen hoger gehalte aan contaminanten bevatten dan de door het bedrijf (o.b.v. de risico-analyse) vastgestelde normen. (…)
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Verweerder heeft bij besluit van 6 januari 2003 appellante sub 1 op grond van de Verordening een erkenning verleend voor de periode van 1 juni 2002 tot en met 31 mei 2004 voor de verrichtingen met de codes GH, MH, TV en HACCP. GH staat voor handel in voedermiddelen, MH voor handel in mengvoeders en TV voor transport voedermiddelen, voormengsels of mengvoeders, in eigen beheer. De HACCP-erkenning geldt voor de verleende GMP-erkenningen waarvoor HACCP is vereist, in het geval van appellante sub 1 de handel in mengvoeders en de handel in voedermiddelen.
- Op 11 februari 2003 heeft een inspecteur van de Keuringsdienst Diervoedersector het bedrijf van appellante sub 1 bezocht. Het naar aanleiding van dit bezoek opgestelde rapport vermeldt onder meer het volgende:
"(…)
2 Doel bezoek:
Controle in verband met mogelijke dioxinebesmetting in broodmeel.
3 Waarnemingen:
3.1 Informatie van medewerkers van bedrijf
Het bedrijf Velthof heeft broodmeel afgenomen van een leverancier in Duitsland in de veronderstelling dat deze leverancier voldoet aan de eisen die in de GMP regelgeving gesteld worden. De leverancier heeft zelf contact opgenomen met Velthof omdat het geleverde broodmeel besmet zou kunnen zijn met dioxine.
(…)
3.2 Waarnemingen inspecteur; documenten
(…)
De leverancier TWT Trockenwerk Thuringen in Apolda is niet GMP erkend of aantoonbaar gelijkwaardig.
Het bedrijf heeft aangegeven dat volgens het kwaliteitshandboek en volgens Nevedi een DIN EN ISO 9001:2000-12 certificering voldoende is.
(…)
In het kwaliteitssysteem is een lijst van leveranciers opgenomen. Bij deze lijst is de tekst opgenomen dat de leverancier een GMP+ erkenning of een ISO certificaat moet bezitten. Leveranciers die hier niet aan voldoen kunnen een schriftelijke verklaring van de borging van de basiskwaliteit afgeven. Analysecertificaten kunnen als verklaring gelden.
Een en ander is in strijd met de GMP regelgeving.
Het bedrijf heeft aangegeven dat volgens hun het handboek correspondeert met de GMP regelgeving en dat zij als zodanig gehandeld hebben.
(…)".
- Bij besluit van 11 februari 2003 heeft verweerder met toepassing van artikel 10, eerste lid, van de Verordening, de erkenning van appellante sub 1 op al haar onderdelen opgeschort. Hiertoe is overwogen dat in het onderzoek van de Keuringsdienst Diervoedersector is vastgesteld dat appellante sub 1 broodmeel heeft afgenomen van een leverancier (TWT Trockenwerk Thuringen, hierna: TWT) die niet aan de GMP-voorwaarden voldoet.
- Appellanten hebben bij brief van 17 februari 2003 bezwaar gemaakt tegen het besluit van 11 februari 2003.
- Bij schrijven van gelijke datum hebben zij de voorzieningenrechter van het College verzocht om bij wege van een voorlopige voorziening verweerders besluit van 11 februari 2003 te schorsen.
- De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 14 maart 2003 (Awb 03/225) onder meer het volgende overwogen:
" Ter rechtvaardiging van zijn beslissing alle aan verzoekster sub 1 verleende GMP-erkenningen in te trekken, is van de zijde van verweerder in algemene termen gewezen op het belang van een transparante, controleerbare en handhaafbare GMP-regeling. Op de vraag van de voorzieningenrechter hoe dit belang in het gedrang zou zijn gekomen indien in het onderhavige geval alleen de erkenning met code GH zou zijn opgeschort, is verweerder het antwoord evenwel schuldig gebleven.
Nu, gelet op het vorenoverwogene, verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat opschorting van de erkenningen met codes MH en TV in het onderhavige geval verplicht dan wel anderszins aangewezen is te achten (…) , zal de voorzieningenrechter het verzoek van verzoekster sub 1 in zoverre toewijzen (…)
De Voorzieningenrechter
(…)
- wijst het verzoek toe, voorzover verzoekster sub 1 heeft verzocht om schorsing van de opschorting van (-) haar GMP-erkenning voor de handel in mengvoeders (code MH), (-) haar GMP-erkenning voor transport vervoermiddelen, voormengsels of mengvoeders, in eigen beheer (code TV), en (-) haar HACCP-erkenning, voorzover toewijzing voor verzoekster sub 1 noodzakelijk is om de handel in mengvoeders te mogen hervatten;
- schorst het bestreden besluit van 11 februari 2003 in zoverre;
- bepaalt dat deze schorsing voortduurt tot zes weken na de dag waarop verweerder zijn besluit op het bezwaar van verzoekster sub 1 heeft bekendgemaakt;
- wijst het verzoek voor het overige af;"
- Bij besluiten van 1 mei 2003 heeft verweerder aan appellanten erkenning verleend voor de verrichtingen met de codes GH, MH en HACCP en uitsluitend aan appellante 1 voor de verrichting met de code TV.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en verweerders nadere standpunt
3.1 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, voorzover ingediend door appellante sub 1 ongegrond en voorzover ingediend door appellante sub 2 niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe is het – samengevat – het volgende overwogen.
De opgeschorte GMP-erkenning is verleend aan appellante sub 1. Appellante sub 2 is geen GMP-erkend bedrijf en als zodanig niet bij verweerder in beeld. Appellante sub 2 is derhalve niet als belanghebbende aan te merken.
De aan de inkoop van voedermiddelen verbonden eisen staan vermeld in paragraaf 4.6 van de bijlagen I en V bij de Verordening. Bij elke nieuwe leverancier moet het erkende bedrijf controleren of deze aan de eisen voldoet. Een buitenlandse leverancier als TWT moet GMP-erkend of GMP-gelijkwaardig zijn of een QC-systeem volgens de Standard Quality Control of Feed Materials for Animal Feed hebben. Dit QC-systeem moet periodiek worden geverifieerd. Het ISO-certificaat van TWT wordt niet als GMP-gelijkwaardig geaccepteerd. De eisen in deze twee standaarden zijn verschillend.
De GMP-erkenning is verleend na een hercontrole-audit, waarbij een inspecteur steekproefsgewijs het GMP-handboek heeft beoordeeld. Gezien de tijdsduur van zo’n audit kan er geen sprake van zijn dat de inspecteur het hele handboek zin voor zin leest en beoordeelt. Een niet door de inspecteur geziene passage kan niet als goedgekeurd en aanvaard worden bestempeld. Het is de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijf de geldende bepalingen te lezen en toe te passen. Van een professionele marktdeelneemster mag bekendheid met het verschil tussen GMP en ISO worden verwacht.
Ten aanzien van de verrichting GH zijn twee tekortkomingen geconstateerd. Daarom is de erkenning voor alle verrichtingen opgeschort. Dit volgt uit artikel 3, derde lid, van de Verordening, dat naar zijn doel ook geldt tijdens de periode van erkenning bij de beoordeling of opgeschort of ingetrokken moet worden. De opschorting van de erkenning voor de verrichtingen GH is op 1 mei 2003 ingetrokken, zodat sinds die datum ook geen opschorting meer geldt van de erkenning van de andere verrichtingen. Voor die datum was de schorsing van de erkenning voor die andere verrichtingen door de uitspraak van de voorzieningenrechter buiten werking gesteld.
3.2 In zijn verweerschrift heeft verweerder onder meer het volgende naar voren gebracht.
Bij het opstellen van de Verordening is bedoeld dat de in artikel 3, derde lid, opgenomen eis niet alleen geldt bij de beoordeling of de erkenning voor de eerste keer kan worden verleend, maar ook bij een latere beoordeling of de erkenning moet worden opgeschort of ingetrokken. Er is ook geen verschil tussen een eerste en een tussentijdse beoordeling. In beide gevallen moeten alle verrichtingen van een bedrijf aan de regels voldoen om als "erkend" geregistreerd te staan.
Een erkend bedrijf mag het GMP-logo op het briefpapier gebruiken. Op verweerders website staan de erkende bedrijven, met de verrichtingen waarvoor de erkenning geldt. Voor afnemers is daarmee duidelijk dat hun leverancier voor alle toepasselijke verrichtingen GMP-erkend is. Zij moeten daar op af kunnen gaan. De opschorting van de erkenning voor één of meerdere verrichtingen komt niet tot uitdrukking wanneer het logo voor de resterende verrichtingen zou kunnen worden blijven gebruikt. Ook op de bedrijfseenheid zelf zou in dat geval een fysieke scheiding moeten worden aangebracht tussen GMP- en niet-GMP-producten. Gezien de met gedeeltelijke opschorting of intrekking van een erkenning samenhangende problemen is er voor gekozen dat in geval van overtreding van de regeling de erkenning voor alle verrichtingen wordt opgeschort of ingetrokken.
In de Verordening wordt gesproken over erkenning in enkelvoud. Per bedrijfseenheid wordt één erkenning met één erkenningsnummer verleend, waarbij wordt aangegeven voor welke verrichtingen dat is. De erkenning kan worden opgeschort, niet-verlengd of ingetrokken en dat geldt voor alle verrichtingen.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben – samengevat – het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft geen beslissing genomen als verzocht in het bezwaarschrift. Appellanten hebben ook schade geleden door de opschorting van de erkenning voor de overige verrichtingen. Appellanten hebben in de periode van 11 februari 2003 tot en met 14 maart 2003 hun hoofdverrichtingen, de handel in en het transport van diervoeders, niet kunnen uitoefenen en de winstgevende bedrijfsvoering heeft stil gelegen. Daarnaast is sprake van schade als gevolg van kosten van uitbesteed transport, extra telefoon- en portokosten, kosten van klantenbinding en buitengerechtelijke juridische kosten. Appellanten hebben derhalve belang bij een uitspraak over de rechtmatigheid van de opschorting van de erkenning van deze verrichtingen.
Het bezwaar van appellante sub 2 is ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. Appellanten handelen beide in voedermiddelen en diervoeder, zijn op dezelfde locatie gevestigd en vormen daarmee een bedrijfseenheid in de zin van de Verordening. Voorts is in de verklaring van uitgifte onder "Profiel" uitdrukkelijk vermeld dat waar appellante sub 1 wordt genoemd tevens appellante sub 2 wordt bedoeld. Op geen enkel moment is een opmerking gemaakt over het betrekken van appellante sub 2 bij de erkenning. De GMP-erkenning werd derhalve tevens aan appellante sub 2 verleend, als gevolg waarvan zij had moeten worden ontvangen in haar bezwaar.
Bij geen enkele controle is een opmerking gemaakt over de passage van het handboek waaruit blijkt dat appellanten een ISO-certificaat gelijkstelden aan een GMP-erkenning. De ISO-certificerende instantie bleek bovendien een door verweerder erkende certificerende instantie te zijn. Appellanten mochten er onder deze omstandigheden dan ook van uitgaan dat van TWT geen schriftelijke borging van basiskwaliteit behoefde te worden gevraagd. Appellanten hebben derhalve wel degelijk aan de Verordening en bijlagen voldaan.
Verweerder erkent dat alleen met betrekking tot de verrichting GH tekortkomingen zijn geconstateerd. Niettemin is de volledige erkenning, inclusief die voor andere verrichtingen, opgeschort. Opschorting van erkenningen zonder tekortkomingen is buitenproportioneel en onevenredig en levert strijd op met het zorgvuldigheidsbeginsel, het beginsel van belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel.
De verwijzing naar artikel 3, derde lid, van de Verordening kan verweerder niet baten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College overweegt allereerst dat verweerder appellante sub 2 terecht en op goede gronden niet-ontvankelijk heeft verklaard in haar bezwaar.
Naar uit de tenaamstelling blijkt is de GMP-erkenning die bij voornoemd besluit werd opgeschort, immers slechts aan appellante sub 1 verleend. Appellante sub 2 wordt door de opschorting van een erkenning van een andere rechtspersoon niet rechtstreeks in haar belangen getroffen. Zelfs indien, zoals is aangevoerd, sprake is van een verregaande verbondenheid tussen de activiteiten van appellante sub 2 en appellante sub 1, is dat niet anders. Ook in dat geval is immers ten hoogste sprake van een afgeleid belang. Ook de in het "Profiel" van de verklaring van uitgifte opgenomen opmerkingen doen niet af aan de constatering dat de erkenning slechts aan appellante sub 1 is verleend.
Voor zover appellante sub 2 van oordeel is dat het besluit van 6 januari 2003 ten onrechte niet tevens háár erkenning inhoudt, kan slechts worden vastgesteld dat dit besluit in deze procedure niet ter beoordeling staat. Het heeft inmiddels formele rechtskracht verkregen zodat het College in zijn beoordeling van het beroep tegen het besluit van 3 juni 2003 dient uit te gaan van de juistheid van het besluit van 6 januari 2003.
5.2 Het College overweegt voorts dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat het GMP-handboek van appellante sub 1 ten tijde van de controle op 11 februari 2003 niet voldeed aan de eisen die in de GMP-regelgeving werden gesteld. Gelet op de duidelijke tekst en strekking van artikel 4.6.1 van bijlage V kon appellante sub 1 niet in haar GMP-handboek opnemen dat voor buitenlandse leveranciers het beschikken over een ISO-certificering volstond. Het is niet aan een individuele deelnemer aan de GMP-regeling om te bepalen dat een bepaalde, niet in de GMP-regeling opgenomen certificering in betekenis gelijk is te stellen aan een GMP-erkenning en dus evenzeer voldoende is.
Dat het GMP-handboek van appellante sub 1 in het kader van de procedure tot het verkrijgen van de erkenning is beoordeeld en goedgekeurd, maakt niet dat op een later tijdstip vastgestelde onjuistheden niet zouden behoeven te worden aangepast.
De opschorting van de erkenning is met name gebaseerd, zo begrijpt het College het bestreden besluit, op de omstandigheid dat appellante sub 1 na op 11 februari 2003 te zijn gewezen op de onjuistheid in haar GMP-handboek, heeft volhard in haar standpunt dat het handboek correspondeert met de GMP-regeling en heeft geweigerd tot aanpassing van het handboek over te gaan. Onder deze omstandigheden heeft verweerder van zijn bevoegdheid gebruik kunnen maken om de erkenning op te schorten. Nadat appellante sub 1 haar handboek alsnog heeft gewijzigd en deze wijziging namens verweerder was geverifieerd, is bij besluit van 1 mei 2003 opnieuw een erkenning verleend.
5.3 De omstandigheid dat de opschorting van de GMP-erkenning voor de verrichtingen MH, TV en HACCP, door de voorzieningenrechter bij uitspraak van 14 maart 2004 is geschorst, doet op zichzelf niet af aan het belang dat appellante sub 1 heeft bij de beoordeling van de onrechtmatigheid van deze opschorting. Verweerder heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat appellante sub 1 door de schorsing van de opschorting geen belang meer zou hebben bij deze beoordeling.
Verweerder heeft echter, gelet op hetgeen het College hierna zal overwegen, in de loop van de procedure voldoende aannemelijk gemaakt dat opschorting van de volledige erkenning gerechtvaardigd was. In dit licht zal het College de aan het bestreden besluit klevende tekortkoming passeren.
5.4 Appellante sub 1 heeft gesteld dat opschorting van de GH-erkenning niet kan leiden tot opschorting van de overige erkenningen, waarbij geen tekortkomingen zijn geconstateerd.
Het College overweegt dienaangaande allereerst dat, gelijk ten verweer is aangevoerd, blijkens de tekst van de Verordening en het besluit tot het verlenen van de erkenning, geen sprake is van verschillende erkenningen, doch slechts van één erkenning, die verschillende verrichtingen bestrijkt.
Verweerder heeft voorts in de loop van deze procedure voldoende duidelijk en aannemelijk gemaakt dat een systeem waarin een erkenning voor bepaalde verrichtingen kan worden opgeschort, maar tegelijkertijd voor andere verrichtingen zijn werking behoudt, in strijd is met doel en strekking van de GMP-regeling. Een gedeeltelijke opschorting zou immers ten gevolg hebben dat een producent het na een erkenning verstrekte kwaliteitslogo onverkort zou mogen blijven voeren, terwijl de daarmee bedoelde kwaliteitsgarantie voor de afnemers in de handelsketen in feite niet alle onder de GMP-regeling vallende verrichtingen dekt. Afnemers zouden dan ook niet langer op de GMP-status kunnen afgaan en de GMP-regeling zou aldus haar doel missen. Het algemene belang dat is gediend bij een goed en naar de afnemers in de handelsketen duidelijk functioneren van de GMP-regeling, dient naar het oordeel van het College zwaarder te wegen dan het belang van appellante sub 1 bij het behouden van haar erkenning voor de verrichtingen MH, TV en HACCP. Het College vermag dan ook niet in te zien dat de wijze waarop verweerder de Verordening toepast bij erkenning, opschorting en intrekking onevenredig of anderszins onrechtmatig zou zijn.
5.4 Op grond van vorenstaande overwegingen dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Hieruit volgt dat er geen aanleiding bestaat verweerder te veroordelen tot vergoeding van de geleden schade.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. J.A. Hagen en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R. Meijer