Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 03/1023 23 september 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 20 augustus 2003, op dezelfde datum bij het College binnengekomen, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 juli 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen het besluit van verweerder dat appellante niet in aanmerking komt voor categorie 19 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), ongegrond verklaard.
Bij brief van 14 oktober 2003 heeft appellante de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 19 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 7 september 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten hebben toegelicht. Voor appellante is voorts verschenen haar directeur, C.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 55, eerste lid, van de Meststoffenwet (hierna: Msw) is het verboden de productie van meststoffen op een bedrijf uit te breiden indien de productie groter is of daarmee groter wordt dan 125 kilogram fosfaat per hectare per jaar van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
In artikel 55a, eerste lid, Msw is voor zover van belang bepaald dat met ingang van het tijdstip van de inwerkingtreding van de Wet herstructurering varkenshouderij voor de toepassing van artikel 55, eerste lid, onder uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen wordt verstaan een grotere productie van dierlijke meststoffen dan het mestproductierecht dat is verminderd met de hoeveelheid fosfaat die wordt bepaald door het overeenkomstig hoofdstuk II van de Wet herstructurering varkenshouderij bepaalde varkensrecht achtereenvolgens te vermenigvuldigen met 100/90 en 7,4 kilogram fosfaat, en het product te vermeerderen met de latente ruimte.
Ingevolge artikel 25 van Pro de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 Whv Pro leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 Whv Pro afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld.
Het Bhv is de in artikel 25 Whv Pro bedoelde algemene maatregel van bestuur.
In artikel 23, eerste lid, Bhv, zoals dit artikellid luidt sedert inwerkingtreding van het wijzigingsbesluit van 25 mei 2000, Stb. 2000, 223, is voor zover van belang het volgende bepaald.
"In afwijking van artikel 22 blijft Pro artikel 55a van de Meststoffenwet buiten toepassing ten aanzien van een daartoe aangemeld bedrijf, voor het bij de melding aangegeven aantal kilogrammen fosfaat dat ten hoogste overeenkomt met het niet-benutte deel van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen, indien met betrekking tot het bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden dieren van in bijlage A bij de Meststoffenwet opgenomen andere diersoorten dan varkens, onderverdeeld in categorieën binnen die diersoorten:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning verleend."
In de Nota van Toelichting bij het genoemde wijzigingsbesluit is voor zover van belang het volgende opgenomen.
"De wijziging van artikel 23 van Pro het Besluit ziet op twee onderwerpen. In de eerste plaats wordt een regeling getroffen voor bedrijven die op basis van een aanvraag voor een milieuvergunning die in de periode vanaf 1 januari 1993 tot en met 9 juli 1997 is gedaan, meer dieren van andere diersoorten dan varkens wilden gaan houden op het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen. Daartoe wilden zij de latente ruimte binnen dat mestproductierecht volledig benutten. In het Besluit is thans alleen een voorziening opgenomen voor bedrijven die hun kippentak wilden uitbreiden. Deze voorziening komt erop neer dat de latente ruimte binnen het mestproductierecht zoals dat op 31 augustus luidde, in het geheel niet komt te vervallen. Overeenkomstig de in paragraaf 3 van hoofdstuk 2 van het Besluit getroffen voorziening voor bedrijven die de latente ruimte willen benutten voor een uitbreiding van het aantal varkens, gelden ten aanzien van bedrijven met uitbreidingsplannen voor hun kippentak overeenkomstige eisen ten aanzien van de te realiseren huisvesting. Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid wordt deze voorziening thans uitgebreid met de bedrijven die, met benutting van de latente ruimte binnen het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen, meer dieren van andere diersoorten zoals runderen, geiten, nertsen en konijnen wilden gaan houden. Het gaat hierbij om een door de Meststoffenwet uitdrukkelijk toegestane omwisseling op basis van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen".
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 7 maart 1994 heeft het college van burgemeester en wethouders van B op de aanvraag van appellante van 1 september 1993 een milieuvergunning verleend voor het houden van maximaal 2027 kalkoenen op het perceel D te B.
- Bij besluit van 14 december 1998 heeft het college van burgemeester en wethouders van B op de aanvraag van appellante van 8 mei 1987 een vergunning ingevolge de Hinderwet verleend voor het uitbreiden/wijzigen van een pluimveehouderij op het perceel E te B.
- Door middel van een op 2 augustus 2000 gedagtekend formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen in verband met categorie 12, 14 en 19 voor bedrijven die een Melding varkensrechten hebben ontvangen", door verweerder ontvangen op 4 augustus 2000, heeft appellante verzocht om in aanmerking te komen voor categorie 19.
- Bij brief van 2 november 2000 heeft verweerder appellante onder meer medegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor extra rechten op grond van categorie 19 van het Bhv.
- Bij brief van 21 november 2000 aan het Bureau Heffingen heeft appellante gesteld wel in aanmerking te komen voor categorie 19 van het Bhv.
- Bij brief van 29 juni 2001 heeft appellante verweerder verzocht de brief van 21 november 2000 als bezwaar aan te merken gericht tegen het besluit van 2 november 2000.
- Bij brief van 25 september 2001 heeft verweerder nogmaals uiteengezet waarom appellante zijns inziens niet in aanmerking komt voor categorie 19 van het Bhv.
- Bij brief van 6 november 2001 heeft appellante te kennen gegeven in afwachting te zijn van een beslissing op het bezwaarschrift.
- Bij brief van 23 juni 2003 heeft appellante verweerder verzocht om een spoedige beslissing op het bezwaarschrift.
- Op 7 juli 2003 is appellante telefonisch in de gelegenheid gesteld een toelichting op het bezwaarschrift te geven. Bij brief van 14 juli 2003 heeft verweerder het verslag van dit telefoongesprek aan appellante gestuurd.
- Bij brief van 17 juli 2003 heeft appellante een reactie ingediend op dit verslag.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante niet in aanmerking komt voor categorie 19 van het Bhv. Deze categorie is bedoeld voor bedrijven die het aantal dieren van andere diersoorten dan varkens wilden uitbreiden binnen het in de referentiejaren niet benutte deel van hun mestproductierechten varkens/kippen. Om te bepalen of sprake is van een vergroting van het aantal dieren van andere diersoorten dan varkens moeten de andere diersoorten met elkaar vergeleken worden. Dit is alleen mogelijk, indien naar de mestproductie wordt gekeken, anders is het niet mogelijk om de aantallen met elkaar te vergelijken. De totale mestproductie van andere diersoorten dan varkens moet zijn vergroot. De mestproductie van appellante is door de omschakeling van kippen naar kalkoenen gedaald, zodat niet wordt voldaan aan de doelstelling van categorie 19. In geval van appellante is geen sprake van een onbillijkheid van overwegende aard of de noodzaak voor het behouden van mestproductierechten varkens/kippen. Immers, het in de milieuvergunning genoemde aantal kalkoenen kon geheel worden gehouden op het voor het bedrijf geregistreerde overige mestproductierecht rundvee/kalkoen. Dat mestproductierecht wordt niet verminderd door de invoering van de Whv.
4. Het standpunt van appellante
Appellante stelt dat verweerder in het bestreden besluit een onjuiste uitleg aan artikel 23 Bhv Pro en derhalve aan het hardheidsgeval categorie 19. Gelet op de brochure Nieuwe hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij en gelet op bijlage A bij de Msw moeten aantallen dieren worden vergeleken en moet onderscheid worden gemaakt tussen de diersoort kip en de diersoort kalkoen. Op de locatie D is sprake van een uitbreiding van 0 naar 2027 kalkoenen, zodat dit als een uitbreiding in de zin van categorie 19 moet worden gezien. Daarbij komt dat appellante voor de locatie E na jarenlang procederen een veranderingsvergunning heeft gekregen. Voor het kunnen benutten van deze veranderingsvergunning had appellante de nog niet eerder benutte mestproductierechten rundvee/kalkoen nodig. Appellante heeft de locatie E volledig in gebruik genomen. Dit brengt overduidelijk met zich dat de vergunning die op 7 maart 1994 is verleend was bedoeld om de niet benutte mestproductierechten varkens/kippen te gaan benutten voor kalkoenen. Voor de locatie D heeft appellante diverse investeringsverplichtingen aangegaan om de locatie geschikt te maken voor het houden van kalkoenen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat het bezwaarschrift van 29 juni 2001, dat kennelijk was gericht tegen het besluit van 2 november 2000, is ingediend nadat de termijn van zes weken voor het indienen van bezwaar was verstreken. Gelet evenwel op de omstandigheid dat in dit besluit uitdrukkelijk is vermeld dat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt en op de destijds ook overigens bestaande onzekerheid over het rechtskarakter van dit besluit heeft verweerder de geconstateerde termijnoverschrijding in bezwaar naar het oordeel van het College terecht verschoonbaar geacht. Het College laat hier buiten beschouwing of de brief van appellante van 21 november 2000 reeds als bezwaarschrift kan worden aangemerkt.
5.2 In geschil is of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de op 7 maart 1994 aan appellante verleende milieuvergunning niet is afgegeven met het oog op vergroting van het aantal te houden dieren van in bijlage A bij de Msw opgenomen andere diersoorten dan varkens, zodat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 23, eerste lid, Bhv en appellante niet in aanmerking komt voor toepassing van categorie 19.
5.2.1 Het College stelt in dit verband voorop dat de omstandigheid dat artikel 23, eerste lid, Bhv vereist dat sprake is van een (beoogde) vergroting met zich brengt dat een vergelijking moet worden gemaakt en wel tussen enerzijds het aantal gehouden dieren en anderzijds het met de milieuvergunning beoogde aantal te houden dieren. Nu het hier gaat om een vergelijking tussen twee diersoorten (eerst: kippen; na realisering van de milieuvergunning: kalkoenen), heeft verweerder op goede gronden gemeend dat een vergelijking dient plaats te vinden van de mestproductie van de verschillende diersoorten. De omstandigheid dat artikel 23, eerste lid, Bhv spreekt van het aantal te houden dieren, brengt niet met zich dat louter naar het zuivere aantal moet worden gekeken. Immers, ook in het op de relevante punten overeenkomstige artikel 9, eerste lid, Bhv wordt gesproken van een vergroting van het aantal te houden varkens, waarmee gelet op het bepaalde in artikel 1, onderdeel e, Whv is bedoeld om die vergelijking te doen plaatsvinden in varkenseenheden. In het geval van een omschakeling van kippen naar kalkoenen ontbreekt een dergelijke gemeenschappelijke noemer en is aanvaardbaar dat de mestproductie van de verschillende diersoorten als zodanig, uitgedrukt in kg fosfaat, wordt gehanteerd.
5.2.2 De door appellante voorgestane uitleg van artikel 23, eerste lid, Bhv zou ertoe leiden dat elke vergunde omschakeling in de van belang zijnde periode zou leiden tot het mogen (blijven) aanwenden van latente mestproductierechten, ongeacht of met de aangevraagde, dan wel verleende milieuvergunning beoogd was die aan te wenden. Deze uitleg strookt niet met de bedoeling van de regelgever, zoals die onder andere blijkt uit de Nota van toelichting bij het wijzigingsbesluit van het Bhv van 25 mei 2000 (zie hiervoor in rubriek 2.1). Daarin is immers vermeld dat de voorheen slechts ten aanzien van bedrijven met uitbreidingsplannen voor de kippentak geldende voorziening is uitgebreid met bedrijven die, met benutting van de latente ruimte binnen het niet-gebonden mestproductierecht varkens/kippen, meer dieren van andere diersoorten wilden gaan houden.
5.2.3 In het geval van appellante is duidelijk en onbetwist dat de mestproductie van de vergunde 2027 kalkoenen mestproductie beduidend lager ligt dan de mestproductie van 9775 legkippen. Mitsdien kan niet worden staande gehouden dat met de op 7 maart 1994 verleende milieuvergunning een vergroting van het aantal te houden dieren van een andere diersoort (dan varkens) is beoogd.
5.2.4 Het argument van appellante dat haar uitbreidingsplannen ook blijken uit de op 8 mei 1978 aangevraagde, doch vanwege een slepende juridische procedure eerst op 14 december 1998 verleende milieuvergunning voor het houden van 14.000 slachtkalkoenen op de locatie E (onder hetzelfde mestnummer), faalt. Daargelaten dat niet is gebleken dat het hier gaat om een zelfstandige uitbreiding – ook voorheen waren ter plekke 14.000 slachtkalkoenen vergund – moet worden geconstateerd dat deze vergunning voor de bij toepassing van artikel 23, eerste lid, Bhv van belang zijnde periode is aangevraagd en na ommekomst daarvan is verleend.
5.3 Gelet op het vorenstaande heeft verweerder in het geval van appellante terecht toepassing van hardheidscategorie 19 geweigerd.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat het beroep van appellante ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. P.M. Beishuizen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 23 september 2004.
w.g. J.L.W. Aerts w.g. P.M. Beishuizen