Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/1126 5 oktober 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: B. Raven, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 16 september 2003, bij het College binnengekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 7 augustus 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen verweerders mededelingen van 21 juli 2000 en van 17 november 2000 dat hij niet in aanmerking komt voor een extra varkensrecht op grond van artikel 9, van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) welk varkensrecht op 26 januari 1999 naar aanleiding van een door hem gedane melding voor zijn bedrijf was geregistreerd, ongegrond verklaard.
Bij brief van 14 oktober 2003 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend.
Bij brief van 17 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Op 13 juli 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet. Appellant is voorts in persoon ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 1, aanhef en onder e, Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder varken: dier van de diersoort varken, uitgedrukt in varkenseenheden overeenkomstig de in bijlage A bij deze wet voor de dieren van de onderscheiden diercategorieën opgenomen normen.
Artikel 1, aanhef en onder h, Whv bepaalt dat in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder varkensrecht: gemiddeld aantal varkens dat gedurende een jaar op grond van het bij of krachtens deze wet bepaalde ten hoogste op een bedrijf mag worden gehouden, uitgezonderd het aantal varkens dat ingevolge artikel 32 mag worden gehouden.
Ingevolge artikel 25 Whv kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld.
Artikel 34 Whv bepaalt dat een belanghebbende bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven beroep kan instellen tegen een op grond van deze wet genomen besluit.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt, voor zover hier van belang, met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 15 van de wet (Whv) de hoogte van het varkensrecht en het fokzeugenrecht bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 van dit besluit, onder de in dit besluit geregelde voorwaarden en beperkingen.
In artikel 9 Bhv, zoals luidend na de op 1 juli 2000 in werking getreden wijziging met terugwerkende kracht tot 1 september 1998 (Staatsblad 2000, 233), welke bepaling deel uitmaakt van hoofdstuk 2 (hardheidsgevallen) § 3 (investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten) wordt onder meer het volgende bepaald:
"1. Het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de wet bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
(…)
2. Een bedrijf komt uitsluitend voor de toepassing van deze paragraaf in aanmerking indien ten aanzien van het bedrijf is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. [vervallen;]
b. (…)
c. (…)
d. (…)
e. (…).
3. [Vervallen.]
4. (…)
5. (…)
6. Deze paragraaf blijft buiten toepassing indien de vergroting minder dan 10% van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de wet bepaalde varkensrecht zou zijn."
In de Nota van Toelichting bij het Bhv (hierna: NvT Bhv) wordt onder meer het volgende bepaald:
"ALGEMEEN
(…)
2. Hardheidsgevallen
In artikel 25 van de wet is voorzien in een mogelijkheid afwijkende regels te stellen voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of het fokzeugenrecht bij inwerkingtreding van de wet tot onbillijkheden van overwegende aard zou leiden. (…)
In hoofdstuk 2 van het besluit worden de groepen van bedrijven ten aanzien waarvan sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, nader onderscheiden in de volgende acht categorieën.
(…)
De vierde categorie heeft betrekking op bedrijven die vóór 10 juli 1997 bezig waren de productiecapaciteit binnen het voor deze bedrijven geldende mestproductierecht uit te breiden en daartoe concrete stappen hebben gezet. Voor deze categorie biedt paragraaf 3 van hoofdstuk 2 een voorziening waarbij het varkensrecht wordt vergroot. Voor deze vergroting geldt een maximum dat is gerelateerd aan de niet-benutte ruimte binnen het geldende mestproductierecht.
(…)
8. Reactie op ontvangen adviezen
(…)
De systematiek van dit besluit is (…) analoog aan die van de wet en heeft als voordeel dat geen sprake is van lange en ingewikkelde aanvraag- en beoordelingsprocedures met eventueel daaropvolgende bezwaar- en beroepsprocedures die onvermijdelijk gepaard gaan met een zeker tijdsbeslag en derhalve met rechtsonzekerheid voor de betrokkenen. Eenieder kan daarentegen direct uit het besluit afleiden tot welk varkensrecht en fokzeugenrecht die besluit voor hem leidt. Ter informatie van betrokkenen zal Bureau Heffingen dit ook nog schriftelijk meedelen. (…)
Indien, zoals in casu, de rechtsgevolgen direct voortvloeien uit algemeen verbindende voorschriften, is er ten principale geen taak weggelegd voor de bestuursrechter, die immers slechts bevoegd is indien sprake is van individuele besluiten met rechtsgevolg. Het creëren van een bezwaar- en beroepsmogelijkheid verdraagt zich derhalve niet met de gekozen systematiek waarin van dergelijke besluiten geen sprake is. Overigens laat dit uiteraard onverlet dat de justitiabele zich desgewenst tot de civiele rechter kan wenden. De hiervoor genoemde voordelen van de generieke aanpak gelden niet voor de bepleite individuele toetsing van elk afzonderlijk geval.
Een dergelijke individuele toetsing is overigens bovendien niet in overeenstemming met artikel 25 van de Wet herstructurering varkenshouderij dat immers uitdrukkelijk spreekt van bepaalde groepen van gevallen.
(…)
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
(…)
Artikel 9
Eerste lid. Paragraaf 3 van hoofdstuk 2 van dit besluit biedt een voorziening voor de hierboven als vierde categorie aangeduide groep, de varkenshouders die bezig waren met uitbreiding van hun productie, terwijl de in 1995 en 1996 gehouden aantallen varkens nog niet representatief waren voor de beoogde bedrijfsomvang na uitbreiding.
(…)
Naast de kosten gemoeid met de eventuele verwerving van grond of niet-gebonden mestproductierechten kunnen ook overigens reeds investeringsverplichtingen zijn aangegaan, zoals ten behoeve van de bouw van een nieuwe stal. Een voorwaarde dat investeringsverplichtingen moeten zijn aangegaan, is evenwel niet in het besluit opgenomen, aangezien aan een dergelijke voorwaarde slechts aan de hand van uiteenlopende, veelal ondershands opgemaakte bewijsstukken, te toetsen zou zijn, hetgeen zich niet goed verdraagt met de gekozen systematiek dat de hoogte van het varkensrecht rechtstreeks uit dit besluit voortvloeit. (…)
Teneinde vast te stellen of een bedrijf al dan niet concrete uitbreidingsplannen had, wordt in het eerste lid aangesloten bij de aanvraag om een milieuvergunning. Om zeker te kunnen stellen dat sprake is van actuele uitbreidingsplannen moet sprake zijn van een recente aanvraag. (…)
Vierde lid [thans: zesde lid, toevoeging CBb]. De beoogde uitbreiding ten opzichte van het overeenkomstig de wet vastgestelde varkensrecht dient een zekere minimumomvang te hebben om te kunnen concluderen dat sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard. (…) De drempel van 10% beoogt een scheidslijn aan te brengen tussen marginale uitbreidingen enerzijds en substantiële investeringen anderzijds. Het gaat hierbij om een vergroting ten opzichte van het varkensrecht, zoals dat op grond van hoofdstuk II en artikel 24 van de wet zou worden bepaald. (…)
(…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 8 mei 1996 hebben burgemeester en wethouders van B appellant op grond van artikel 8.4 van de Wet milieubeheer een milieu- (revisie)vergunning verleend voor een fokzeugenhouderij voor het houden van 72 kraamzeugen, 193 dragend/guste zeugen, 2 dekberen en 875 gespeende biggen.
Appellant beschikte voordien, sinds 17 maart 1992, over een Hinderwetvergunning voor het houden van 265 fokzeugen en 875 gespeende biggen.
- Door middel van een op 10 oktober 1998 gedagtekend formulier "Aanmelding Besluit hardheidsgevallen i.v.m. aanvraag milieuvergunning vóór 10 juli 1997", door verweerder ontvangen op 12 oktober 1998, heeft appellant verzocht om vergroting van zijn varkensrecht op grond van artikel 9 Bhv in verband met de toepasselijkheid van categorie 3 of 4 van dit Besluit. Verweerder heeft appellant op 26 januari 1999 een "Overzicht bedrijfssituatie" gestuurd waarin op dit verzoek in positieve zin is beslist.
- Bij brief van 21 juli 2000 heeft verweerder appellant onder meer het volgende medegedeeld:
"Enige tijd geleden heeft u het formulier “Aanmelding Besluit Hardheidsgevallen” ingestuurd. Daarop gaf u aan te voldoen aan de voorwaarden van de categorieën 3 of 4 van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Besluit).
Als reactie op deze aanmelding heeft u een "Overzicht van uw bedrijfssituatie" ontvangen waarop voorwaardelijke varkensrechten zijn vermeld.
Uit dossieronderzoek is gebleken, dat uw bedrijf niet voldoet aan de in het Besluit gestelde voorwaarde dat er vóór 10 juli 1997 een aanvraag voor een milieuvergunning is ingediend ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens. Het voor uw bedrijf aangevraagde aantal te houden varkens is niet groter dan het aantal varkens dat u op grond van de voordien geldende milieuvergunning mocht houden. Dit betekent dat uw bedrijf niet in aanmerking komt voor een (extra) varkensrecht op grond van de categorieën 3 of 4 van het Besluit. (…)"
Het feit dat uw bedrijf niet in aanmerking komt voor de genoemde categorieën van het Besluit vloeit rechtstreeks uit dat Besluit voort. Bezwaar maken en beroep instellen tegen dit bericht is daarom niet mogelijk."
- Bij brief van 29 juni 2001 heeft appellant bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de brief van 21 juli 2000. Bij brief van 5 september 2001 zijn de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Op 7 februari 2002 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaren door verweerder gehoord.
- Bij brief van 11 maart 2003 is namens appellant een "Verklaring feitelijke uitbreiding" aan verweerder gestuurd, waarin hij heeft opgegeven op basis van zijn oude vergunning 267 fokzeugen, (diercategorie 401), 15 opfokzeugen (diercategorie 403) en 2 dekberen (diercategorie 406) te hebben gehouden. Deze verklaring is als volgt toegelicht:
"Cliënt stuurt u hierbij een verklaring feitelijke uitbreiding besluit hardheidsgevallen varkenshouderij. Inzake de verwerking van deze verklaring verzoek ik om uw aandacht voor het volgende.
Per 17 maart 1992 is een nieuwe milieuvergunning verleend voor het bedrijf van cliënt. Rond deze tijd hield cliënt gemiddeld 250 zeugen met biggen.
Op basis van de genoemde milieuvergunning is het bedrijf aangepast, welke aanpassingen december 1996 zijn afgerond. Vanaf dat moment werden gemiddeld 265 zeugen met biggen en 15 dekrijpe opfokzeugen gehouden.
Op bijgaande verklaring is het aantal dierplaatsen vermeld voor de bovengenoemde bedrijfsaanpassingen vermeld.
Voor de volledigheid vermeld ik hierbij eveneens het aantal dierplaatsen na verbouw.
Aantal dierplaatsen:
Voor verbouw Na verbouw
Fokzeugen cat. 401 267 283
Opfokzeugen cat. 403 - 15
Dekberen cat. 406 2 2
Het zal u aan de hand van vernoemde feiten duidelijk zijn dat op het bedrijf van cliënt inderdaad sprake is van een uitbreiding en dat cliënt in aanmerking komt voor extra varkensrechten."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit heeft verweerder - voorzover van belang voor de beoordeling van het beroep - het volgende overwogen.
"Ontvankelijkheid
Het bezwaarschrift is niet binnen 6 weken na dagtekening van het bestreden besluit ingediend. Deze termijnoverschrijding acht ik echter verschoonbaar in de zin van artikel 6:11 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Aangezien onder het bestreden besluit niet staat vermeld dat het mogelijk is om bezwaar te maken, bent u bij het indienen van het bezwaar niet in verzuim geweest. Het bezwaar is ontvankelijk.
(…)
Beoordeling van het bezwaar
Uitbreidingseis
Een varkensbedrijf kan in aanmerking komen voor categorieën 3/14a van het Bhv als in de periode van 1 januari 1993 tot 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
-een milieuvergunning is verleend,
(…)
Om te bepalen of er sprake is van 'uitbreiding' keek Bureau Heffingen alleen naar de aangevraagde/verleende milieuvergunning of gedane melding. Er was in onze ogen sprake van uitbreiding als het aantal varkens in de aangevraagde of nieuwe milieuvergunning groter was dan het aantal varkens dat daarvoor was vergund. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven vond deze uitleg te beperkt. In zijn uitspraak van 5 september 2002 (AWB 02/293) oordeelde het College dat er ook sprake is van uitbreiding in de zin van artikel 9 van het Bhv als een aangevraagde/verleende milieuvergunning of een gedane melding heeft geleid tot het mogen bouwen van extra huisvesting. Onder extra huisvesting wordt hier verstaan extra stalruimte of dierplaatsen.
De nieuwe uitleg leidt ertoe dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de huisvestingscapaciteit tijdens de oude milieuvergunning of melding, en de huisvestingscapaciteit die het gevolg is van de nieuwe milieuvergunning of melding. De nieuwe uitleg van de uitbreidingseis is met name van belang voor bedrijven die tijdens de oude milieuvergunning of melding niet voldoende huisvestingscapaciteit hadden om alle vergunde dieren te kunnen huisvesten. Bij deze bedrijven moet de huisvestingscapaciteit als gevolg van de nieuwe milieuvergunning of melding zijn vergroot.
Feitelijke uitbreiding
Uw cliënt heeft op het formulier 'Verklaring feitelijke uitbreiding' aangegeven dat hij tijdens de oude milieuvergunning van 17 maart 1992 op zijn bedrijf structurele huisvesting had voor 267 fokzeugen (diercategorie 401), 15 opfokzeugen (diercategorie 403) en 2 dekberen (diercategorie 406).
Zowel op grond van de oude milieuvergunning van 17 maart 1992 als de nieuwe milieuvergunning van 8 mei 1996 had uw client recht op 265 fokzeugenplaatsen. In de milieuvergunning van 8 mei 1996 wordt namelijk vermeld dat uw cliënt tijdens de milieuvergunning van 17 maart 1992 op zijn bedrijf mocht houden: 190 drachtige zeugen, 75 fokzeugen met biggen en 875 gespeende biggen. In de brief van Area Adviseurs van 11 maart 2003 staat beschreven dat uw cliënt na de bedrijfsaanpassing structurele huisvesting had voor 283 opfokzeugen (diercategorie 401) 15 opfokzeugen (diercategorie 403) en 2 dekberen (diercategorie 406).
In de brief van 11 maart 2003 (en het formulier Verklaring feitelijke uitbreiding) wordt gesteld dat de milieuvergunning van 8 mei 1996 heeft geleid tot een uitbreiding van het aantal fokzeugenplaatsen op het bedrijf van uw cliënt. De huisvestingscapaciteit is zodanig uitgebreid dat alle vergunde 265 fokzeugen ook daadwerkelijk gehouden kunnen worden op het bedrijf van uw cliënt. De oude milieuvergunning van 17 maart 1992 zag op 265 fokzeugenplaatsen. Op het formulier 'Verklaring feitelijke uitbreiding' heeft uw cliënt echter verklaard dat er tijdens de oude milieuvergunning structurele huisvestingscapaciteit was voor 267 fokzeugenplaatsen.
Daarnaast stelt Area Adviseurs in de brief van 11 maart 2003 dat na de bedrijfsaanpassingen op het bedrijf van uw cliënt ruimte was voor 283 fokzeugenplaatsen. Uw cliënt heeft hierdoor 18 fokzeugenplaatsen meer gecreëerd dan waarop de milieuvergunning van 8 mei 1996 ziet. Daarnaast blijkt uit het formulier 'Verklaring feitelijke uitbreiding' dat uw cliënt ten tijde van de oude milieuvergunning structurele huisvestingscapaciteit had voor 15 opfokzeugen (diercategorie 403). De oude milieuvergunning van 17 maart 1992 zag echter niet op het houden van 15 opfokzeugen (diercategorie 403).
Het spreekt voor zich dat de extra huisvestingscapaciteit in de zin van artikel 9 van het Bhv altijd begrensd wordt door de aantallen in de milieuvergunning (in casu 265 fokzeugenplaatsen). Als dat anders was, dan zouden immers ook uitbreidingen die in strijd met de Wet milieubeheer zijn, kunnen leiden tot extra varkensrechten. Dat is zeker niet de bedoeling van de Kroon geweest bij het opstellen van het Bhv. Uw cliënt had zowel op grond van de oude milieuvergunning als de nieuwe milieuvergunning recht op 265 fokzeugenplaatsen. Op het bedrijf van uw cliënt is de huisvestingscapaciteit uitgebreid tot meer fokzeugenplaatsen en meer opfokzeugenplaatsen dan waarop de milieuvergunning van 8 mei 1996 ziet.
Hieruit volgt dat er op het bedrijf van uw cliënt geen sprake is van een uitbreiding, zoals geformuleerd in artikel 9, eerste lid van het Bhv. Uw cliënt kan niet in aanmerking komen voor categorie 3/14 a van het Bhv.
Vervallen vorige vergunning
Op grond van artikel 27 Hinderwet of artikel 8.18 Wet milieubeheer kan (een deel van) de vigerende vergunning, al dan niet van rechtswege, komen te vervallen. Indien dit aan de orde is, maakt Bureau Heffingen een vergelijking tussen het aantal varkens in het niet-vervallen deel van de vigerende vergunning en het aantal varkens in de nieuwe aanvraag. Uit de milieuvergunning van 8 mei 1996 blijkt niet dat een deel van de vorige vergunning van rechtswege is vervallen.
Tijdens de hoorzitting van 7 februari 2002 heeft de heer Haan van Bureau Heffingen aangegeven dat als er rechten zijn vervallen, de gemeente dit alsnog dient te verklaren. Mevrouw Peters heeft toen gezegd dat zij de gemeente hierover zal benaderen of een deel van de vigerende milieuvergunning, al dan niet van rechtswege, is komen te vervallen. Tot op heden hebben wij niet van de gemeente een verklaring ontvangen dat een deel van de vigerende vergunning, al dan niet van rechtswege, is komen te vervallen."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft, zakelijk weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Registratieberichten van Bureau Heffingen, en dus ook het "overzicht bedrijfssituatie" waarin aanvankelijk zijn toewijzing op grond van categorie 3 of 4 verwerkt is geweest, kunnen niet zomaar worden teruggedraaid. Aan dergelijke beslissingen komt, nog los van de vraag of sprake is van een besluit, een groot gewicht toe. Zo wordt bijvoorbeeld geen strafvervolging ingesteld wanneer een geregistreerde hoeveelheid niet wordt overschreden. Het vertrouwensbeginsel brengt mee dat appellant had moeten kunnen afgaan op de registratiebeslissing die hij van Bureau Heffingen had ontvangen. Bovendien zijn dergelijke beslissingen besluiten in de zin van de Awb, die niet kunnen worden ingetrokken indien geen nieuwe feiten of omstandigheden zijn gebleken. In dit geval zijn er geen nieuwe feiten of omstandigheden. De stukken op grond waarvan verweerder tot registratie heeft besloten, zijn nadien niet gewijzigd.
Appellant heeft erop gewezen dat zowel sprake moet zijn van een juridische als van een feitelijke uitbreiding. Uit een vergelijking van de oude en nieuwe milieuvergunning blijkt dat sprake is van een juridische uitbreiding met twee dekberen. Derhalve is sprake van een uitbreiding van het aantal dieren, waarbij bovendien huisvestingsruimte is bijgebouwd.
Volgens appellant is geen reden te bedenken waarom hij niet reeds op die grond in aanmerking zou moeten komen voor toepassing van hoofdstuk 3 Bhv. In zoverre acht hij het bestreden besluit strijdig met het motiveringsbeginsel neergelegd in artikel 3:46 Awb, zodat het moet worden vernietigd.
Ook aan het vereiste van de feitelijk uitbreiding wordt naar de mening van appellant voldaan. De door appellant in het geding gebrachte "Verklaring feitelijke uitbreiding" met begeleidend schrijven van 11 maart 2003 geeft niet, zoals verweerder meent, aan dat hij een illegale situatie in het leven zou hebben geroepen door 18 fokzeugenplaatsen meer te realiseren dan op grond van de (nieuwe) milieuvergunning was toegestaan. In de oude milieuvergunning ging het om dierplaatsen. Een fokzeugenplaats biedt ruimte voor één fokzeug. Bedrijfseconomisch en -technisch is het echter niet mogelijk om een fokzeugenplaats gedurende een heel jaar bezet te houden. Op basis van de oude milieuvergunning kon appellant, bij een structurele huisvestingscapaciteit van 267, over één jaar gemiddeld slechts 250 fokzeugen houden. De huidige capaciteit van 283 fokzeugenplaatsen biedt hem de mogelijkheid om daadwerkelijk het op grond van de nieuwe milieuvergunning toegestane aantal van 265 fokzeugen te houden. De uitbreiding van zijn stalcapaciteit was derhalve wel degelijk gericht op een feitelijke uitbreiding van het aantal dieren.
5. De beoordeling van het beroep
5.1 Het College stelt voorop dat verweerder in het bestreden besluit terecht (alsnog) heeft aangenomen dat zijn brieven van 21 juli 2000 en 17 november 2000, dienen te worden aangemerkt als besluiten in de zin van de Awb.
5.1.1 Verweerder heeft zich daarbij voorts terecht op het standpunt gesteld dat de overschrijding van de uit artikel 6:7 Awb voortvloeiende termijn van zes weken voor het indienen van een bezwaarschrift tegen het besluit van 21 juli 2000 verschoonbaar is, omdat hij in voornoemde brieven nadrukkelijk heeft meegedeeld dat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Door deze handelwijze heeft verweerder bij appellanten ten onrechte de indruk gewekt dat geen sprake was van een besluit waartegen ingevolge artikel 7:1, eerste lid, Awb, juncto artikel 34 Whv bezwaar kon worden gemaakt. In verband hiermede kan redelijkerwijs niet worden geoordeeld dat appellant bij de indiening van zijn bezwaarschrift in verzuim is geweest.
5.2 Naar aanleiding van hetgeen appellant heeft aangevoerd over het besluit van 21 juli 2000, waarbij het door verweerder genomen begunstigende besluit verwerkt in het "Overzicht bedrijfssituatie" van 26 januari 1999, is ingetrokken, stelt het College allereerst vast dat genoemd besluit van 21 juli 2000 niet kan worden aangemerkt als een besluit strekkende tot weigering appellant in aanmerking te brengen voor categorie 3 of 4 van het Bhv, maar moet worden geduid als een intrekking van een in dit overzicht bedrijfssituatie vervat begunstigend besluit tot toepassing van de betreffende hardheidscategorie op appellant.
5.3 Het betoog van appellant dat het besluit van verweerder van 26 januari 1999, niet kan worden ingetrokken, aangezien sprake is van gerechtvaardigd vertrouwen, terwijl niet is gebleken van nieuwe feiten en omstandigheden, treft geen doel. Zoals het College - onder meer - in zijn uitspraak van 5 september 2002, AWB 02/293, te vinden op www.rechtspraak.nl, LJN; AE7590, heeft overwogen, gaat de werking van het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel niet zover dat verweerder een begunstigend besluit dat een in beginsel onbeperkte geldigheidsduur heeft, niet zou mogen intrekken indien hij tot het oordeel komt dat dit besluit rechtens onjuist is. Wel dient verweerder bij het voorbereiden van een besluit tot intrekking van een begunstigend besluit zorgvuldig te werk te gaan. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
5.4 Het College stelt allereerst vast dat tussen partijen niet in geschil is dat ten behoeve van het bedrijf van appellanten een milieuvergunning is verleend in het tijdvak, genoemd in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, Bhv.
5.5 Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld op het bedrijf van appellant geen sprake is van een uitbreiding, als bedoeld in artikel 9 van het Bhv, aangezien de gerealiseerde uitbreiding niet ziet op een groter aantal fok- en opfokzeugenplaatsen dan de nieuw verleende vergunning.
5.6 Voormeld standpunt van verweerder deelt het College niet. In aanmerking genomen dat de oude en de nieuwe vergunning een (juridisch) verschil met twee dekberen laat zien, staat niet vast dat de nieuwe vergunning niet gericht is geweest op een vergroting van het varkensrecht op het bedrijf van appellant.
5.7 Onder verwijzing naar bovenvermelde uitspraak van 5 september 2002, overweegt het College voorts dat, om een vergroting van het varkensrecht op basis van artikel 9 Bhv aan te nemen, niet alleen vereist is dat ingevolge de milieuvergunning, verleend in het in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, Bhv genoemde tijdvak, meer varkens (uitgedrukt in varkenseenheden) op het bedrijf mogen worden gehouden dan op grond van de oude vergunning op grond van de Hinderwet ten hoogste was toegestaan, maar dat vergroting van het varkensrecht met toepassing van artikel 9 Bhv aan de orde kan komen in geval van investeringen met het oog op een vergroting van het aantal feitelijk gehouden varkens. Appellant heeft in dit verband onweersproken gesteld dat hij op grond van de verlening van de nieuwe milieuvergunning investeringsverplichtingen is aangegaan, die hebben geleid tot een vergroting van zijn stalcapaciteit, die hij gebruikt om het hem toegestane aantal dieren ook daadwerkelijk te kunnen huisvesten. Gelet hierop kan niet worden aangenomen dat de door appellant aangegane investeringsverplichtingen niet gericht zijn geweest op een vergroting van zijn varkensrecht.
5.8 In het bestreden besluit heeft verweerder voorts niet uitdrukkelijk onder ogen gezien of is voldaan aan de uit artikel 9, zesde lid, Bhv voortvloeiende eis dat de vergroting niet minder dan 10% van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de wet bepaalde varkensrecht mag bedragen. Evenmin blijkt dat de eventuele toepasselijkheid van artikel 9, zesde lid, Bhv bij de voorbereiding van het bestreden besluit aan de orde is gesteld. Appellant heeft gesteld dat hij op grond van de hem destijds ter beschikking staande stalcapaciteit gemiddeld over een jaar niet meer dan 250 dieren heeft kunnen houden en hij door de door hem in verband met de vergunningverlening aangegane investeringen extra stalruimte heeft gecreëerd waardoor hij in staat is gesteld het onder de nieuwe vergunning vergunde aantal dieren ook daadwerkelijk te houden.
5.9 Een aanknopingpunt voor de onderbouwing van verweerders standpunt dat niet aan de 10%-eis wordt voldaan is – mogelijk – zijn overweging dat uit de milieuvergunning van 8 mei 1996 - en ook overigens - niet is gebleken dat de oude Hinderwetvergunning van appellant (gedeeltelijk) zou zijn vervallen. Dit argument ligt in het verlengde van verweerders hierboven onder 5.5 weergegeven standpunt en komt er op neer dat het aan appellant toegestane aantal te houden dieren gelijk is gebleven aan het hem eerder vergunde aantal, zodat niet kan worden gesproken van een vergroting van het varkensrecht van appellant in de zin van artikel 9 Bhv. Aangezien het College tot het oordeel is gekomen dat niet kan worden volgehouden dat de investeringen van appellant in het geheel niet gericht zijn geweest op een vergroting van het aantal varkens, is deze overweging van verweerder onjuist.
5.10 Niet is gebleken dat verweerder bij de voorbereiding van het bestreden besluit of in het bestreden besluit zelf een vergelijking heeft gemaakt tussen het gemiddeld aantal door appellant vóór de uitbreiding gehouden dieren en het gemiddeld aantal dieren daarna op zijn bedrijf, zoals deze aantallen aan de hand van de mestboekhouding van appellant zijn vast te stellen. Het bestreden besluit komt in verband hiermee vanwege een onvoldoende zorgvuldige voorbereiding in aanmerking om te worden vernietigd. Dat verweerder in het verweerschrift aan de hand van de cijfers over de op het bedrijf van appellant over de jaren 1995-2002 geproduceerde hoeveelheden fosfaat heeft gesteld dat in het geval van appellant geen sprake is van een structurele toename van zijn bedrijfsomvang in de zin van artikel 9, zesde lid, Bhv, leidt het College niet tot een ander oordeel.
5.11 Verweerder heeft gelet op het voorgaande eveneens onvoldoende inzichtelijk gemaakt of zijn conclusie dat gelet op de kennelijke bedoeling van de Besluitgever geen sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard, waarvoor in artikel 9 Bhv een voorziening is getroffen, rechtstreeks heeft gerelateerd aan in artikel 9, zesde lid neergelegde 10% eis en daarbij de in dat artikellid voorgeschreven berekeningswijze heeft gevolgd. In zoverre ontbeert het bestreden besluit een voldoende draagkrachtige motivering en kan het ook om die reden niet in stand blijven. Het College vindt hierin aanleiding verweerder op te dragen om met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene, en derhalve op de in artikel 9, zesde lid, Bhv voorgeschreven wijze, vast te stellen of de vergroting al dan niet minder dan 10 % van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en 24 van de wet bepaalde varkensrecht zou zijn.
5.12 Het vorenstaande brengt mee dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd in verband met het bepaalde bij de artikelen 3:2 en 3:46 Awb. Het College zal derhalve het beroep tegen het besluit van 7 augustus 2003 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen en verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het bezwaar van appellanten.
5.13 Het College overweegt tenslotte dat het door appellant betaalde griffierecht dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant, zijnde de kosten van de door hun gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,-- (1 punt ter waarde van € 322,-- voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellant tegen het besluit op zijn bezwaar van 7 augustus 2003 gegrond;
- vernietigt het besluit van 7 augustus 2003 van verweerder;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op het bezwaarschrift van 29 juni 2001 van appellant, met inachtneming van deze
uitspraak;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,-- (zegge: honderdzestien euro) aan hen wordt
vergoed;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellant, vastgesteld op in totaal € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro);
- wijst de Staat aan als de rechtspersoon die genoemde bedragen moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 5 oktober 2004.
w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Bruining