Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/825 15 september 2004
6090 Regeling overig
GMP-erkenning diervoeder
Uitspraak in de zaak van:
Porker Foods B.V., te Best, appellante,
gemachtigde: mr. G.W.A. Bernards, advocaat te Veldhoven, en A.J.M. van Genugten,
tegen
het Productschap Diervoeder, te 's-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. G.P. Jansen, werkzaam bij het productschap.
1. De procedure
Op 25 juli 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 juli 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de opschorting van haar erkenning op grond van de Verordening PDV erkenningsregeling GMP diervoedersector 2000.
Verweerder heeft op 29 augustus 2003 een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft op 29 juli 2004 een nadere memorie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 augustus 2004, waar partijen hun standpunten hebben toegelicht, appellante bij monde van haar gemachtigde Van Genugten. Aan de zijde van appellante zijn tevens verschenen H. Tychon en G.J.A.M. van Heugten, aan de zijde van verweerder mr. E.R. Kleijwegt.
2. De grondslag van het geschil
Bij de Verordening PDV erkenningsregeling GMP diervoedersector 2000 (hierna: de Verordening) is bepaald:
"Artikel 1
Deze verordening neemt over de terminologie van de Verordening PDV Diervoeders 1998 en de Verordening Vvr gemedicineerd voeder 1993 en verstaat voorts onder:
a. GMP-code : Good Manufacturing/Managing Practice code, zijnde de voorwaarden en criteria met betrekking tot bedrijfsinrichting, bedrijfsvoering, procescondities, processen, procedures, verantwoordelijkheden en voorzieningen zoals aangegeven in de bijlagen bij deze verordening, waaraan moet worden voldaan om te waarborgen dat de basiskwaliteit wordt gerealiseerd;
(…)
i. GMP-regeling: het geheel van normen met betrekking tot basiskwaliteit, de voorwaarden en criteria omtrent het kwaliteitssysteem in de GMP-codes (waaronder de HACCP-voorwaarden) en de daarbij behorende nader vastgestelde beheersingsmaatregelen, bij of krachtens deze verordening van toepassing;
(…)
Artikel 2
1. In het geval een ondernemer de basiskwaliteit jegens zijn afnemers wil borgen overeenkomstig de GMP-regeling, dan kan hij voor de bedrijfseenheid betreffende de handel in, op- en overslag, be- en verwerking, productie van voedermiddelen, voormengsels en diervoeders, dan wel het eigen vervoer, een erkenning aanvragen.
(…)
Artikel 3
(…)
5. Indien op eenzelfde locatie meerdere rechtspersonen gevestigd zijn, die één of meer activiteiten als genoemd in artikel 2, eerste lid, uitoefenen, dienen allen voor deze verrichtingen over een GMP-erkenning te beschikken. Het in de vorige zin bepaalde is niet van toepassing indien ten genoegen van het productschap aangetoond wordt dat de betreffende ondernemingen hun producten dan wel diensten aanbieden op markten waar de GMP-regeling noch een IKB-regeling van toepassing is.
Artikel 9
1. (…)
2. De deelnemer is verplicht het bepaalde bij of krachtens deze verordening na te leven.
3. (…)
Artikel 10
1. Indien de deelnemer de verplichtingen uit artikel 9 en artikel 11 niet naleeft, dan wel na de herbeoordeling, bedoeld in artikel 8, tweede lid, nog niet aan de voorwaarden en criteria van de GMP-regeling voldoet, kan de secretaris, namens het bestuur:
- de erkenning intrekken en/of
- de erkenning opschorten totdat de tekortkoming(en) ten genoegen van het productschap aantoonbaar opgeheven zijn en/of
- geen verlenging van de erkenning, bedoeld in artikel 5, vierde lid, verlenen en/of
- de kosten verbonden aan de herbeoordeling op de betreffende deelnemer verhalen.
2. Na het intrekken dan wel het niet verlengen van een erkenning is de ondernemer voor de betreffende bedrijfseenheid gedurende een periode van één jaar uitgesloten van de mogelijkheid tot het aanvragen van een erkenning. "
Bijlage II bij de Verordening, getiteld Aanvullende GMP-code voor Handel en Productie Mengvoeders (MHP/MH), (hierna: de Aanvullende GMP-code) luidt onder meer als volgt:
"4.6.1 Algemeen
Indien de ondernemer de mengvoeders niet zelf produceert, dienen deze betrokken te worden bij GMP-erkende bedrijven.
De ondernemer koopt uitsluitend voedermiddelen van leveranciers die gecertificeerd zijn, waarbij aantoonbaar op het moment van levering minimaal aan het volgende wordt voldaan:
1) De leverancier is een GMP-erkende handelaar in of producent van voedermiddelen.
2) Indien de toeleverancier niet GMP-erkend is, dienen ten minste aantoonbaar gelijkwaardige (ISO 9001/2 of HACCP gecertificeerde) waarborgen te worden verschaft, waarin minimaal de volgende zaken zijn gerealiseerd en waartoe de leverancier zich jegens zijn afnemer (een GMP-erkende onderneming) contractueel heeft verbonden:
a) de normen en condities ingevolge de GMP-regeling diervoedersector moeten worden toegepast, incl. de specifieke beheersmaatregelen (voor zover van toepassing) en
b) andere eventuele beheersmaatregelen en controles welke zijn afgeleid van een op HACCP gebaseerde analyse.
3) Indien de toeleverancier een akkerbouwer betreft, dient deze (…)
Indien de ondernemer van een leverancier in het buitenland afneemt die niet aan het voorgaande voldoet, dient de ondernemer te voldoen aan de aanvullende voorwaarden voor de GMP-code handel in voedermiddelen, bestemd voor aflevering aan de mengvoederindustrie en handelaren in voedermiddelen (bijlage V).
Voedermiddelen die niet in eigen locatie worden op- en overgeslagen, zijn op- en overgeslagen bij GMP-erkende op- en overslagbedrijven."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 4 juli 2002 heeft verweerder appellante onder meer het volgende medegedeeld:
"Naar aanleiding van bevindingen uit onderzoek deel ik u mee dat uw erkenning in het kader van Verordening PDV erkenningsregeling GMP diervoedersector 2000 met ingang van heden is opgeschort (…)
De reden is dat u voedermiddelen betrokken heeft van een leverancier (Bioland, Belgie) die niet aan de GMP-voorwaarden voldoet.
Deze opschorting geldt tot nader order."
- Bij brief van 12 juli 2002 heeft verweerder appellante bericht tot genoemde opschorting te zijn gekomen op grond van sterke aanwijzingen dat appellantes bedrijf suikerwater afkomstig van de firma Bioland B.V. heeft ontvangen, dat was verontreinigd met medroxyprogesteronacetaat (MPA), een verboden stof in voedermiddelen.
- Bij brief van eveneens 12 juli 2002, aangevuld bij brief van 9 augustus 2002, heeft appellante tegen deze opschorting van de erkenning bezwaar gemaakt.
- Bij brief van 6 september 2002 heeft verweerders Keuringsdienst Diervoedersector appellante een rapportage toegezonden van de bedrijfsbezoeken die door de inspecteur van genoemde keuringsdienst zijn uitgevoerd ter controle op de aanwezigheid van MPA in voeders die waren geproduceerd door appellante. De conclusie van deze controles is dat in alle monsters van tarwezetmeel-fritesmix geleverd door appellante MPA is aangetoond.
- Op 14 januari 2003 is appellante ter zake van haar bezwaar gehoord.
- Bij brief van 3 juli 2003 heeft verweerder appellante medegedeeld dat bedoelde erkenning met terugwerkende kracht tot en met 1 oktober 2002 is ingetrokken, en dat zulks inhoudt dat appellante vanaf 1 oktober 2003 opnieuw een aanvraag voor een GMP-erkenning kan indienen.
- Eveneens op 3 juli 2003 heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluiten het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard op grond van onder meer de volgende overwegingen:
"Blijkens de inkoopadministratie is belanghebbende inderdaad niet als koper van de bewuste producten van Bioland aan te merken. Dit laat echter onverlet dat:
- belanghebbende deel uitmaakt van een samenstel van rechtspersonen c.q. ondernemingen waarvan ook de koper van de producten Genuva BV, alsook de eerstvolgende koper Genubo BV, deel uitmaken,
- belanghebbende in ieder geval het transport van het suikerwater heeft verzorgd,
- in monsters van door belanghebbende retour genomen producten MPA is aangetroffen,
- deze MPA-verontreiniging uitsluitend kan zijn veroorzaakt door aanwending van het suikerwater afkomstig van Bioland danwel producten waarin dit suikerwater was verwerkt,
en dat
- niet gesteld en ook anderszins niet is gebleken dat de producten van belanghebbende kunnen zijn besmet door producten afkomstig van GMP-erkende leveranciers.
Op grond van het voorgaande concludeer ik dat belanghebbende het suikerwater van Bioland zo niet gekocht, dan toch rechtstreeks (fysiek) heeft ontvangen, met andere producten vermengd en deze producten vervolgens onder eigen naam heeft afgeleverd aan varkenshouders. Dit acht ik in strijd met § 4.6.1 van Bijlage II van de verordening. Gelet op de strekking en het doel van deze bepaling moet de daarin gebruikte term 'koopt' ruim worden uitgelegd in de zin van elke ontvangst ongeacht rechtstitel van voedermiddelen bestemd om al dan niet na be- of verwerking te worden afgeleverd aan volgende schakels in de keten. "
Het verweerschrift luidt onder meer als volgt:
(…) de bewoordingen van de GMP-codes zijn gekozen in het licht van hun doel als kwaliteitsregeling in (een deel van) het economisch verkeer. De term "koopt" is hier dan ook uitsluitend gebruikt vanuit de (redelijke) veronderstelling dat voedermiddelen worden gekocht en kan overigens ook niet los worden gelezen van de in dezelfde bepalingen gebruikte term "levering".
Verweerder meent aan de koop door Genuva BV in de gegeven omstandigheden terecht voorbij te zijn gegaan op grond van de op basis van de onderzoeksbevindingen redelijke veronderstelling dat appellante zelf (mede) dit product heeft ontvangen, gelet op de samenhang tussen beide rechtspersonen, de ligging van hun bedrijfslocaties in elkaars directe nabijheid en het feit dat in een door de AID op 2 juli 2002 genomen monster van "porkermix" MPA is aangetroffen. Verweerder voelt zich hierin temeer gesterkt daar in het vervolgonderzoek door de KDD bleek dat door appellante bij derden teruggehaalde voeders verontreinigd waren met MPA. Overigens blijkt thans ook uit het door appellante in beroep overgelegde rapport van Delta Lloyd dat appellante de glucosestroop wel degelijk heeft ontvangen via een vaste voerleiding (blad 7, zesde alinea). Ongeacht de reden daarvan is ook deze ontvangst van een niet-geborgd voedermiddel op zichzelf een overtreding van artikel 9 van de verordening. Het bestaan van een - kennelijk tweezijdig werkende - vaste voerleiding met een niet GMP-erkende bedrijfseenheid, betekent bovendien dat ingevolge artikel 1, onder g., jo artikel 3, vijfde lid, van de verordening beide bedrijfseenheden als één locatie zijn te beschouwen.
(…)
Zoals blijkt uit al verweerders besluiten en overige correspondentie, en hierboven nader is uiteengezet, is de GMP-erkenning niet opgeschort op grond van het feit dat appellante het product heeft vervoerd (vreemd genoeg overigens in transportmiddelen van Genuva BV), maar op grond van het feit dat de beschikbare informatie erop duidt dat appellante het product heeft ontvangen en appellante niet heeft aangetoond dat dit niet het geval is geweest."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft bij haar beroepschrift onder meer het volgende aangevoerd:
" Op de eerste plaats wordt overwogen dat Porker Foods deel uitmaakt van een samenstel van rechtspersonen c.q. ondernemingen waarvan ook de koper van de producten Genuva B.V. alsook de eerstvolgende koper Genubo B.V. deel uitmaakt.
Geheel wordt door het Productschap eraan voorbijgegaan dat het hier afzonderlijke rechtspersonen betreft die ieder een eigen bedrijfsvoering hebben en ook een afzonderlijke administratie.
Door Genuva B.V. is de bedoelde suikerstroop op proef gekocht als brijvoeder en er is met opzet vanwege de G.M.P.-pluserkenning is deze suikerstroop niet gekocht door Porker Foods B.V.
(…)
Daarbij komt dat de bedrijven verschillende activiteiten hebben. Porker Foods B.V. handelt alleen in veevoeders en heeft geen varkens noch mest - noch fokvarkens. Daarentegen zijn Genuva B.V. en Genubo B.V. varkensbedrijven en varkensbedrijven moeten nu eenmaal ook voer inkopen teneinde de varkens te eten te kunnen geven.
(…)
dat uiterst zorgvuldig is gehandeld en via Porker Foods B.V. zeker geen M.P.A. aan andere bedrijven en Genuva B.V. en Genubo B.V. is verkocht of geleverd. Ook kan er geen verontreiniging zijn opgetreden. Zoals uit het rapport blijkt werden de vrachtwagens zeer zorgvuldig schoongemaakt en is de hoeveelheid die door overloop/gisting in een tank tijdelijk naar Porker Foods B.V. moest worden gepompt onmiddellijk teruggepompt en zijn de leidingen en de tanks grondig schoongemaakt.
Overigens staat in de door het Productschap genoemde regelgeving nergens dat Porker Foods B.V. niet de producten van een ander mag vervoeren.
(…)
(…) dat op zeer grote schaal M.P.A. in omloop was en geenszins is vast te stellen dat de M.P.A. die in de monsters van door Porker Foods retour genomen producten is aangetroffen niet door contaminatie van elders daarin terecht is gekomen.
Daarmee staat geenszins vast de verdere motivering van het Productschap Diervoeders dat deze M.P.A.-verontreiniging uitsluitend kan zijn veroorzaakt door aanwending van het suikerwater afkomstig van Bioland dan wel producten waarin dit suikerwater was verwerkt. Mogelijk dat al deze verontreinigingen terug te voeren zijn op het suikerwater van Bioland maar dat is niet de hoeveelheid geweest die door Porker Foods ten behoeve van Genuva B.V. en Genubo B.V. is vervoerd doch het kan zijn dat via andere kanalen deze contaminatie/besmetting met M.P.A. is opgetreden.
(…)
(…) de relevante regelgeving heeft het alleen over koop van voeders en daarmee vervalt de grondslag aan de overwegingen die tot afwijzing van het bezwaar van Porker Foods B.V. hebben geleid en komt de onrechtmatigheid vast te staan van de opschorting van de GMP-erkenning. Onjuist maar ook onrelevant is dat Porker Foods B.V. het betreffende suikerwater rechtstreeks (fysiek) heeft ontvangen, met andere producten heeft vermengd en de producten vervolgens onder eigen naam heeft afgeleverd aan varkenshouders. "
Bij nadere memorie heeft appellante voorts het volgende aangevoerd:
" Er zijn uitvoerige onderzoeken geweest door de Algemene Inspectiedienst waaruit blijkt dat het suikerwater door Genuva B.V. is gekocht bij Bioland en ook dat door Bioland aan Genuva is gefactureerd; Genuva heeft een deel van het suikerwater doorgeleverd aan Genubo B.V. maar nooit aan Porker Foods.
(…)
Uit het feit dat door A.I.D. op 2 juli 2002 in een genomen monster van Porker-mix M.P.A. is aangetroffen zegt derhalve geheel niets omdat zoals hiervoor gesteld het M.P.A. al wijd en zijd verspreid was en in diverse veevoedercomponenten en met name brijvoer componenten aanwezig was. Uitdrukkelijk wordt gesteld dat M.P.A. ook aanwezig was in brijvoerproducten van G.M.P. erkende bedrijven die ook volkomen legaal en overeenkomstig de G.M.P.-regels door Porker Foods werden gekocht en in het voer werden verwerkt.
(…)
Omdat het nodeloos bewerkelijk zou zijn producten van Porker Foods die voor Genubo bestemd zijn in een vrachtwagen te laden en dan 100 meter verderop weer bij Genubo B.V. te lossen is er een leiding aangelegd van Porker Foods naar de stallen en de mengkeuken van Genubo B.V.
Deze leiding dient alleen om producten van Porker Foods naar Genubo te verpompen. Genubo is een vaste afnemer van producten van Porker Foods B.V.
In het onderhavige geval ging het om een partij voedsel waarin zich de suikerstroop bevond bij Genubo, welke is gaan gisten en heeft de heer Van Dis, bedrijfsleider bij Genubo B.V., ter voorkoming van schade aan leidingen, elektriciteitsvoorzieningen en dergelijke die zou worden veroorzaakt doordat gistende product over de mengkuipen heen zou stromen, willen beperken door de pompen om te schakelen, afsluiters en kranen open te draaien en daardoor de mogelijkheid te creëren het product tijdelijk naar een voorraadbunker van Porker Foods te verpompen.
Door een aantal ingrepen kon dat terugpompen plaatsvinden maar het was beslist geen standaardprocedure en de producten werden gepompt van Genubo naar Porker Foods.
In verband met de G.M.P.-erkenning van Porker Foods heeft de heer Van Dis het product weer teruggepompt zo snel mogelijk naar Genubo en de betreffende bunker bij Porker Foods grondig gereinigd. "
Ter zitting heeft appellante een toelichting gegeven op het ontstaan van met name haar bedrijf en dat van Genuva B.V. .
Voorts heeft appellante verklaard door Bioland te zijn benaderd voor de afname van suikerwater, zich te hebben gerealiseerd dat Bioland geen GMP-erkend bedrijf is en daarom Genuva B.V. als koper naar voren te hebben geschoven.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht de erkenning van appellante heeft opgeschort omdat appellante in strijd met § 4.6.1 van de Aanvullende GMP-code suikerwater, dat besmet was met MPA, zou hebben ontvangen van een buitenlandse leverancier die niet aan genoemde § 4.6.1 voldoet.
Appellante meent van niet, daartoe betogend dat harerzijds geen sprake is van koop in de zin van § 4.6.1 van bedoeld suikerwater door haar, maar door haar zusterbedrijf Genuva B.V. .
Het College kan appellante niet in dat betoog volgen, en overweegt hiertoe als volgt.
Gelet op doel en strekking van de Verordening en de daarvan deel uitmakende GMP-code is met de term "koopt" in de tweede alinea van § 4.6.1 van de Aanvullende GMP-code, niet bedoeld de in die alinea genoemde verplichtingen te beperken tot de koper. Blijkens artikel 2 van de Verordening is een erkenning immers bedoeld voor de ondernemer die zijn afnemers garanties wil bieden overeenkomstig de GMP-regeling en zodanige garanties zouden hun betekenis verliezen indien deze afhankelijk zouden zijn van de voor zijn afnemers onbekende rechtsgrondslag waarop die ondernemer voedermiddelen heeft ontvangen.
Een beperking tot de koper van de verplichtingen in de tweede alinea van genoemde § 4.6.1 zou ook niet in overeenstemming zijn met het bepaalde bij de eerste en de derde alinea, waarin de algemener termen "betrokken" respectievelijk "afneemt" worden gebruikt.
De terminologie in § 4.6.1 is niet consistent, maar gelet op voorgaande overwegingen moeten de verschillende hiervoor genoemde termen naar het oordeel van het College aldus worden uitgelegd dat deze het bedrijfsmatig ontvangen van mengvoeders en voedermiddelen omvatten.
5.2 Hetgeen partijen voorts scheidt, betreft de vraag of appellante het suikerwater in strijd met § 4.6.1 van de Aanvullende GMP-code heeft ontvangen.
Appellante betwist dit, en heeft daartoe onder meer aangevoerd dat het overpompen van diervoeders met suikerwater door het zusterbedrijf Genubo B.V. via een bestaande leiding naar het bedrijf van appellante in een noodsituatie is gebeurd, zo snel mogelijk weer ongedaan is gemaakt en is gevolgd door grondige reiniging van leidingen en opslagtanks. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
De bedrijven van onderscheidenlijk appellante, Genuva B.V. en Genubo B.V. maken deel uit van een samenstel, zoals appellante ook heeft aangegeven. Dit samenstel blijkt onder meer uit het bestaan van een vaste voederleiding met het bedrijf van Genubo B.V. en uit appellantes verklaring ter zitting dat zij, benaderd door Bioland om suikerwater af te nemen, Genuva B.V. als koper naar voren heeft geschoven.
Voorts wist appellante dat Bioland als leverancier niet voldeed aan de vereisten, bepaald bij genoemde § 4.6.1, en vervoerde appellante een deel van het aldus gekochte suikerwater naar Genubo B.V., met wier bedrijf haar bedrijf door een vaste voederleiding was verbonden.
Het heeft op de weg van appellante gelegen voorzorgsmaatregelen te nemen opdat het aan genoemde zusterbedrijven geleverde suikerwater op geen enkele wijze op haar eigen bedrijf zou kunnen worden ontvangen, teneinde risico's te vermijden voor de basiskwaliteit die appellante jegens haar afnemers blijkens de GMP-erkenning garandeert. Appellante heeft van zodanige voorzorgsmaatregelen geen blijk gegeven, en heeft daarentegen het (in voeder verwerkte) suikerwater laten overpompen om tijdelijk op haar bedrijf op te slaan.
Onder deze omstandigheden moet het laten overpompen naar appellantes bedrijf van het (in voeder verwerkte) suikerwater door het zusterbedrijf Genubo B.V., ook al had dit overpompen een accidenteel karakter, worden aangemerkt als het bedrijfsmatig ontvangen van voedermiddelen.
5.3 De conclusie is dat verweerder terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat appellante in strijd met § 4.6.1 van de Aanvullende GMP-code het suikerwater heeft ontvangen.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, tweede gedachtestreepje, gelezen in samenhang met artikel 9, tweede lid, van de Verordening was verweerder bevoegd de erkenning op te schorten.
De slotsom is dat het beroep ongegrond verklaard behoort te worden.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. J.A. Hagen en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 september 2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R. Meijer