Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(Vijfde enkelvoudige kamer)
AWB 04/299 24 augustus 2004
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 8 april 2004, bij het College binnengekomen op 9 april 2004, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 9 maart 2004.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen verweerders mededeling van 30 augustus 2001 dat hij niet in aanmerking komt voor een extra varkensrecht op grond van hardheidsgeval 3, als neergelegd in artikel 58k, eerste lid, en sub c, van de Meststoffenwet, ongegrond verklaard.
Bij brief van 23 april 2004 heeft appellant de gronden van zijn beroep ingediend. Daarbij heeft hij het College tevens verzocht zijn zaak versneld te behandelen. Het College heeft appellant vervolgens op 29 april 2004 bericht dat zijn zaak in juni/juli 2004 zal worden behandeld.
Bij brief van 19 mei 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 13 juli 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader uiteen hebben gezet.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (TK 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stbl. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder c, van dit artikel - "hardheidsgeval 3" - luidt als volgt:
"l. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. (...)
b. (...);
c. de op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen in 1995, 1996 en 1997 gemiddeld minder dan 5% was van de hoeveelheid die in die jaren ingevolge het voor het bedrijf geldende mestproductierecht mocht worden geproduceerd, terwijl dat percentage in 1998 ten minste 25% was,
d. (...)
(...)"
In het Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet worden regels gesteld ter uitvoering van het stelsel van pluimveerechten en aanvullende eisen gesteld ten aanzien van de voorzieningen van artikel 58k Msw.
In artikel 2, van het Uitvoeringsbesluit is - onder meer - het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. De in 1998 op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen, bedoeld in artikel 58k, eerste lid, onderdelen c en d, en tweede lid, onderdeel c, van de wet, en in de artikelen 11, tweede lid, en 12, tweede lid, wordt bepaald door het gemiddeld aantal in 1998 gehouden, uitgeschaarde of tijdelijk elders ter weiding ondergebrachte dieren, van de binnen deze diersoorten onderscheiden diercategorieën, opgenomen in bijlage A bij de wet, zoals dit aantal met betrekking tot 1998 en het desbetreffende bedrijf is opgegeven in de aangifte van de heffingen, bedoeld in de artikelen 14 en 22 van de wet dan wel, bij gebreke daarvan, zoals dit aantal is vermeld op de opgave, bedoeld in artikel 11 van de Regeling administratieve verplichtingen Meststoffenwet, te vermenigvuldigen met de forfaitaire productienormen voor de onderscheiden diercategorieën, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat per dier per jaar, opgenomen in bijlage A bij de wet.
2. De gegevens van de aangifte en de correcties daarop, en van de opgave, worden slechts in aanmerking genomen voorzover deze door het Bureau Heffingen zijn ontvangen vóór 1 januari 2001.
3. (...)
4. (... )"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens een op 26 maart 1999 door de Grondkamer Zuid goedgekeurde pachtovereenkomst d.d. 18 december 1998 heeft appellant met ingang van 1 november 1998 een pluimveestal, gelegen te D, gepacht van C.
- Op 3 januari 2001 heeft appellant bij verweerder een formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" ingediend, waarbij hij te kennen heeft gegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 3.
- Op 30 augustus 2001 heeft verweerder appellant als volgt bericht.
"Uw bedrijf voldoet (...) niet aan de voorwaarden van het door u gekozen hardheidsgeval namelijk:
? Er zijn voor uw- bedrijf in het jaar 1995 geen mestproductierechten geregistreerd bij Bureau Heffingen.
? U hebt op uw bedrijf in 1998 minder dan 25% van uw mestproductierechten benut voor het houden van kippen en kalkoenen."
- Bij brief van 16 september 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen voormeld besluit.
- Bij brief van 4 februari 2003 heeft Bureau Heffingen met het oog op de te nemen beslissing op bezwaar de Algemene Inspectiedienst van verweerder (AID) verzocht een onderzoek in te stellen naar het bedrijf van appellant. De AID heeft
18 februari 2004 terzake gerapporteerd. Uit het afdoeningsrapport blijkt - onder meer - het volgende:
"Kort samengevat deelde Dhr. A ons mede dat hij officieel per 1 november 1998 kippen is gaan houden in stal 1 (zie pachtovereenkomst ...) maar tevens deelde hij mede dat er al eerder afspraken waren gemaakt. (...) (...)
Onderzoek Administratie
Uit onderzoek van de meegenomen administratie blijkt o.a. het volgende met betrekking tot de pluimveetak is er door A op 18 november 1998 een nieuwe rekening-courant geopend. De financiële transacties met betrekking tot het houden van pluimvee lopen vanaf de voerleverantie op 05-11-1998 en de eierleveranties vanaf week 45-1998. Zie (...) een kopie van eerste rekeningafschrift van de nieuw geopende rekening-courant
Het voer wat de kippen genuttigd hebben van 1 t/m 4 november 1998 is nergens in rekening gebracht, dit komt althans niet tot uiting in de financiële administratie. (...)
Volgens het voerjaaroverzicht 1998 en kwartaaloverzicht 4e periode 1998 (....) heeft A in 1998 totaal 161.160 kg pluimveevoer geleverd gekregen. Het betreft hier voerleveranties vanaf 5 november 1998.
De afrekeningen van de eierleveranties van de eieren welke door A aan C geleverd zijn, lopen vanaf week 45 -1998 (vanaf maandag 2 november 1998).
De huur van de door A gepachte stal is voor de eerste keer overgemaakt op 09-12-1998 en betreft de maand november 1998. (...) Op 9 december 1998 zijn ook de kosten van stroom en gas van de maand november 1998 overgemaakt. (...) Uit de financiële administratie van blijkt dat er voor 01-11-1998 geen betalingen met betrekking tot het houden van pluimvee hebben plaats gevonden.
In de overig door A ter beschikking gestelde administratie blijken geen verslagen, kattebelletjes ot ander schriftelijk vastgelegde afspraken met betrekking tot het houden van pluimvee door A voor te komen.
MINAS 1998
Volgens de MINAS aangifte van 1998 van A zijn er in dit jaar gemiddeld 5333 kippen van Diercategorie 301 opgegeven. Controle op het gemiddeld aantal opgegeven dieren aan de hand van de veesaldoregistratie blijkt niet mogelijk omdat de veesaldoregistratie nergens aanwezig blijkt te zijn. Volgens A zou de veesaldoregistratie bij de eigenaar van de pluimveestal, zijnde C te D, aanwezig kunnen zijn.
Op donderdag 5 februari 2004 hebben wij, (...) een onderzoek ingesteld bij pluimveehouder C te D. Uit onderzoek blijkt dat er geen aparte veesaldokaart van stal 1 aanwezig, de stal welke door A wordt gepacht.
(...)
Onderzoek bij C te D naar de totale veesaldoregistratie 1998 (…) gaf het volgende te zien:
Op 26-09-1998 worden er 20.476 stuks leghennen verkocht. C deelt ons mede dat deze mutatie waarschijnlijk de leghennen betreft, welke in de door A gepachte stal aanwezig waren. C deelde ons mede niet te weten waarom de afvoerdatum volgens de veesaldoregistratie niet parallel loopt met de genoemde overdrachtsdatum in de exploitatie-overeenkomst.
In de exploitatie-overeenkomst (...) welke door A ter onderzoek aangeboden werd, staat vermeld dat erop 1-11-1998 totaal 20.387 leghennen ter beschikking van de pachter komen. Het gemiddeld aantal dieren wat door A in 1998 gehouden is moet dan ook gebaseerd zijn op de daadwerkelijke overgangsdatum namelijk 01-11-1998.
Bevindingen
Uitgaande van onze bevindingen kan er op geen enkele wijze worden aangetoond dat akkerbouwer A eerder dan 1 november 1998 leghennen is gaan houden in een pluimveestal gelegen te D. In de opgemaakte exploitatie-overeenkomst tussen pachter A en verpachter C staat vermeld dat er 20.387 stuks leghennen per 1 november 1998 overgenomen worden.
Berekening gemiddeld aantal dieren gehouden door A in 1998
Het daadwerkelijk gemiddeld aantal gehouden dieren door A in 1998 (bij geen sterfte) bedraagt maximaal:
(20.387 x 60 dagen : 365 =) 3351 stuks van diercategorie 301
Opmerking
A staat met MSW nr. 116037911 geregistreerd met 79 ha landbouwgrond en beschikt volgens de BOZ over 9875 kg grondgebonden mestproductie rechten.
De forfaitaire pluimveeproductie in 1998 bedraagt: 3351 stuks leghennen betreft diercategorie 301 * 0,5 kg fosfaat = 1676 kg fosfaat.
De pluimveeproductie bedraagt in 1998 dus 16,98 % afgerond 17% van het totale productierecht van A."
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard en zijn besluit van 30 augustus 2001 gehandhaafd. Hij heeft daarbij verwezen naar voormeld rapport van de AID en de conclusies van dit rapport overgenomen.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Hij heeft vanaf de tweede helft van de jaren negentig zijn akkerbouwbedrijf willen uitbreiden met een pluimveetak en is daartoe omstreeks eind 1996 in gesprek geraakt met C, die een pluimveebedrijf in D exploiteert. Na uitvoerig onderhandelen is uiteindelijk overeengekomen dat de pluimveestapel en de exploitatie van de stallen in oktober 1998 door appellant overgenomen zouden worden. Hoewel alles pas in november 1998 formeel rond was, was hij feitelijk al eerder, te weten op 26 september 1998 met de exploitatie van de pluimveetak belast.
Appellant is van mening dat het gemiddeld door hem over 1998 gehouden aantal dieren ter vaststelling van de op zijn bedrijf in dat jaar geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelet op het bepaalde bij artikel 2, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, op geen andere wijze kan worden vastgesteld dan op grond van de MINAS-aangifte indien en voorzover ontvangen vóór 1 januari 2002. De MINAS-aangifte is tijdig gedaan en geaccepteerd door Bureau Heffingen. Uit die aangifte blijkt zonneklaar dat door hem is voldaan aan de 25% eis van artikel 58k, eerste lid, en sub c, van de Meststoffenwet. Verweerder zal hier zonder meer van uit moeten gaan.
De wijze waarop verweerder de dieraantallen op zijn bedrijf over 1998 heeft berekend, klopt naar zijn mening niet. Verweerder had moeten uitgaan van 5.335 dieren, zoals blijkt uit de diertelkaart, die appellant later alsnog heeft gevonden en die bij meergenoemde brief van 23 april 2004 in het geding is gebracht. Ook uit de MINAS-aangifte blijkt dat hij dit aantal dieren in 1998 heeft gehouden. Verweerder had ook moeten uitgaan van een gemiddelde gebaseerd op de totale veebezetting op zijn bedrijf van 1 november tot 31 december 1998 gedeeld door het daartussenliggende aantal dagen. Hij had het opgegeven aantal dieren niet mogen delen door 365.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of verweerder zich bij de beoordeling of appellant voldoet aan het in artikel 58k, eerste lid, en sub c, van de Meststoffenwet neergelegde vereiste dat zijn - aan de hand van artikel 2, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit over 1998 te berekenen fosfaatproductie - tenminste 25% bedraagt van het op zijn bedrijf rustende mestproductierecht, op andere gegevens dan de bij de MINAS aangifte opgegeven dieraantallen had mogen baseren. Appellant is van mening dat verweerder bij zijn oordeel dat niet aan de 25% eis is voldaan, de resultaten van het AID rapport van 18 februari 2004 niet had mogen betrekken. Omdat vóór 1 januari 2001 geen correctie op de MINAS-aangifte is gekomen, is deze aangifte voor de beantwoording van de hiervoorliggende rechtsvraag beslissend. Dit vloeit volgens appellant rechtstreeks voort uit het tweede lid, van artikel 2, van het Uitvoeringsbesluit.
5.2 Het College volgt appellant niet in zijn betoog. Artikel 2, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit, richt zich uitsluitend tot de tot het doen van de aangifte verplichte veehouder en staat er niet aan in de weg dat, indien op grond van een nà 1 januari 2001 ingesteld onderzoek wordt vastgesteld dat de door de veehouder verschafte gegevens niet juist zijn, bij de vaststelling van de hoogte van diens pluimveerecht ambtshalve rekening wordt gehouden met de nader beschikbaar gekomen gegevens. Een andere zienswijze zou ertoe leiden dat het bestuursorgaan onder omstandigheden verplicht kan worden een beslissing te nemen, op basis van door appellant verstrekte onjuiste gegevens zodat deze beslissing een deugdelijke feitelijke grondslag ontbeert en derhalve rechtens onjuist is.
5.3 Gesteld noch gebleken is dat meergenoemd onderzoeksrapport van de AID gebaseerd is op onzorgvuldig onderzoek, dan wel onjuiste conclusies bevat over de bedrijfssituatie van appellant in 1998. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de conclusies van dit rapport niet ten grondslag had mogen leggen aan het bestreden besluit. De bij het rapport gevoegde pachtovereenkomst tussen appellant en C, alsmede de exploitatieovereenkomst waaruit blijkt dat per 1 november 1998 20.387 leghennen aan appellant ter beschikking zijn gesteld, in combinatie met de gegevens die bij het AID onderzoek uit de administratie van appellant naar voren zijn gekomen, laten geen andere conclusie toe dan dat appellant niet eerder is begonnen met het houden van pluimvee op zijn bedrijf dan op 1 november 1998. Appellant heeft zijn stelling dat hij feitelijk al sinds eind september 1998 met de pluimveehouderijtak op zijn bedrijf was belast, niet aannemelijk gemaakt. De door appellant overgelegde kopie van de diertelkaart 1998 kan - reeds gezien het tijdstip waarop deze voor het eerst door hem is geproduceerd - niet tot een ander oordeel leiden.
5.4 Het aangevoerde met betrekking tot de berekening door verweerder van het gemiddelde aantal stuks pluimvee op het bedrijf van appellant in 1998 treft evenmin doel. Berekening van het aantal sinds november 1998 door appellant gehouden dieren over een periode van 365 dagen levert ontegenzeggelijk een gemiddelde van 3351 stuks dieren over dat jaar op.
5.5 De conclusie moet zijn dat het beroep ongegrond is.
5.6 Voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten ingevolge artikel 8:75a Awb, acht het College geen termen aanwezig.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2004
w.g. M.A. Fierstra w.g. A. Bruining