Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1233 14 september 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. F. Nijnuis, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 9 oktober 2003, bij het College binnengekomen op 10 oktober 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 september 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een beslissing van verweerder inzake de varkensrechten van het bedrijf van appellant in het kader van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv).
Op 15 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 januari 2003 (lees: 2004) heeft appellant gerepliceerd en op 13 februari 2004 heeft verweerder gedupliceerd.
Bij brief van 14 mei 2004 heeft appellant het College nadere stukken doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 25 mei 2004, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ingevolge artikel 25 van de Whv kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarin de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van de Whv leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 van de Whv afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten.
In artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv) is bepaald dat het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van de Whv bepaalde varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, van een daartoe aangemeld bedrijf overeenkomstig § 3 van het Bhv wordt vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant exploiteert een varkenshouderij op twee locaties/inrichtingen. Op de ene locatie worden (primair) vleesvarkens gehouden en op de andere locatie (primair) fokzeugen. Beide locaties worden als één bedrijf in de zin van de Whv geëxploiteerd.
- In 1992 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente X op verzoek van appellant ten behoeve van de vleesvarkensinrichting een revisievergunning verleend voor het houden van 1.878 vleesvarkens.
- Bij brief van 13 april 1994 heeft appellant bij burgemeester en wethouders van de gemeente X een aanvraag om een milieuvergunning ingediend. In de bij deze aanvraag gevoegde toelichting heeft appellant onder meer het volgende opgemerkt:
"(…)
De reden van aanvraag voor de milieuvergunning voor dit bedrijf is tweeledig. De mesterij bestaat nu uit afdelingen van 200 tot 250 dieren. Bedrijfseconomisch en ventilatie-technisch zijn deze afdelingen minder geschikt. Kleinere afdelingen zullen dus gerealiseerd moeten worden. Daarnaast zal de oppervlakte per dier worden vergroot. De dieren hebben nu ieder een beschikbare ruimte van 0,58 m2, in het kader van de toekomstige welzijnswet moet dit worden verruimd.
Om dit alles te kunnen realiseren met het gelijk blijvend aantal dieren is de volgende renovatie gepland.
Twee stallen (op de tekening nummer 5 en 6) worden uitgebreid met elk drie afdelingen, voorzien van een rioolsysteem, gedeeltelijk roostervloer en stankafsluiter. De bestaande stallen (op de tekening nummer 4, 5 en 6) worden op dezelfde wijze gerenoveerd. Het rioolsysteem wordt op zodanige wijze aangebracht dat het in de toekomst dienst kan doen als spoelsysteem.
Het oudste gedeelte (op de tekening de stallen met nummer 1, 2 en 3) wordt alleen in kleinere afdelingen verdeeld. De ruwbouw zal binnen een beperkte tijd moeten worden vervangen; de stallen worden dan volledig nieuw gebouwd zoals de rest van de stallen. Hier blijven de dieren op een volledig rooster gehuisvest.
Deze wijze van renoveren zal voor dit bedrijf een aanzienlijke reductie in de uitstoot van ammoniak opleveren.
(…)"
- Bij besluit van 21 februari 1995 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente X appellant de gevraagde milieuvergunning verleend.
- Op 8 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellant een formulier 'Aanmelding Besluit hardheidsgevallen' ontvangen, waarin appellant heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor een berekening van het varkensrecht op basis van categorie 3, zoals omschreven in artikel 9 en volgende van het Bhv.
- Bij besluit van 21 juli 2000 heeft verweerder appellant medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor toepassing van categorie 3 van het Bhv.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 2 juli 2001, dat door verweerder op 3 juli 2001 is ontvangen, bezwaar gemaakt. De gronden van het bezwaar zijn bij brief van 7 september 2001 aangevuld.
- Op 27 maart 2003 heeft verweerder van appellant een formulier 'Verklaring feitelijke uitbreiding' ontvangen, waarin appellant onder meer verklaart op basis van de oude milieuvergunning 1.632 vleesvarkens (diercategorie 411) te hebben gehouden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Bij het bestreden besluit heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
"(…)
Om te bepalen of er sprake is van 'uitbreiding' keek Bureau Heffingen alleen naar de aangevraagde/verleende milieuvergunning (…). Er was in onze ogen sprake van uitbreiding als het aantal varkens in de aangevraagde of nieuwe milieuvergunning groter was dan het aantal varkens dat daarvoor was vergund. Het College van Beroep voor het bedrijfsleven vond deze uitleg te beperkt. In zijn uitspraak van 5 september 2002 (AWB 02/293) oordeelde het College dat er ook sprake is van uitbreiding in de zin van artikel 9 van het Bhv als een aangevraagde/verleende milieuvergunning (…) heeft geleid tot het mogen bouwen van extra huisvesting. Onder extra huisvesting wordt hier verstaan extra stalruimte of dierplaatsen.
De nieuwe uitleg leidt ertoe dat een vergelijking wordt gemaakt tussen de huisvestingscapaciteit tijdens de oude milieuvergunning (…), en de huisvestingscapaciteit die het gevolg is van de nieuwe milieuvergunning (…). Deze huisvestingscapaciteit moet als gevolg van de nieuwe milieuvergunning (…) zijn vergroot.
Feitelijke uitbreiding
Uw cliënt heeft op het formulier 'Verklaring feitelijke uitbreiding' aangegeven dat hij tijdens de oude milieuvergunning van 1985 op zijn bedrijf structurele huisvesting had voor 1632 varkens. Nadat wij u op 30 mei 2003 hebben laten weten dat dit aantal niet overeenkomt met de milieuvergunning en u de mogelijkheid hebben geboden om hierover uw zienswijze te geven, is door B van Area-adviseurs schriftelijk aangegeven dat het aantal 1632 niet juist is. Het aantal van 1632 was van toepassing tijdens de oude situatie op het moment dat er per varken 0,7 m2 aan stalruimte beschikbaar zou zijn. Er was in de oude situatie echter 0,6 m2 per varken beschikbaar, waardoor in de stal 1803 varkens konden worden gehouden.
Zoals wij in de 'zienswijze brief' hebben aangegeven staat in de milieuvergunning dat er in de oude situatie slechts stalruimte aanwezig was voor ongeveer 2050 tot 2080 varkens wat overeenkomt met 0,54 m2 per varken. Volgens B is deze oppervlakte per varken bij uw cliënt nooit gehanteerd. Wel blijkt uit de opgestuurd bouwtekeningen, zoals ook in de vergunning is aangegeven, dat er 6 afdelingen voor het houden van vleesvarkens zijn bijgebouwd. Verder zijn de overige stallen ruimer opgezet. Uit de bewijsstukken, waaronder de milieuvergunning en de bouwtekeningen, blijkt echter niet dat er onvoldoende stalruimte aanwezig zou zijn om alle dieren te kunnen houden.
Uw cliënt had zowel op grond van de oude milieuvergunning als de nieuwe milieuvergunning recht op 1878 varkensplaatsen. Volgens de milieuvergunning van 1995 waren deze plaatsen op het bedrijf aanwezig. De nieuwe milieuvergunning beoogde geen uitbreiding van het aantal te houden varkens, maar om de huisvesting van de varkens ruimer op te zetten en de gemiddelde stalruimte per varken uit te breiden van 0,54 m2 tot 0,7 m2. Van een uitbreiding van het aantal dierplaatsen is dus geen sprake.
(…)"
Hieraan heeft verweerder in het verweerschrift, in de conclusie van dupliek en ter zitting het navolgende toegevoegd.
Omdat uit de nieuwe milieuvergunning of uit de productiecapaciteit niet blijkt dat sprake is van een vergroting van het aantal te houden varkens, heeft verweerder onderzocht of er sprake is van een vergroting van het gemiddeld gehouden aantal varkens. Indien dit gemiddelde zou toenemen als gevolg van de nieuwe milieuvergunning, zou ook sprake kunnen zijn van een vergroting van het aantal te houden varkens. Uit de mestproductiegegevens van appellant is zulk een toename niet gebleken. De mestproductie is sinds het van kracht zijn van de nieuwe milieuvergunning telkens lager dan in het referentiejaar 1996.
Uit de inhoud van de toelichtingbrief bij de aanvraag van de nieuwe milieuvergunning in 1994 volgt dat appellant de milieuvergunning heeft aangevraagd om de varkens meer ruimte te geven en niet om de varkensstapel uit te breiden.
Overigens is in het onderhavige geval geen sprake van een onbillijkheid van overwegende aard. Appellant heeft in het referentiejaar 1996 al 96% van het aantal varkens (1.803) gehouden dat hij ingevolge zijn milieuvergunning (1.878) mocht houden.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende aangevoerd.
Aan de voorwaarden voor toepassing van categorie 3 van het Bhv is in de situatie van appellant voldaan. Hij heeft in de relevante periode een milieuvergunning aangevraagd ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens. In werkelijkheid is ook sprake van een vergroting van het aantal te houden varkens, omdat appellant in verband met dierenwelzijnaspecten tot 1995 nooit de vergunde 1.878 vleesvarkens heeft gehouden. Dit blijkt uit de aangiften overschotheffing inzake de jaren 1988 tot 1995.
Ten tijde van de geldigheid van de in 1992 verleende revisievergunning hield appellant vleesvarkens op een oppervlakte van 0,6 tot 0,65 m2 per varkens en hij kon hierdoor 1.670 tot 1.803 vleesvarkens houden. Op grond van de revisievergunning had appellant echter 1.878 vleesvarkens mogen houden. Om deze reden heeft appellant in 1994 besloten nieuwe hokcapaciteit te creëren en in dat verband is bij de gemeente X een nieuwe milieuvergunning aangevraagd, welke vervolgens in 1995 is verleend. Om de vergunde 1.878 varkens te kunnen houden en de oppervlakte per varkens te vergroten naar 0,7 m2, is op basis van de nieuwe milieuvergunning ruimte gecreëerd voor 2.050 dierplaatsen. Er zijn 480 dierplaatsen meer gebouwd en van die plaatsen vormen 247 dierplaatsen een feitelijke uitbreiding.
Verweerder gaat ten onrechte uit van een norm van 0,54 m2 per varken, zoals die in de oude revisievergunning was vergund. Door aan deze norm, die sinds het eind van de jaren 80 in de Nederlandse varkenshouderij achterhaald was, vast te houden, gaat verweerder voorbij aan de feitelijke situatie van appellant, waarin de varkens werden gehouden op een oppervlakte van 0,65 m2 per varken.
Verweerder baseert zich, in weerwil van de jurisprudentie van het College, ten onrechte volledig op de milieuvergunning. Andere aspecten, zoals dierenwelzijn en bijvoorbeeld aangiften overschotheffing, dienen eveneens een rol te spelen.
Verweerder kan in het onderhavige geval niet uitgaan van de diertellingen bij appellant, omdat het mestnummer van appellant twee locaties omvat, waarvoor afzonderlijke milieuvergunningen van toepassing zijn. De productie op de in geding zijnde (vleesvarken)locatie van appellant is toegenomen en daartegenover staat een mogelijke afname van de productie op de andere (fokzeugen)locatie. Verweerder mag beide productiecijfers niet optellen en aftrekken en vervolgens conclusies trekken voor beide locaties.
De reden dat in de toelichting op de aanvraag om een nieuwe milieuvergunning in 1994 niet wordt gesproken over een vergroting van het aantal te houden varkens is dat het in het begin van de jaren 90 in verband met de activiteiten van milieugroeperingen als varkenshouder niet verstandig was hardop te roepen dat het bedrijf uitgebreid werd . De brief vormt een poging om rechtsmiddelen van milieugroeperingen tegen de uitbreiding van het bedrijf te voorkomen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ambtshalve dient het College in dit geding allereerst te beoordelen of appellant terecht ontvangen is in zijn bezwaar. Het College stelt vast dat het tegen het besluit van 21 juli 2000 ingediende bezwaarschrift bij verweerder is ingekomen op 3 juli 2001, zodat appellant de bezwaartermijn ruimschoots heeft overschreden. Gelet evenwel op de destijds bij verweerder bestaande onzekerheid omtrent het rechtskarakter van de beslissing omtrent het al dan niet indelen in enige categorie van het Bhv en de aanvankelijke opvatting van verweerder dat een zodanige beslissing niet op rechtsgevolg was gericht zodat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt, heeft verweerder, naar het oordeel van het College, de geconstateerde termijnoverschrijding in bezwaar terecht verschoonbaar geacht.
5.2 Hetgeen partijen verdeeld houdt, is of appellant voldoet aan het in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bhv neergelegde criterium, dat hem een milieuvergunning is verleend ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens.
In twee uitspraken van 5 september 2002 (AWB 02/293 en AWB 02/644; www.rechtspraak.nl, LJN-nummers AE7590 en AE7592; de uitspraak in zaak AWB 02/293 is voorts gepubliceerd in AB 2003, 18) heeft het College geoordeeld dat artikel 9 van het Bhv betrekking heeft op de situatie waarin investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op vergroting van het aantal varkens (uitgedrukt in varkenseenheden) dat feitelijk kan worden gehouden.
Het College kan appellant niet volgen in zijn betoog dat hij de - nieuwe - milieuvergunning in 1994 heeft aangevraagd ten behoeve van een vergroting van het aantal door hem te houden varkens. Uit de door appellant bij de aanvraag van deze milieuvergunning gevoegde toelichting d.d. 13 april 1994 aan de gemeente X kan dit op geen enkele wijze worden afgeleid. Hierin heeft appellant bedrijfseconomische motieven, alsmede dierenwelzijnaspecten als redenen voor het aanvragen van de nieuwe milieuvergunning aangevoerd en heeft hij aangegeven dat de geplande renovatie moet kunnen worden gerealiseerd met een gelijkblijvend aantal dieren. Hetgeen appellant heeft opgemerkt ten aanzien van het verzwijgen van de uitbreidingsplannen teneinde daartegen gerichte (juridische) acties van milieugroeperingen te voorkomen, leidt bij gebreke van objectief verifieerbare feiten en omstandigheden die tot een ander oordeel nopen, niet tot een ander oordeel.
Aan het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van het Bhv is derhalve niet voldaan en appellant komt dus niet in aanmerking voor berekening van het varkensrecht op grond van categorie 3 van het Bhv.
5.3 Op grond van hetgeen hiervoor is overwogen dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. H.G. Lubberdink, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 september 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener