Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/380 2 september 2004
27314 Kaderwet EZ-subsidies
Besluit subsidies energieprogramma's
Uitspraak in de zaak van:
CE - Onderzoek, Advies en Consultancy voor Duurzaamheid B.V., gevestigd te Delft, appellante,
gemachtigde: A,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. Y.M.E. Liedekerken en ir. R.E. van den Berg van Saparoea, beiden werkzaam bij agentschap SenterNovem te Sittard.
1. De procedure
Op 27 maart 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 20 februari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren die appellante had gemaakt tegen een besluit van verweerder van 31 december 2002 tot vaststelling van een subsidie op grond van het Besluit subsidies energieprogramma's.
Op 28 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 maart 2004, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
"1. Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
(…)
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
(…)"
Bij het Besluit subsidies energieprogramma's (Stb. 1994, 204, nadien gewijzigd; hierna: Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
c. project: (…) een kennisoverdrachtproject (…);
(…)
g. kennisoverdrachtproject: een samenhangend geheel van activiteiten, gericht op het overdragen van kennis en informatie aan een bepaalde doelgroep;
(…)
Artikel 4
1. Als projectkosten worden uitsluitend in aanmerking genomen:
a. de volgende rechtstreeks aan het project toe te rekenen en door de subsidie-ontvanger in de bij de subsidieverlening vermelde periode gemaakte en betaalde kosten:
(…)
Artikel 5
1. Onze Minister stelt ieder begrotingsjaar bij ministeriële regeling een subsidieplafond vast voor het verlenen van subsidies krachtens dit besluit met betrekking tot ieder energieprogramma.
(…)
Artikel 14
1. De subsidie-ontvanger dient zijn aanvraag om subsidievaststelling binnen zes maanden na het tijdstip waarop het project ingevolge artikel 13, eerste lid, moet zijn uitgevoerd bij Onze Minister in.
2. De aanvraag wordt ingediend met gebruikmaking van het origineel van een ondertekend formulier, dat door Onze Minister wordt vastgesteld. Onze Minister kan bij ministeriële regeling hiervan vrijstelling verlenen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij daartoe bestemd formulier, door verweerder ontvangen op 30 november 2000, heeft appellante op grond van het Besluit een aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie voor het kennisoverdrachtproject "Procesintegratie tools-technische ontwikkelingen en beleid".
- Bij besluit van 12 februari 2001 heeft verweerder de aangevraagde subsidie verleend. Bij dit besluit is bepaald dat alleen subsidie wordt toegekend voor projectkosten die in de periode van 1 februari 2001 tot 15 maart 2002 worden gemaakt en dat de subsidie 100% van de daadwerkelijk gemaakte projectkosten bedraagt tot een maximum van de door appellante geraamde projectkosten van f 96.018,-- (€ 43.571,07).
- Bij brief van 1 oktober 2002 heeft appellante verweerder verzocht de einddatum van het project "Procesintegratie tools-technische ontwikkelingen en beleid" te wijzigen in 15 november 2002.
- Bij brief van 11 oktober 2002 heeft verweerder medegedeeld de einddatum van het project te wijzigen als door appellante gevraagd. Daarbij is te kennen gegeven dat de periode waarin projectkosten om voor subsidiëring in aanmerking te komen, moeten worden gemaakt en betaald, loopt tot 15 januari 2003.
- Bij daartoe bestemd formulier, door verweerder per telefax ontvangen op 6 december 2002, heeft appellante een aanvraag om vaststelling van de verleende subsidie op een bedrag van € 28.643,97 (f 63.123,--) ingediend.
- Bij besluit van 31 december 2002 heeft verweerder de subsidie vastgesteld op het door appellante verzochte bedrag van
€ 28.643,97.
- In aansluiting op een op 9 januari 2003 tussen partijen gevoerd telefoongesprek heeft appellante verweerder bij brief van 22 januari 2003 medegedeeld dat bij de op 6 december 2002 ingediende aanvraag om subsidievaststelling verzuimd is de door een onderaannemer, TU/Interduct, in rekening gebrachte projectkosten mee te nemen. Daarbij is toegelicht dat dit laatste is gebeurd ten gevolge van de omstandigheid dat deze onderaannemer appellante op dat moment nog geen factuur had toegezonden, alsmede dat miscommunicatie tussen appellantes boekhouder en de projectleider heeft plaatsgevonden.
Bij genoemde brief heeft appellante verweerder verzocht de subsidievaststelling d.d. 31 december 2002 te herroepen en de subsidie opnieuw vast te stellen op basis van de gewijzigde vaststellingsaanvraag, aangezien het een relevant bedrag aan kosten van € 13.358,--, exclusief btw, betreft en de inspanningen ook daadwerkelijk zijn geleverd.
- Tegen het besluit van 31 december 2002 heeft appellante bij brief van 5 februari 2003 bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
In het bestreden besluit is onder andere het volgende vermeld.
"(…)
Op 9 december 2002 heeft Novem van u een verzoek tot vaststelling van subsidie (…) ontvangen. Op basis daarvan is de subsidie door Novem vastgesteld op € 28.643,97 en is de eindbetaling van de subsidie ad € 20.190,50 verricht.
Omdat de subsidievaststelling een definitieve aanspraak op financiële middelen vestigt, is zij slechts in beperkte mate intrekbaar. In artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht zijn die gevallen limitatief beschreven.
De feiten zoals deze door u zijn aangevoerd kunnen niet tot één van de gevallen gerekend worden.
Dit houdt in, dat uw verzoek tot herroeping en tot herstel van het besluit tot vaststelling, tot onze spijt niet kan worden ingewilligd. Ik kan dan ook niet anders dan uw bezwaar ongegrond verklaren en de bestreden beslissing handhaven.
Ik heb afgezien van het houden van een hoorzitting omdat artikel 4:49 een limitatief karakter heeft en na de vaststelling en betaling zekerheid is ontstaan over de financiële verplichtingen op basis waarvan de interne financiële huishouding is ingericht.
Dit laatste houdt in, dat het totale subsidiebudget is uitgeput, dat de boekhouding is afgesloten en dat er geen budget meer is.
(…)"
Hieraan heeft verweerder in het verweerschrift en ter zitting het navolgende toegevoegd.
Verweerder mocht ervan uitgaan dat appellantes aanvraag om vaststelling van de subsidie van 6 december 2002 geen concept betrof en dat het bedoeld was om te laten resulteren in een definitieve vaststellingsbeschikking. Het is de verantwoordelijkheid van een subsidie-ontvanger om de stukken volledig in te dienen. Indien dit niet gebeurt, komen de risico's van een incomplete vaststellingsaanvraag voor rekening van de subsidie-ontvanger.
Artikel 4:49, eerste lid, onderdeel b, van de Awb is in de onderhavige situatie niet van toepassing. De subsidievaststelling is namelijk niet onjuist, omdat deze vaststelling op basis van de door appellante ingediende aanvraag daartoe is gedaan en bij de vaststelling louter door appellante aangeleverde gegevens zijn beoordeeld. Er is bijvoorbeeld geen sprake van een rekenfout waarbij de subsidie op een hoger bedrag is vastgesteld dan uit de subsidieverlening volgt. Het is niet de verantwoordelijkheid van verweerder de volledigheid van gegevens ten opzichte van de aanvraag te toetsen. Het komt meer voor dat projectkosten bij de aanvraag om vaststelling van een subsidie lager blijken te zijn dan in de geraamde begroting waarop de subsidieverlening is gebaseerd.
In artikel 4:49 van de Awb is geen regeling opgenomen die betrekking heeft op wijziging of intrekking van een besluit tot vaststelling van een subsidie ten voordele van een subsidie-ontvanger.
Een aanvraag om vaststelling van een subsidie kan slechts éénmaal worden gedaan. Artikel 14 van het Besluit vereist enkel dat een dergelijke aanvraag binnen zes maanden na het einde van de projectdatum moet zijn ingediend. Dit artikel biedt niet de mogelijkheid om binnen de bedoelde termijn van zes maanden te pas en te onpas diverse aanvullende of overlappende vaststellingsaanvragen in te dienen.
In het onderhavige geval had appellante tot uiterlijk 14 mei 2003 de gelegenheid om de aanvraag om vaststelling van de subsidie in te dienen. Appellante heeft er echter zelf voor gekozen vroegtijdig haar aanvraag om vaststelling in te dienen en zij draagt daarvoor het risico.
Zodra verweerder een besluit tot vaststelling van een subsidie heeft genomen, wordt een project inhoudelijk en financieel afgesloten. De gereserveerde gelden vloeien direct terug naar de staatskas en verweerder heeft daarover geen beheer meer. Indien een tegen een vaststellingsbesluit ingediend bezwaar gegrond wordt verklaard, dan wordt het ontbrekende bedrag door verweerders ministerie voldaan.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder in het onderhavige geval geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid die artikel 4:49, eerste lid, onderdeel b, van de Awb biedt om het besluit tot vaststelling van de aan appellante verleende subsidie te wijzigen. Aan beide in dit artikelonderdeel opgenomen voorwaarden is namelijk voldaan. Zo (-) is de vastgestelde subsidie onjuist, omdat de gemaakte projectkosten lager zijn dan het bedrag waarvoor subsidie is verleend en hoger dan het bedrag van de vastgestelde subsidie, en (-) was appellante in haar hoedanigheid als subsidie-ontvangster van deze onjuiste vaststelling op de hoogte en heeft zij dit ook bij verweerder aangekaart. Verweerder als subsidieverstrekker kon zelfs van de onjuiste subsidievaststelling op de hoogte zijn, aangezien duidelijk was dat een begrotingspost uit de subsidieverlening bij de vaststellingsaanvraag ontbrak en het in de vaststellingsaanvraag opgenomen subsidiebedrag om die reden substantieel lager was dan het destijds verleende subsidiebedrag.
Onjuist is het betoog van verweerder dat de subsidievaststelling niet meer kan worden herzien vanwege uitputting van het subsidiebudget. In de brief van 11 oktober 2002 heeft verweerder ingestemd met wijziging van de einddatum van het project in 15 november 2002 en dat binnen zes maanden nadien, dus vóór 15 mei 2003, een vaststellingsaanvraag bij verweerder moest zijn ingediend. Appellantes verzoek om herziening van de vastgestelde subsidie en het bezwaarschrift tegen het vaststellingsbesluit van 31 december 2002 zijn ruimschoots vóór 15 mei 2003 bij verweerder ingediend.
Appellante heeft de factuur à € 13.358,-- van onderaannemer TU/Interduct, welke pas op 9 januari 2003 door appellante is ontvangen en die derhalve bij de aanvraag om vaststelling van de subsidie van 6 december 2002 niet kon worden overgelegd, niet betaald. Appellante betaalt onderaannemers alleen op het moment dat zij het subsidiebedrag van verweerder heeft ontvangen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt voorop dat zij - met partijen - de brieven van appellante van 22 januari 2003 en 5 februari 2003 opvat als beide gericht tegen het besluit van verweerder van 31 december 2002 tot vaststelling van de subsidie voor het project "Procesintegratie tools-technische ontwikkelingen en beleid". Het bestreden besluit behelst een beslissing op dit met beide brieven tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar.
5.2 Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder de aan appellante verleende subsidie heeft vastgesteld conform de gegevens die appellante bij haar aanvraag om subsidievaststelling had ingediend. Het geschil spitst zich toe op de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er bij de beslissing op bezwaar geen ruimte bestaat voor wijziging van het besluit tot vaststelling van de subsidie op grond van bescheiden die niet bij de aan het vaststellingsbesluit ten grondslag liggende aanvraag zijn overgelegd.
5.3 Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt gewezen op het bepaalde in artikel 4:49, eerste lid, van de Awb, waarin - in de optiek van verweerder - een limitatief aantal gevallen is opgesomd waarin een bestuursorgaan een subsidievaststelling kan intrekken. Nu de situatie van appellante niet onder één van de in artikel 4:49 van de Awb opgesomde gevallen kan worden gebracht, meent verweerder niet tot wijziging van het besluit tot vaststelling te kunnen overgaan.
5.4 Het College kan deze zienswijze van verweerder niet volgen en overweegt hiertoe dat artikel 4:49 van de Awb de subsidieverlener de bevoegdheid geeft om in bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden ambtshalve - althans anders dan op verzoek van de subsidie-ontvanger - een reeds vastgestelde subsidie ten nadele van de subsidie-ontvanger te wijzigen of in te trekken. Niet valt in te zien dat het artikel de bevoegdheid van de subsidieverlener om bij de beslissing op het tegen een subsidievaststelling gemaakte bezwaar de vastgestelde subsidie ten voordele van de subsidie-ontvanger te wijzigen, beperkt.
Het College is ook overigens geen wettelijk voorschrift bekend dat de bevoegdheid van verweerder om in een geval als hier aan de orde bij de beslissing op bezwaar de subsidievaststelling ten gunste van de subsidie-ontvanger te wijzigen, op enigerlei wijze aantast.
5.5 Voorts overtuigt het betoog van verweerder dat een besluit tot vaststelling van een subsidie niet - meer - kan worden gewijzigd, omdat een project inhoudelijk en financieel wordt afgesloten zodra een besluit tot vaststelling van een subsidie is genomen en verweerder vanaf dat moment geen beheer meer over de gereserveerde gelden heeft, het College niet. Ter zitting is namens verweerder immers aangegeven dat, ingeval een rechtsmiddel tegen een besluit tot vaststelling van een subsidie gegrond wordt verklaard, het eventueel alsnog te betalen subsidiebedrag uit de middelen van verweerders ministerie wordt voldaan.
5.6 Met betrekking tot het betoog van verweerder, ter zitting, dat toewijzing van het verzoek van appellante in elk geval zou afstuiten op het feit dat ingevolge het bepaalde in artikel 4, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit als - subsidiabele - projectkosten uitsluitend in aanmerking worden genomen de in dit artikel opgesomde rechtstreeks aan het project toe te rekenen en door de subsidie-ontvanger in de bij de subsidieverlening vermelde periode gemaakte en betaalde kosten, overweegt het College nog het volgende.
Het College heeft, op grond van hetgeen ter zitting door partijen is verklaard, vastgesteld dat appellante ten tijde van die verklaring ter zitting, de door haar na bekendmaking van het besluit tot vaststelling van de subsidie ontvangen factuur van onderaannemer TU/Interduct (nog) niet had betaald, en dat derhalve niet is voldaan aan de voorwaarde, vervat in verweerders nader besluit van 11 oktober 2002, te weten dat de periode waarbinnen de projectkosten moeten worden gemaakt en betaald loopt tot 15 januari 2003.
Gelet op het bepaalde in artikel 4:46, tweede lid, van de Awb leidt deze enkele constatering niet zonder meer tot de conclusie dat eventueel na 15 januari 2003 betaalde kosten niet in de vaststelling van de subsidie kunnen worden begrepen. Het gaat hier immers om een bevoegdheid van verweerder, waarvan hij mede aan de hand van een afweging van de betrokken belangen al dan niet gebruik kan maken. Niet staat vast derhalve dat verweerder geen andere beslissing kan nemen dan de bezwaren van appellante op de laatstbedoelde, door verweerder ter zitting aangevoerde grond, af te wijzen. Verweerder zal derhalve opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen.
5.7 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het bestreden besluit niet voldoet aan het in artikel 7:12 van de Awb neergelegde vereiste dat een beslissing op bezwaar berust op een deugdelijke motivering. In verband hiermee zal het beroep van appellante gegrond worden verklaard en zal het bestreden besluit worden vernietigd, met bepaling dat verweerder opnieuw op het bezwaarschrift van appellante beslist met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene.
5.8 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Awb. Er is geen sprake van kosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw beslist op de bezwaren van appellante, met inachtneming van het in deze uitspraak
overwogene;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die genoemd bedrag aan appellante dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 september 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener