Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/94 26 augustus 2004
32103 Plantenziektenwet
Besluit bestrijding schadelijke organismen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. L.J. den Hollander, advocaat te Middelharnis,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. J.A. Diephuis en M. Van Teijlingen.
1. De procedure
Appellant heeft bij brief van 8 januari 2003, bij het College binnengekomen op 9 januari 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 3 december 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar van appellant tegen een besluit van 15 november 2001, waarbij een partij door appellant geteelde Saturna aardappelen waarschijnlijk besmet is verklaard met bruinrot en ten aanzien van die partij op grond van de artikelen 3 en 4 van het Besluit bestrijding schadelijke organismen maatregelen zijn aangezegd.
Bij brief van 17 februari 2003 heeft appellant de gronden van het beroep ingediend.
Bij brief van 2 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 26 februari 2004 is de zaak ter zitting behandeld.
Bij beschikking van 4 maart 2004 heeft het College het onderzoek heropend teneinde van appellant antwoord te verkrijgen op een aantal in de daarbij gaande griffiersbrief geformuleerde vragen.
Bij brief van 13 april 2004 heeft appellant de bedoelde vragen beantwoord.
Bij brief van 29 april 2004 heeft verweerder gereageerd op het door appellant in de brief van 13 april 2004 gestelde.
Op 13 mei 2004 is de behandeling van de zaak ter zitting voortgezet. Appellant is in persoon verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich door zijn gemachtigden doen vertegenwoordigen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De artikelen 3, 5 en 16 van richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (Pb 2000, L 169, blz. 1), luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 3
1. De lidstaten schrijven voor dat de in bijlage I, deel A, genoemde schadelijke organismen niet op hun grondgebied mogen worden binnengebracht.
(…)
4. De lidstaten schrijven voor dat de leden 1 en 2 (…) ook van toepassing zijn op de verspreiding van de betrokken schadelijke organismen via wegen die verband houden met het verkeer van planten, plantaardige producten of andere materialen binnen het grondgebied van een lidstaat.
(…)
Artikel 5
1. De lidstaten schrijven voor, dat de in bijlage IV, deel A, genoemde planten, plantaardige producten of andere materialen slechts op hun grondgebied mogen worden binnengebracht, indien is voldaan aan de bijzondere eisen die daarbij in dat deel van die bijlage worden vermeld.
(…)
4. De lidstaten schrijven voor dat, (…), het bepaalde in lid 1 ook van toepassing is op het verkeer van planten, plantaardige producten of andere materialen binnen het grondgebied van een lidstaat, zulks evenwel onverminderd artikel 6, lid 7. Het bepaalde in dit lid en in de leden 1 en 2 geldt niet voor het verkeer van kleine hoeveelheden planten, plantaardige producten, voedingsmiddelen of diervoeders wanneer deze bestemd zijn voor gebruik door de eigenaar of door de ontvanger voor niet-industriële en niet-commerciële doeleinden of voor verbruik tijdens het vervoer, op voorwaarde dat er geen gevaar bestaat voor verspreiding van schadelijke organismen.
Artikel 16
1. (…) De lidstaat neemt alle noodzakelijke maatregelen om de schadelijke organismen uit te roeien of, indien dat niet mogelijk is, in te dijken. Hij stelt de Commissie en de andere lidstaten in kennis van de genomen maatregelen.
(…)"
In Bijlage I, deel A, rubriek II, onder b) bij richtlijn 2000/29/EG wordt de bacterie Pseudomonas solanacearum (Smith) Smith genoemd als een schadelijk organisme waarvan bekend is dat het in de Gemeenschap voorkomt en risico's oplevert voor de gehele Gemeenschap.
In Bijlage IV, deel A, rubriek II, bij richtlijn 2000/29/EG zijn bijzondere eisen opgenomen die de lidstaten dienen vast te stellen ten aanzien van het binnenbrengen en in het verkeer brengen in de lidstaten van planten, plantaardige producten en andere materialen die van oorsprong uit de Gemeenschap afkomstig zijn. Onder punt 18.1 van deze Bijlage zijn dergelijke bijzondere eisen opgenomen voor knollen van Solanum tuberosum L., bestemd voor opplant en deze eisen hebben te maken met de bacterie Pseudomonas solanacearum (Smith) Smith.
De artikelen 5 en 6 van richtlijn 98/57/EG van de Raad van 20 juli 1998 betreffende de bestrijding van Ralstonia solanacearum (Smith) Yabuuchi et al. (Pb 1998, L 235, blz. 1), luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 5
1. Wanneer het officiële of onder officieel toezicht verrichte laboratoriumonderzoek (…), de aanwezigheid van het organisme in het overeenkomstig deze richtlijn genomen monster bevestigt, nemen de verantwoordelijke officiële instanties van de lidstaat, rekening houdend met deugdelijke wetenschappelijke beginselen, de biologische eigenschappen van het organisme en de in de lidstaten gebruikelijke teelt-, afzet- en verwerkingsmethoden voor de gastheerplanten van het organisme, de volgende maatregelen:
a) voor het in de lijst opgenomen plantaardige materiaal:
(…)
iii) bepalen zij, (…), de omvang van de waarschijnlijke besmetting door contact met de aangewezen besmettingsbronnen vóór of na de oogst, via de teeltwijze, de irrigatie of de bespuiting, of via stamverwantschap met de aangewezen besmettingsbronnen, en
(…)
Artikel 6
(…)
2. De lidstaten bepalen dat het in de lijst opgenomen plantaardige materiaal dat krachtens artikel 5, lid 1, punt a), onder iii), (…), "waarschijnlijk besmet" is verklaard, met inbegrip van het in de lijst opgenomen materiaal waarvoor een risico is geconstateerd, dat is geproduceerd op productieplaatsen die krachtens artikel 5, lid 1, punt a), onder iii), "waarschijnlijk besmet" zijn verklaard, niet mag worden gepoot of uitgeplant en dat het onder toezicht van hun verantwoordelijke officiële instanties op de in bijlage VI, punt 2, aangegeven adequate wijze wordt gebruikt of verwijderd, zodat wordt vastgesteld dat er geen aanwijsbaar risico voor verspreiding van het organisme bestaat.
(…)"
Artikel 3, eerste lid, van de Plantenziektenwet (Stb. 1951, 96, zoals nadien gewijzigd; hierna: Pzw) luidt met ingang van 1 januari 1998 als volgt:
“ Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van plantaardige produkten;
(...).”
Bij het Besluit bestrijding schadelijke organismen (Stb. 1992, 31; hierna: Bbso) is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
“ Artikel 3
1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn:
a. de planten van deze partij te oogsten of te rooien;
b. de planten of plantaardige produkten van deze partij een door Onze Minister bepaalde bestemming te geven, of
c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij te bewaren, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen of te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.
2. De eigenaar of houder van de partij, bedoeld in het eerste lid, is verplicht de partij, voor zover deze niet te velde staat, alsmede het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal, als één geheel en duidelijk afgescheiden van andere partijen opgeslagen te houden, totdat aan de aanzegging gevolg wordt gegeven of een toestemming als bedoeld in artikel 4, tweede lid, is verleend.
Artikel 4
1. Het is de eigenaar of houder van de partij, bedoeld in artikel 3, totdat gevolg is gegeven aan een aanzegging als bedoeld in artikel 3, verboden:
a. planten van de partij te oogsten of te rooien;
b. de partij geheel of gedeeltelijk dan wel het voor deze partij gebruikte verpakkingsmateriaal te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken of
c. planten te gaan telen in de ruimte waar de partij zich bevindt.
(...)
Artikel 17
1. Indien in een gebied, op een terrein of in een ruimte de aanwezigheid van een door Onze Minister aangewezen schadelijk organisme is aangetoond of wordt vermoed, kan Onze Minister met betrekking tot dat gebied, dat terrein of die ruimte regels stellen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Plantenziektenwet.
(...)”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op het bedrijf van appellant worden pootaardappelen geteeld.
- Bij brief van 2 november 2001 heeft de directeur van de Plantenziektenkundige Dienst (hierna: PD), namens verweerder, appellant medegedeeld dat onderzoek van monsters uit diens partijen pootaardappelen, die geteeld zijn in het jaar 2001, geen besmetting met bruinrot of ringrot heeft aangetoond.
Voorts is in deze brief vermeld dat in een partij aardappelen van het ras Saturna een besmetting is gevonden met Ralstonia solanacearum, de bacterie die bruinrot veroorzaakt. Aangezien de partij pootaardappelen van appellant die geteeld is op NAK-perceel 1, klonaal verwant is aan deze besmette partij, is besloten een nader onderzoek in te stellen naar de partij van appellant. In de brief is voorts besloten tot vastlegging van de partij van appellant totdat de uitslag van nader onderzoek aan appellant is medegedeeld. Op grond hiervan zijn appellant hangende dit onderzoek op grond van artikel 2 van het Bbso en artikel 11 Pzw maatregelen aangezegd met betrekking tot de bedoelde partij Saturna.
- Bij besluit van 15 november 2001 (kenmerk: PD/2001/2792) heeft verweerder aan appellant in vervolg op en onder vervallenverklaring van de brief van 2 november 2001 medegedeeld dat de door hem op NAK perceel 1 geteelde partij Saturna-aardappelen, die klonaal verwant is aan de bij een andere teler besmet bevonden partij aardappelen, wordt aangemerkt als “waarschijnlijk besmet” met bruinrot. Bij dit besluit zijn appellant op basis van de artikelen 3 en 4 van het Bbso maatregelen aangezegd, waaronder het verbod om de betrokken partij aardappelen als pootgoed te gebruiken of in het verkeer te brengen. Voorts is het appellant slechts toegestaan de betreffende pootaardappelen onder toezicht van de PD af te zetten voor industriële verwerking of in kleinverpakking voor consumptie.
- Bij brief van 20 december 2001 heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het besluit van 15 november 2001.
- Op 22 mei 2002 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaar gehoord door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerders ministerie.
- Bij brief van 2 december 2002 heeft deze commissie advies uitgebracht aan verweerder en in dat advies geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het bezwaar van appellant.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder – overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van 2 december 2002 – het bezwaar van appellant tegen de hem bij besluit van 15 november 2001 aangezegde maatregelen ongegrond verklaard.
Daarbij heeft verweerder, voor zover hier van belang, zakelijk weergegeven, het volgende overwogen.
Op het bedrijf van appellant is weliswaar geen besmetting met bruinrot aangetoond, maar dit laat onverlet dat de klonale verwantschap met een wel besmet bevonden partij grond vormt voor het aanzeggen van maatregelen. Anders dan appellant veronderstelt kan uit het feit dat in de desbetreffende partij Saturna van appellant geen besmetting met bruinrot is aangetoond niet worden afgeleid dat die partij daadwerkelijk besmettingsvrij is. Er is immers een detectiedrempel waardoor een lage besmettingsgraad niet kan worden aangetoond.
In het verleden is geen beleid gevoerd waarbij in het geval van een enkelvoudige besmetting (puntbesmetting) werd volstaan met vernietiging van de besmette partij en slechts in geval van meer besmettingen (lijnbesmettingen) werd besloten tot “waarschijnlijk besmetverklaring” van klonaal verwante partijen. Het beleid houdt en hield in dat, indien een besmetting met bruinrot is geconstateerd waarbij sprake is van een directe introductie van de ziekte of van een onbekende oorzaak waarbij geen aanwijzingen zijn dat klonale verwantschap een rol speelt, wordt gesproken van een op zichzelf staande of puntbesmetting. Er is dan geen link te leggen naar andere partijen en waarschijnlijk besmetverklaring van klonaal verwante partijen is dan niet aan de orde. In het onderhavige geval is weliswaar slechts één besmetting met bruinrot aangetroffen (bij de maatschap B te Y), maar gelet op het verrichte traceringsonderzoek wordt als vaststaand aangenomen dat die besmetting is veroorzaakt door eerdere beregening van de herkomstpartij met water dat nadien besmet bleek te zijn. Die besmetting moet op klonale wijze zijn overgebracht naar de besmet bevonden partij. De partij aardappelen van appellant, eveneens klonaal verwant aan de beregende partij, is dan ook terecht waarschijnlijk besmet verklaard.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft in de gronden van het beroep evenals in bezwaar het standpunt betrokken dat verweerder niet heeft gehandeld overeenkomstig het tot dan toe door hem gehanteerde beleid op grond waarvan eerst dan een waarschijnlijk besmetverklaring op basis van besmetting bij klonaal verwante stamlijnen wordt afgegeven, indien sprake is van ten minste twee besmettingen in zusterpartijen. Die situatie doet zich hier evenwel niet voor, aangezien het slechts gaat om één besmetting, geconstateerd bij teler B te Y.
Voorts meent appellant dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten te onderzoeken of op het perceel van B sprake was van een zogenoemde mengpartij. Volgens de gegevens van de PD heeft B in 2000 0,34 ha geteeld met het uitgangsmateriaal van teler C, waar de oorspronkelijke besmetting volgens de PD is ontstaan. Appellant is van mening dat niet mogelijk is dat de opbrengst van dit perceel voldoende is om daarmee in 2001 een oppervlakte van 3,8 ha te beplanten, zoals B zou hebben gedaan. Hooguit 2,4 ha zou haalbaar kunnen zijn. Mitsdien moet er van uit worden gegaan dat B voor de uitplant van de 3,8 ha in 2001 pootgoed van een andere herkomst heeft gebruikt. Gelet hierop kan niet met zekerheid worden vastgesteld dat de besmetting bij B een zusterpartij van de door appellant in 2001 geteelde aardappels betrof en had een waarschijnlijk besmetverklaring achterwege moeten blijven.
In de gronden van het beroepschrift is verder gesteld dat het perceel waar B in 2001 de Saturna aardappelen heeft geteeld is gelegen in een gebied waarvan volgens het districtshoofd van de PD is vastgesteld dat het oppervlaktewater is besmet met bruinrot.
In zijn brief van 13 april 2004 heeft appellant zijn ter zitting van 26 februari 2004 toegelichte stelling dat teler B, wiens bedrijf is gelegen op voor het telen van Saturna aardappelen minder gunstige droge zandgrond, (zowel ten aanzien van de teelt in 2000 als) ten aanzien van de teelt van 2001 gebruik moet hebben gemaakt van pootgoed van andere herkomst (dan van teler C), nader toegelicht. Voorts heeft hij betoogd dat de pootaardappelen die teler B (in 2000) van de partij van C heeft betrokken niet in 1999 zijn beregend met oppervlaktewater uit het besmette gebied Z.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 De waarschijnlijk besmetverklaring van de in geding zijnde partij Saturna aardappelen van appellant heeft plaatsgevonden naar aanleiding van een bij teler B in 2001 geconstateerde besmetting met bruinrot. De besmet bevonden partij stamt volgens verweerder af van een partij van teler C die in 1998 en/of 1999 is beregend met besmet oppervlaktewater uit het verbodsgebied Z. Ook de in geding zijnde partij Saturna van appellant stamt af van de partij van C en is dus klonaal verwant aan de besmet bevonden partij bij B.
Het College zal de door appellant tegen deze – vereenvoudigd weergegeven – redenatie van verweerder ingebrachte argumenten hieronder bespreken.
5.2 Het College stelt voorop dat, voor zover appellant met zijn opmerking dat het oppervlaktewater in het gebied waar B de besmet bevonden pootaardappelen heeft geteeld, besmet was met bruinrot, heeft willen suggereren dat de besmetting bij B is veroorzaakt door beregening met dit oppervlaktewater, hij de juistheid van zijn suggestie niet met concrete gegevens aannemelijk heeft gemaakt. Het College ziet dan ook geen grond tot twijfel aan de juistheid van de op mededelingen van B en controles gebaseerde verklaring van verweerder dat B in 2000 noch in 2001 oppervlaktewater heeft aangewend voor beregening. Bovendien heeft verweerder onweersproken gesteld dat de natuurlijke neerslaghoeveelheid op de kritieke momenten in 2000 beregening overbodig maakte en dat B, voor het geval beregening toch aangewezen zou zijn, beschikte over een bronwaterinstallatie ten behoeve van bespuitingen. Voor zover appellant met zijn opmerking heeft bedoeld dat de besmetting op enigerlei andere wijze – dan beregening – vanuit het oppervlaktewater tot de aardappelen van B is doorgedrongen, heeft appellant de juistheid daarvan evenmin aannemelijk gemaakt.
5.3 Het College overweegt voorts dat de door verweerder geproduceerde gegevens met betrekking tot de teelt en uitplant van aardappelen door B er op zich op wijzen dat de bij B besmet bevonden partij (geheel) afstamt van een in 1999 bij C geteelde partij. Uitgaande van de door B opgegeven pootafstand van 28 cm was het van C afkomstige uitgangsmateriaal voldoende om in 2000 een perceel van 0,34 ha te beplanten en vervolgens met de opbrengst daarvan in 2001 een perceel van 3,8 ha. Na verificatie door verweerder van de gegevens in het oorspronkelijk in het dossier aanwezige stamboomschema, is niet aannemelijk geworden dat de door B gerealiseerde vermeerderingsfactor van 11,2 substantieel afwijkt van de door twee andere telers in dezelfde lijn gerealiseerde vermeerderingsfactoren. Bovendien kan niet worden uitgesloten dat de volgens appellant wel zeer ruime pootafstand van 28 cm heeft gerealiseerd in een grotere opbrengst, hetgeen in overeenstemming is met de mededeling van Agrico aan verweerder dat B “één van de betere Saturna pootgoedtelers” is. Dat de bodemgesteldheid ter plekke ongunstig zou zijn voor de teelt van Saturna is door appellant weliswaar gesteld doch niet met concrete gegevens onderbouwd. De overige door appellant verstrekte, meer algemene gegevens met betrekking tot de teelt van Saturna pootgoed laten onverlet dat het in het voorliggende geval niet onwaarschijnlijk is dat het anders is gegaan dan appellant meent. Daarbij komt dat, ook indien zou moeten worden geconcludeerd dat B in 2000 en of 2001 om de beoogde uitplant te verwezenlijken pootgoed van andere herkomst heeft bijgemengd, niet kan worden vastgesteld of de besmetting via de lijn van C is doorgegeven of via de andere lijn.
5.4 Appellant heeft voorts gesteld dat de moederpartij Saturna van C niet door beregening met besmet oppervlaktewater in 1999 besmet is geraakt met bruinrot. Als argument hiervoor heeft hij aangevoerd dat de aardappelen die in 2000 door C aan B (en appellant zelf) zijn geleverd, anders dan verweerder meent, niet afkomstig zijn van NAK-perceel 20 van C, maar van diens NAK-perceel 19. Dat laatste perceel ligt, anders dan het eerstgenoemde, niet in een gebied met besmet oppervlaktewater, zodat beregening van perceel 19 niet kan hebben geleid tot besmetting. Appellant heeft in dit verband bovendien betwist dat de aardappelen van C, afkomstig van de NAK-percelen 19 en 20 in 1999 zijn samengevoegd.
Het College overweegt dat, wat er ook zij van het hiervoor weergegeven standpunt van appellant, duidelijk is dat de door C in 1999 op de NAK-percelen 19 en 20 geteelde aardappelen afkomstig zijn van diens NAK-perceel 12 in 1998. Dit laatste perceel is onweersproken evenals NAK-perceel 20 gelegen in het gebied dat naar aanleiding van een aangetroffen oppervlaktewaterbesmetting, later is aangewezen als verbodsgebied Z. Aangezien ook NAK-perceel 12 is beregend met oppervlaktewater kan het door appellant gestelde hem niet baten en is het standpunt van verweerder dat de in 2001 bij B aangetroffen besmetting valt te herleiden tot een in 1998 of 1999 met oppervlaktewater beregende partij van C valide. Het argument van appellant dat hier slechts aan de orde is of de bij B besmet bevonden partij klonaal verwant is aan een in 1999 beregende partij van C – omdat slechts daarvan sprake is in de interne fax van de PD van 14 november 2001 – gaat niet op, nu uit de daaraan voorafgaande notitie “Overwegingen bij de Saturna-lijn 2001” van 9 november 2001 is vermeld dat de oorsprong van de besmetting Saturna 2001 is gelegen in beregening in 1998 en/of 1999. Beregening in 1998 heeft derhalve van stond af aan bij verweerder een rol gespeeld als mogelijke oorsprong van de besmetting. Van dit standpunt heeft verweerder in de loop van de procedure nimmer afstand gedaan.
5.5 Gelet op het hiervoor overwogene en in aanmerking genomen dat (ook) de in geding zijnde partij van appellant afstamt van de in 1998 bij C beregende partij, kan niet worden staande gehouden dat verweerder de partij van appellant ten onrechte heeft gerekend tot de omvang van de waarschijnlijke besmetting die is aangetroffen bij B. Op die grond kon verweerder niet anders dan de partij van appellant waarschijnlijk besmet verklaren en – in aanmerking genomen de geldende communautaire verplichtingen – de maatregelen nemen die hij bij het besluit van 15 november 2001 op grond van de artikelen 3 en 4 Bbso heeft genomen.
Verweerder heeft het tegen dit besluit door appellant gemaakte bezwaar dan ook op goede gronden ongegrond verklaard.
5.6 Gelet op het vorenstaande zal het beroep ongegrond worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2004.
w.g. M.A. van der Ham w.g. Th.J. van Gessel