Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/308 31 augustus 2004
11249 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Tegemoetkoming ex art. 86
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: A.J. Plaisier, dierenarts, verbonden aan Dierenartsenpraktijk Y Z te Z,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik, werkzaam bij agentschap LASER.
1. De procedure
Op 11 maart 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 30 januari 2003.
Bij dat besluit heeft verweerder ongegrond verklaard de bezwaren die appellant had ingediend tegen de taxatie van zijn evenhoevige dieren en het op grond van deze taxatie genomen besluit ex artikel 86 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Op 2 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2004. Appellant is daar verschenen in het gezelschap van zijn gemachtigde en B. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) was ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 87
Alvorens dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood of produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, worden onschadelijk gemaakt, dan wel raten of bijenvolken krachtens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, onderdeel f en g, worden vernietigd, wordt de waarde daarvan vastgesteld.
Artikel 88
1. De in artikel 87 bedoelde waardevaststelling geschiedt door een beëdigd deskundige, welke wordt aangewezen door een door Onze Minister aangewezen ambtenaar.
2. Indien de in het eerste lid bedoelde ambtenaar of de eigenaar of diens gemachtigde geen genoegen neemt met de waardevaststelling verzoekt Onze Minister de kantonrechter van de rechtbank van het arrondissement waar de dieren als bedoeld in artikel 87 zijn gedood of de produkten en voorwerpen als bedoeld in dat artikel onschadelijk zijn gemaakt dan wel raten of bijenvolken als bedoeld in dat artikel zijn vernietigd, drie beëdigde deskundigen te benoemen, waaronder de krachtens het eerste lid aangewezen deskundige.
3. Indien over de waardevaststelling geen overeenstemming wordt bereikt, geldt het bedrag dat het gemiddelde is van de verschillende waarderingen.
4. De kosten van de in het eerste en tweede lid bedoelde deskundigen worden uit het Diergezondheidsfonds betaald."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant had ten tijde van de mond- en klauwzeercrisis in 2001 evenhoevige dieren (geiten) gestald op het bedrijf van B te Z. Appellant had de stallen waar zijn evenhoevige dieren waren gehuisvest van B gehuurd en had met hem een afspraak over de verzorging van de gestalde dieren gemaakt. Het bedrijf van B is gelegen in de regio Oene, waarbinnen alle evenhoevige dieren (preventief) zijn geruimd.
- Op 8 mei 2001 zijn de bij B gestalde dieren van appellant conform het bepaalde in artikel 87 van de Gwd getaxeerd.
- Bij brief van 25 juni 2001 (ontvangen door verweerder op 3 juli 2001) heeft appellant bezwaar gemaakt tegen de hoogte van deze taxatie.
- Bij besluit van 5 juli 2001 heeft verweerder de tegemoetkoming in de schade van appellant vastgesteld op f 50.567,03
(€ 22.946,32).
- Op 6 augustus 2002 is appellant naar aanleiding van zijn bezwaren door verweerder gehoord.
- Bij brief van 19 augustus 2002 heeft appellant de gronden van het bezwaar aangevuld.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaarschrift van appellant opgevat als zijnde gericht tegen het besluit van 5 juli 2001, waarbij de tegemoetkoming in de schade is vastgesteld, en heeft de bezwaren van appellant, welke erop neer komen dat hij de waardevaststelling door de taxateur van de gedode geiten te laag vindt, ongegrond verklaard.
Het standpunt van verweerder luidt als volgt:
Indien veehouders niet expliciet aangeven dat zij geen genoegen nemen met de waardevaststelling en zich door ondertekening van het taxatieformulier akkoord verklaren met de waardevaststelling van de dieren, producten en voorwerpen, is het niet mogelijk om de hertaxatieprocedure als bedoeld in artikel 88 van de Gwd te starten.
Het taxatieformulier is namens appellant door B zonder nadere clausulering of protest voor akkoord getekend en appellant heeft daarmee afgezien van inschakeling van de kantonrechter om een hertaxatie uit te laten voeren. Appellant heeft in de bezwaarprocedure de rechtsgeldigheid van de handtekening van B niet aan de orde en ter discussie gesteld.
Verweerder meent dat de houder van de dieren gerechtigd is om het taxatieformulier namens de eigenaar te ondertekenen, tenzij hiervoor door de houder expliciet een voorbehoud wordt gemaakt. In dat geval maakt de ambtenaar van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) daarvan aantekening op het taxatieformulier. Hiervan is echter niet gebleken.
Appellant heeft bij verweerder niet gesteld dat B niet bevoegd was tot ondertekening van het taxatieformulier.
De omstandigheid dat appellant noch B op de hoogte waren van de procedure rond de taxatie kan hen niet baten. Van appellant als ondernemer mag in redelijkheid worden verlangd dat hij zich op de hoogte stelt van de geldende wet- en regelgeving. Dat B te weinig tijd zou hebben gehad de stukken te bestuderen, kan om deze reden niet tot een ander oordeel leiden.
Niet is gebleken dat het onvoldoende kunnen bestuderen van stukken het gevolg is van de gestelde hectiek rond de mkz-uitbraak in 2001. De gevolgen van het zich niet vergewissen van de procedure rond de taxatie dienen voor rekening en risico van appellant te blijven.
Appellant heeft geen objectief verifieerbare gegevens geproduceerd waaruit blijkt dat B destijds niet bij machte was om zijn wil te bepalen of welke anderszins tot een ander oordeel zouden nopen.
Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt en ook overigens is niet gebleken dat B bij de waardevaststelling op een ongeoorloofde wijze door de taxateur is beïnvloed. Afgegaan kan worden op het oordeel van de aan verweerder gelieerde taxateurs. De RVV maakt gebruik van lijsten waarop de specialiteit van de taxateurs is vermeld en de taxateur die de onderhavige taxatie heeft uitgevoerd, was gespecialiseerd in geiten en schapen. De taxateurs worden geacht de taxatie onbevooroordeeld uit te voeren. Niet gebleken is dat dit niet is gebeurd. Uit een bijlage bij het taxatieformulier blijkt dat de taxateur uitgebreid verslag heeft gedaan van de gezondheidssituatie van de melkgeiten van appellant. B heeft tijdens de hoorzitting in bezwaar aangegeven dat de taxateur hem had medegedeeld dat veehouders die niet konden instemmen met de waardevaststelling het taxatieformulier niet of onder protest hadden getekend. Ondanks deze wetenschap heeft B als houder van de melkgeiten het taxatieformulier getekend.
Hangende de bezwaar- of beroepsprocedure heeft verweerder geen initiatieven ondernomen om bij de taxateur die de geiten van appellant heeft getaxeerd navraag te doen naar de gang van zaken tijdens de taxatie.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Het bij houder B gestalde koppel jonge melkgeiten van appellant is onjuist getaxeerd en daarmee is appellant feitelijk te kort gedaan. Weliswaar is het taxatieformulier destijds door B ondertekend, maar het kan niet de bedoeling zijn geweest dat veehouders, die aantoonbaar ernstig gedupeerd zijn door de gevolgen van de mkz-uitbraak, geen gehoor vinden bij de overheid. Dit enkel vanwege het formele feit dat het taxatieformulier is getekend. Er was immers sprake van een bijzondere stress-situatie.
De ondertekenaar van het taxatieformulier, B, stond in geen enkele relatie met appellant, behalve dan als huurder tot verhuurder in verband met de stalruimte. Het was voor appellant niet mogelijk het taxatieformulier in persoon te ondertekenen, omdat het uit veterinair oogpunt zeer (besmettings)gevaarlijk was om naar het bedrijf van B te komen. Appellant moest de zaken dus noodgedwongen aan B overlaten.
B was onvoldoende op de hoogte van de procedures tijdens de taxatie. De brief met informatie over de procedure is pas op de dag van de taxatie afgeleverd en zodoende heeft B onvoldoende tijd gehad zich in de procedure te verdiepen. Appellant is als eigenaar van de geiten in het geheel niet van de procedure in kennis gesteld.
De taxateur heeft mondeling de gang van zaken aan B uitgelegd, maar was verder buitengewoon halsstarrig en heeft op B druk uitgeoefend om het formulier voor akkoord te ondertekenen. Niet tekenen door B zou nergens toe leiden. B heeft het taxatieformulier uiteindelijk schoorvoetend voor akkoord getekend.
B was formeel niet door appellant gemachtigd het taxatieformulier te ondertekenen en dus is het de vraag in hoeverre B's handtekening rechtsgeldig is. Wel heeft appellant B in een tijdens de taxatie gevoerd telefoongesprek verteld dat B het taxatieformulier voor akkoord mocht ondertekenen, indien hij meende dat de taxatie goed was verlopen. Appellant heeft er niet bij stil gestaan B te instrueren alleen onder protest te tekenen.
Appellant betwist de deskundigheid van de taxateur. Dit was een medewerker van DLV, afdeling bouwzaken, die normaal als makelaar in onroerende zaken optreedt. Deze taxateur had onvoldoende kennis en ervaring met betrekking tot het taxeren van gecertificeerde melkgeiten, hetwelk een bijzondere deskundigheid vereist (KwaliGeit). Tijdens de taxatie heeft de taxateur, op telefonisch verzoek van appellant, contact gehad met een adviseur van de Federatie Nederlandse mengvoederfabrikanten, deskundige op het gebied van de sector melkgeiten, doch diens advies, inhoudende dat gecertificeerde dieren f 200,-- tot f 300,-- meer waard zijn dan niet-gecertificeerde dieren, heeft de taxateur naast zich neergelegd.
Gelet op de bijzondere omstandigheden meent appellant dat alsnog, zoals bedoeld in artikel 88 van de Gwd, de kantonrechter moet worden verzocht drie deskundigen te benoemen om de waarde definitief vast te stellen.
5. De beoordeling van het geschil
Appellant is het niet eens met de waardevaststelling van zijn geiten, welke op 8 mei 2001 werden getaxeerd door een beëdigd deskundige, als bedoeld in artikel 88, eerste lid, van de Gwd.
In artikel 88, tweede en volgende leden, van de Gwd is een procedure neergelegd welke gevolgd dient te worden indien (onder meer) de eigenaar geen genoegen neemt met de in het eerste lid van dat artikel bedoelde waardevaststelling. Blijkens het bestreden besluit, waarin verweerder zijn besluit van 5 juli 2001 houdende de vaststelling van de tegemoetkoming in de schade op ruim vijftigduizend gulden heeft gehandhaafd, heeft verweerder in hetgeen door appellant tegen de in geding zijnde waardevaststelling is aangevoerd geen reden gezien de in het tweede lid van artikel 88 van de Gwd bedoelde hertaxatie-procedure in gang te zetten. De vraag is derhalve of verweerder op goede gronden heeft geweigerd de hiervoor bedoelde hertaxatie-procedure te volgen. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
De door verweerder te dezen gevolgde werkwijze houdt in dat direct na de taxatie de betrokken houder der dieren een formulier te ondertekenen krijgt, waarin hij verklaart eigenaar te zijn van de getaxeerde dieren en dat hij akkoord is met de daarin opgenomen waardevaststelling. In de uitvoeringspraktijk hanteert verweerder voorts als uitgangspunt, dat, wanneer door of namens de eigenaar schriftelijk is verklaard dat hij akkoord is met de waardevaststelling die in eerste instantie heeft plaatsgevonden, de betrokken eigenaar daaraan in beginsel is gebonden. Verweerder hanteert die waardevaststelling dan derhalve als grondslag voor het te nemen besluit inzake de toe te kennen tegemoetkoming. Naar het oordeel van het College is een en ander in het licht van de noodzaak om tot een snelle en doelmatige afwikkeling van het schade-aspect bij de dierziektenbestrijding te komen in beginsel niet onaanvaardbaar.
Artikel 88, tweede lid, van de Gwd bepaalt evenwel niet op welke wijze en binnen welke termijn de eigenaar kenbaar moet maken dat hij geen genoegen neemt met een waardevaststelling, die ingevolge het eerste lid heeft plaatsgevonden. Bovendien kan niet voorbijgezien worden aan het feit dat het vaak om voor de veehouder zeer ingrijpende situaties gaat, waarbij grote druk tot het nemen van snelle beslissingen bestaat en tijd voor overleg en beraad veelal ontbreekt. Aan de hiervoor bedoelde, in de praktijk ontwikkelde, werkwijze van een schriftelijke akkoordverklaring met de taxatie komt dan ook niet zonder meer de betekenis toe dat de betrokken veehouder daarmee afstand doet van het recht een hertaxatie te verlangen. Daarvoor is meer nodig, namelijk dat die veehouder zich voldoende bewust is geweest van de gevolgen van het wel of niet ondertekenen van het taxatieformulier. Hierbij is van belang dat van de kant van verweerder duidelijkheid is gegeven omtrent de gevolgen die verweerder verbindt aan het door de betrokken veehouder voor akkoord tekenen van die taxatie. Meer in het bijzonder gaat het hier om de wetenschap voor de veehouder (-) dat hij niet verplicht is het formulier te ondertekenen, (-) dat het niet of onder protest tekenen van het formulier geen afbreuk doet aan zijn mogelijkheid om binnen redelijke termijn een tegemoetkoming te krijgen voor de schade als gevolg van de ruiming van zijn dieren, en voorts (-) dat hij door ondertekening van het formulier zijn recht prijsgeeft om in een later stadium - door het jegens verweerder blijk geven dat hij geen genoegen neemt met de waardevaststelling - de aanzet te geven tot een hertaxatieprocedure als bedoeld in artikel 88, tweede lid, van de Gwd. Het ligt, in het geval de betrokken veehouder betwist dat hij zich ten tijde van het ondertekenen van het formulier van één en ander bewust was, dan ook op de weg van verweerder om aannemelijk te maken dat hierover voldoende voorlichting is gegeven. Dit zal er doorgaans op neerkomen dat verweerder aannemelijk maakt dat hij de betrokken houder hier tijdig voorafgaand aan de ondertekening van het formulier van op de hoogte heeft gesteld, bijvoorbeeld mondeling door de betrokken taxateur of door de vertegenwoordiger van verweerder die bij de taxatie betrokken is, dan wel - en in verband met de duidelijkheid: bij voorkeur - door een mededeling op het formulier of een duidelijke vermelding in een tijdig toegezonden brochure. Indien verweerder één en ander niet aannemelijk weet te maken, kan uit de enkele ondertekening van het formulier niet worden afgeleid dat de betrokken houder zijn recht op toegang tot de - procedureel gezien betrekkelijk eenvoudige en voor de houder goedkope - hertaxatieprocedure heeft prijsgegeven.
In het voorliggende geval is duidelijk dat het ondertekende formulier geen mededeling als hiervoor bedoeld bevat. Voorts is weliswaar een voorlichtingsbrochure toegezonden aan de eigenaar van de stallen, B, doch deze brochure is op de dag waarop de taxatie en de ruiming hebben plaatsgevonden bij B (niet bij appellant als betrokken veehouder) bezorgd.
Het College wijst er verder op dat de omstandigheid dat B, voorafgaand aan de ondertekening van het formulier is medegedeeld dat hij niet verplicht was het formulier te ondertekenen en dat de mogelijkheid bestond om in geval van onenigheid over de waarde van de dieren een voorschot te krijgen, niet met zich brengt dat appellant geacht moet worden ervan op de hoogte te zijn dat ondertekening van het formulier betekent dat hij zijn recht op het volgen van de hertaxatieprocedure heeft prijsgegeven. Bij dit alles is bovendien van belang dat appellant als betrokken veehouder op afstand van de dieren was en zich in verband met de beperkte toegankelijkheid van het betrokken gebied niet naar de stallen kon begeven.
Op grond van het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat niet is voldaan aan de hiervoor bedoelde voorwaarden, welke vervuld moeten zijn om de betrokken veehouder in die zin gebonden te kunnen achten aan de akkoordverklaring met de taxatiewaarde, dat hem niet meer het recht zou toekomen om tot de hertaxatieprocedure te worden toegelaten.
Gelet hierop heeft verweerder appellant niet op goede gronden geweigerd (alsnog) de hertaxatieprocedure in gang te zetten. Ook anderszins ziet het College geen grond voor het oordeel dat voor een dergelijke hertaxatie geen plaats (meer) zou zijn. Denkbaar is dat uit het tijdsverloop tussen taxatie en de mededeling dat men geen genoegen neemt met die taxatie, al dan niet in samenhang met de aard en omvang van de beweerde verschillen van inzicht in de taxatiewaarde van de dieren, volgt dat de betrokken veehouder geen recht meer kan doen gelden op de in de wet voorziene hertaxatiemogelijkheid. Daarvan is in dit geval naar het oordeel van het College geen sprake. Naar is gesteld en niet weersproken gaat het hier om een substantieel verschil (ruim een derde van de taxatiewaarde) in waardering, dat is terug te voeren op het al dan niet in aanmerking nemen van objectieve gegevens, welke ook na het doden van de dieren zijn na te trekken aan de hand van bepaalde documenten met betrekking tot die dieren. Voorts heeft appellant reeds vóór het verzenden van het tegemoetkomingsbesluit (waarvoor de onderhavige taxatie de feitelijke grondslag vormde) schriftelijk medegedeeld dat hij geen genoegen nam met de eerste taxatie.
De conclusie is dat het beroep van appellant gegrond is en dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, nu het besluit is genomen zonder toepassing van de in artikel 88, tweede lid, van de Gwd bedoelde hertaxatie.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. De gemachtigde van appellant kan niet worden aangemerkt als een derde die in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht aan appellant "beroepsmatig" rechtsbijstand heeft verleend.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellant te beslissen;
- -bepaalt dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht ad € 109,-- (zegge: honderdnegen euro) vergoedt;
- wijst de Staat der Nederlanden aan als de rechtspersoon die bovenvermeld bedrag dient te voldoen.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener