Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/1056 8 juli 2004
27331 Kaderwet EZ-subsidies
Subsidieregeling referentieprojecten milieutechnologie 1998
Uitspraak in de zaak van:
Technology Unlimited B.V., te Goor, appellante,
gemachtigden: drs. G.H.M. Knippenborg en ing. R. Tjonk, beiden werkzaam bij Currency Connect B.V.,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. C. Cromheecke, R.J. Koornstra en dr. ir. M.A. Schwegler, werkzaam bij verweerders agentschap Senter (thans SenterNovem).
1. De procedure
Op 29 augustus 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 25 juli 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante, gericht tegen de afwijzing van haar aanvraag om subsidie op grond van de Subsidieregeling referentieprojecten milieutechnologie 1998, ongegrond verklaard.
Bij brief van 8 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 mei 2004, waar partijen bij monde van hun hiervoor genoemde gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Voor appellante was voorts aanwezig dr. ir. J.A.M. Meijer, werkzaam bij AKZO NOBEL.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Subsidieregeling referentieprojecten milieutechnologie 1998 (hierna: de Regeling) luidt voor zover hier van belang als volgt:
"Artikel 1
In deze regeling wordt verstaan onder:
a. een referentieproject milieutechnologie: een meetprogramma of een eerste praktijktoepassing;
(...)
c. een eerste praktijktoepassing: een samenhangend geheel van activiteiten bestaande uit:
1° het sluiten van een overeenkomst door de subsidie-ontvanger met een eerste afnemer, niet behorende tot de rechtspersoon van de ondernemer of een met die ondernemer in een groep verbonden ondernemer, ter zake van het leveren door de subsidie-ontvanger van een door hem voor Nederland nieuw ontwikkeld product, nieuw ontwikkeld proces of nieuw ontwikkelde dienst op het gebied van de milieutechnologie aan die eerste afnemer (...)
2° het daadwerkelijk en onverkort uitvoeren van de onder 1° bedoelde overeenkomst.
d. milieutechnologie: technologie of een combinatie van technologieën die primair is gericht op het voorkomen of beperken van de verontreiniging van het milieu, het verwijderen van reeds opgetreden vervuiling of het meten en registreren van belasting van het milieu;
(...)
Artikel 2
1. De minister verstrekt op aanvraag een subsidie aan een ondernemer die een referentieproject milieutechnologie uitvoert.
(…)
Artikel 5
1. Er is een Adviescommissie referentieprojecten milieutechnologie, die tot taak heeft de minister op zijn verzoek te adviseren omtrent aanvragen om subsidie op grond van deze regeling.
(…)
Artikel 8
1. De minister wint omtrent een aanvraag het advies in van de Adviescommissie referentieprojecten milieutechnologie.
1. De commissie geeft aan de minister een negatief advies:
a. indien in onvoldoende mate sprake is van een voor Nederland nieuwe milieutechnologie met goede economische perspectieven;
(…)
Artikel 10
1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:
a. indien de aanvraag niet voldoet aan deze regeling;
b. indien de commissie een negatief advies heeft uitgebracht;
(...)
2. De minister kan afwijken van het door de commissie uitgebrachte advies, indien het advies in strijd is met deze regeling dan wel niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen.”
In de artikelsgewijze toelichting bij de Regeling is bij artikel 1 onder meer het volgende vermeld:
“Onder een nieuw ontwikkeld product, een nieuw ontwikkeld proces of een nieuw ontwikkelde dienst wordt verstaan een geheel of in overwegende mate nieuwe ontwikkeling dan wel een combinatie van bestaande technologieën waarmee een nog niet bestaande milieutechnologie wordt gerealiseerd. Bij milieutechnologie gaat het om de toepassing van schonere processen en producten.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 28 november 2002 heeft verweerder van appellante op een daartoe strekkend formulier een aanvraag ontvangen voor subsidie op grond van de Regeling voor het project “Salotherm, pekelindampunit”. Doel van het project is een eerste praktijktoepassing in de kaasindustrie van een installatie die zowel een dampcompressor als een combinatie van een dampcompressor/kristallisator bevat.
In een bijlage bij de aanvraag heeft appellante onder meer vermeld dat de technische nieuwheid wordt gevormd door het feit dat door middel van een compacte machine zoutbevattende afvalstromen gescheiden kunnen worden in gedestilleerd water, zout en droge stoffen (“verontreinigingen”).
- Bij de aanvraag is als bijlage gevoegd een offerte d.d. 27 november 2002 van appellante aan Salland Kaas v.o.f. te Dalfsen (hierna: Salland Kaas), de beoogde eerste afnemer van de Salotherm, die onder meer betrekking heeft op een scheidingskolom voor het scheiden van schone (zout)kristallen en afvalstoffen.
- Bij fax van 10 december 2002 heeft Senter namens verweerder nadere informatie aan appellante gevraagd, die door haar bij brief van 16 december 2002 is verstrekt.
Bij deze brief heeft appellante onder meer een bijlage gevoegd met betrekking tot het milieurendement, zowel kwalitatief als kwantitatief, voor Salland Kaas. Hierin heeft zij uiteengezet dat het afval in de kaasverwerkende industrie behalve zout verschillende andere componenten bevat, waaronder calcium, fosfaat, lactose, lactate, citraat, vet en proteïne, die samen circa 5% van de afvalstroom vormen. Door het voor subsidie in aanmerking gebrachte project kan Salland Kaas uiteindelijk 95% van haar jaarlijkse afvalstroom van 1500 m3 hergebruiken in de pekelbaden, terwijl 75 m3 (de 5% afvalstroom) na bewerking (extra droging) als voedingssupplement in de diervoederindustrie gebruikt kan worden.
- Op 14 januari 2003 heeft de Adviescommissie referentieprojecten milieutechnologie (hierna: adviescommissie) vergaderd over onder meer de aanvraag van appellante en is unaniem besloten verweerder te adviseren de aanvraag af te wijzen.
- Het eindadvies van de adviescommissie van 19 februari 2003 luidt voorzover hier van belang als volgt:
“Is het project technisch innovatief? N
De nieuwheid zou liggen in de compacte machine die voor deze toepassing is ontwikkeld en dat er gewerkt wordt met zoutbevattende afvalstromen. De scheiding in zout, water en verontreinigingen heeft veel ontwikkeling gekost. Ook leverde de pekel bij de ontwikkeling van de blower, indampen en scheiding problemen op door corrosievorming. Er wordt echter uitgegaan van diverse in de procesindustrie bekende principes; indampen, compressie, warmtewisselaars, circulatie en een scheidingskolom. (...)
(…)
Is er sprake van nieuwe milieutechnologie? J
Het milieueffect ligt in het verminderde verbruik van zout en water. Salland Kaas loost per jaar 1500 m3 afvalwater, 95% hiervan kan worden hergebruikt in de pekelbaden. Dit levert op jaarbasis dus 1435 m3 herbruikbaar pekelwater op. Daarnaast bevat de pekel ook verontreinigingen zoals calcium, fosfaat, lactose, lactate, citraat, vet en proteïne. Dit afval is bij terugvoer in het proces schadelijk voor de houdbaarheid van de kaas maar kan als voedingssupplement in de diervoederindustrie worden ingezet.
In totaal loost de kaassector 30.000 m3 pekel op jaarbasis (17-18%, 4000 ton zout). Andere sectoren waaronder de visindustrie, zuurkool en spek vormen samen zo’n 125.000 m3. Het lozen van pekel is ongewenst voor de rioolzuivering. Het energieverbruik ligt op 25 kW.
(…)
De adviescommissie neemt het volgende standpunt in:
De installatie is opgebouwd uit voor de procesindustrie bekende en reeds toegepaste elementen. Ondanks het feit dat pekel in installaties kan leiden tot problemen met corrosievorming is de commissie van mening dat deze ontwikkeling geen voor Nederland nieuwe technologie betreft. Er zijn de commissie vele toepassingen bekend waarin zoutoplossingen worden toegepast en gescheiden.
Daarom adviseert de commissie:
Negatief”
- Bij besluit van 14 februari 2003 heeft verweerder de aanvraag van appellante afgewezen onder mededeling dat de adviescommissie van mening is dat bij het project van appellante geen sprake is van een nieuwe milieutechnologie met goede economische perspectieven.
- Appellante heeft tegen voormeld besluit bij brief van 18 maart 2003 bezwaar gemaakt.
- Op 28 mei 2003 heeft naar aanleiding van het bezwaarschrift een hoorzitting plaatsgevonden, waarbij namens appellante onder meer is gesteld dat de onderhavige installatie en het principe van een zoutfabriek verschillen in die zin dat met deze installatie een oplossing is gevonden voor de buitengewoon lastige scheiding van de organische bestanddelen van de afvalstroom, zoals lactose en calciumfosfaten, terwijl in grote zoutfabrieken het afval slechts bestaat uit natriumchloride en water en het indampingsproces niet beïnvloed wordt door de waterbalans en de verontreinigingsbalans. Bekend is volgens appellante een vast/vloeistof-scheiding, terwijl hier sprake is van vast/vast/vloeistof-scheiding.
- Overeenkomstig hetgeen op de hoorzitting is besproken heeft appellante bij op 2 juni 2003 door verweerder ontvangen brief een onderzoeksrapport van het Nederlands Instituut voor Zuivelonderzoek (NIZO) uit 1985 en een publicatie in NIZO-nieuws van 1991 verstrekt, beide met betrekking tot het indampen van kaas en de gevolgen voor de kaaskwaliteit.
- Nadat verweerder daarom had verzocht, heeft appellante bij brief van 7 juli 2003 aan verweerder informatie met betrekking tot andere onderzoeken/projecten van zoutterugwinning alsmede een zogenoemd flowschema van het proces van de onderhavige installatie gezonden.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
3.1 Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
“De Adviescommissie is van mening dat er onvoldoende sprake is van een voor Nederland nieuwe milieutechnologie. De Adviescommissie is deze mening toegedaan omdat de installatie voor het scheiden van zouthoudende afvalstromen in gedestilleerd water, zout en verontreinigingen is opgebouwd uit voor de procesindustrie reeds bekende en toegepaste elementen. Ook de specifieke aanpassingen voor pekelhoudende processtromen zijn naar de mening van de Adviescommissie niet zodanig van aard, dat er sprake is van een voor Nederland nieuwe technologie.
(...)
Het enkele feit dat er een installatie is ontwikkeld die qua beoogde capaciteit en toepassing nog niet beschikbaar was, brengt nog niet met zich mee dat er sprake is van een nieuwe milieutechnologie. De Adviescommissie heeft bij haar beoordeling in aanmerking genomen dat de installatie gebruik maakt van bekende, door de procesindustrie reeds toegepaste technieken. De gebruikte technieken (indamping, dampcompressie, warmtewisseling, kristallisatie, scheiding) zijn niet nieuw. Ook de specifieke aanpassingen voor pekelhoudende processtromen zijn naar de mening van de Adviescommissie niet zodanig van aard, dat er sprake is van een voor Nederland nieuwe technologie. Ik acht deze beoordeling, wat er ook zij van de door u aangevoerde bezwaren, niet onzorgvuldig of in strijd met de Regeling.
Na de hoorzitting bent u in de gelegenheid gesteld om nog aanvullende informatie te verstrekken. Het betrof onder meer de aanlevering van een flowschema. De vraag die in dit verband nog openstond was op welke manier het zout werd afgescheiden uit de slurrie met water, zout en verontreinigingen. Uit het flowschema wordt duidelijk dat deze scheidingsstap bestaat uit een gecombineerde kristallisator/verdamper. De twijfel was of Technology Unlimited een nieuwe technologie had bedacht voor de scheiding van het zout en de vaste verontreinigingen. Uit het schema blijkt dat het gaat om een in de procesindustrie bekend principe. Op grond hiervan zie ik geen aanleiding de Adviescommissie opnieuw om advies te vragen.
Conclusie
Op grond van het voorgaande ben ik van mening dat het advies van de Adviescommissie niet onzorgvuldig tot stand is gekomen en niet in strijd is met de Regeling, alsook dat de door u in de bezwaarfase aangeleverde informatie geen aanleiding vormt om de Adviescommissie opnieuw om advies te vragen.
Ik verklaar uw bezwaarschrift derhalve ongegrond.”
3.2 In het verweerschrift en ter zitting heeft verweerder nog onder meer het volgende aangevoerd.
De scheiding van pekelhoudende afvalstromen is op zich, zoals appellante ook erkent, een bekende technologie. De stelling van appellante dat een installatie is ontwikkeld die resultaten oplevert die met andere installaties nooit zijn behaald, rechtvaardigt niet de conclusie dat sprake is van een nieuwe technologie. Of sprake is van technische nieuwheid moet worden bezien in het licht van de doelstelling van de Regeling, namelijk het over de streep trekken van kopers bij innovaties die in technische en financiële zin een hoog risico hebben. Bij een nieuwe toepassing die bestaat uit een combinatie van bestaande en bekende technieken, is dat risico normaliter niet zodanig dat voor een kans op commercialisatie een extra stimulans nodig is.
De door appellante doorgevoerde aanpassingen van in de procesindustrie bekende en toegepaste elementen om tot het beoogde resultaat te komen, hebben de adviescommissie er niet van overtuigd dat sprake is van een nieuwe milieutechnologie. De door appellante aangegeven afvalscheiding vindt ook plaats in de zoutindustrie. Het is derhalve de vraag of de uitvoering van de technologie voor de onderhavige toepassing zodanige aanpassingen meebrengt, dat kan worden gesproken van een nieuwe technologie. De adviescommissie heeft geoordeeld dat dit niet het geval is, welk oordeel - nu dit niet onzorgvuldig tot stand is gekomen - door verweerder is overgenomen.
Hetgeen appellante in bezwaar heeft aangevoerd vormt voor verweerder geen reden de zaak opnieuw aan de adviescommissie voor te leggen. In dit verband heeft verweerder gesteld dat de door appellante geschetste, noodzakelijke verwijdering van de neerslag van calciumfosfaat een probleem is dat met vanuit de procesindustrie bekende technieken kan worden opgelost en dat de kleinschaligheid van de installatie als zodanig hem niet heeft overtuigd dat sprake is van een nieuwe technologie. Verweerder concludeert dat het onderhavige project niet een zodanige combinatie van technologieën is dat hiermee een niet bestaande milieutechnologie wordt gerealiseerd.
Tenslotte heeft verweerder opgemerkt dat de op de hoorzitting in bezwaar aanwezige medewerkers van Senter zowel voorafgaand aan die hoorzitting als voor het totstandkomen van het bestreden besluit intensief contact hebben gehad met technisch deskundige medewerkers, zodat het bezwaarschrift, anders dan appellante (veronder)stelt wel degelijk ook op de technologische merites is beoordeeld.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder stelt ten onrechte dat geen sprake is van een nieuwe milieutechnologie.
Tot op heden is niemand gelukt een zuiveringsinstallatie te ontwikkelen waarmee pekelhoudende afvalstromen worden gescheiden in bruikbare grond- en hulpstoffen, zodat nog slechts een gering percentage van de afvalstroom moet worden afgevoerd. Dit blijkt naar de opvatting van appellante ook uit de door haar - na de hoorzitting - overgelegde onderzoeksrapportages.
De door appellante ontwikkelde installatie scheidt zoutbevattende afvalstromen in gedestilleerd water, schoon zout en overige in het afval aanwezige vervuilings-componenten. Het schone zout kan wederom in het productieproces worden benut, het water kan als zuiver water worden gebruikt en, indien sprake is van verwarmd water, als warmtemedium en de afvalstoffen kunnen verwerkt worden in de diervoederindustrie.
De onderhavige installatie is bovendien uniek door zijn kleinschaligheid, nu hiermee circa 50 kg zout per uur uit de pekelafvalstroom wordt geproduceerd. Tot nu toe ontwikkelde installaties zijn vele malen groter en zijn specifiek ontwikkeld voor een zoutproductiecapaciteit van tientallen tonnen per uur.
Naar de opvatting van appellante beschikken de op de hoorzitting in bezwaar aanwezige medewerkers van Senter niet over de benodigde technische achtergrond om de installatie op zijn merites te kunnen beoordelen. Blijkbaar konden deze medewerkers van de juridische afdeling van Senter niet worden overtuigd door de door ir. Meijer, die door AKZO Salt voor de ontwikkeling van de installatie aan appellante ter beschikking is gesteld, op de hoorzitting gegeven uitleg waarom de onderhavige installatie moet worden aangemerkt als een innovatieve, milieu-ontlastende installatie.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de orde is of verweerder bij het bestreden besluit op goede gronden zijn standpunt dat appellante niet in aanmerking komt voor subsidie op grond van de Regeling heeft gehandhaafd.
Doel van de onderhavige Salotherminstallatie is een zeer groot percentage van het afval, dat vrijkomt in de kaasindustrie - in het bijzonder het gebruikte zout - terug te voeren in het productieproces en daarmee verontreiniging van het milieu te voorkomen of beperken.
Gelet hierop is naar het oordeel van het College sprake van milieutechnologie als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling.
Aan de bij het bestreden besluit gehandhaafde weigering van subsidietoekenning ligt het standpunt ten grondslag dat deze milieutechnologie niet nieuw is. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
5.2 Met verweerder komt het College tot de slotsom dat de enkele omstandigheid dat de Salotherm-installatie een kleinere schaalgrootte heeft dan dergelijke installaties tot nu toe in de zout(verwerkende)-industrie hebben, niet de conclusie rechtvaardigt dat sprake is van een nieuwe milieutechnologie. De daarop betrekking hebbende grief van appellante faalt.
5.3 Blijkens de - in rubriek 2.1 van deze uitspraak weergegeven - toelichting bij artikel 1 van de Regeling hoeft een eerste praktijktoepassing niet te zien op een in alle onderdelen nieuwe technologie, maar kan de eerste praktijktoepassing ook betreffen een combinatie van reeds bestaande technologieën waarmee een nog niet bestaande milieutechnologie wordt gerealiseerd.
Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat de adviescommissie van mening is dat onvoldoende sprake is van een voor Nederland nieuwe milieutechnologie.
In verband hiermee wijst het College er op dat in het eindadvies van de adviescommissie, zoals hiervoor in 2.2 weergegeven, bij de vraag of sprake is van nieuwe milieutechnologie een “J” is vermeld, hetgeen er op lijkt te duiden dat deze vraag door de adviescommissie in bevestigende zin is beantwoord.
Het negatieve advies van de adviescommissie lijkt blijkens die weergave van het eindadvies veeleer zijn oorzaak te vinden in het oordeel dat de onderhavige installatie is opgebouwd uit voor de procesindustrie bekende en reeds toegepaste elementen, ofwel in de omstandigheid dat - zoals de adviescommissie stelt - “de commissie vele toepassingen bekend [zijn] waarin zoutoplossingen worden toegepast en gescheiden”.
Deze stellingname van de adviescommissie rechtvaardigt naar het oordeel van het College niet de door verweerder getrokken conclusie dat in het onderhavige geval geen sprake is van een nieuwe milieutechnologie, nu daarmee immers niet vaststaat dat geen sprake kan zijn van een nog niet bestaande - dus nieuwe - combinatie van reeds bestaande technologieën, die gericht is op het voorkomen of beperken van milieuverontreiniging.
Reeds op grond van het vorenstaande komt het bestreden besluit, nu dat niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor vernietiging in aanmerking.
5.4 In bezwaar heeft appellante voorts, op verzoek van verweerder, nadere informatie overgelegd ter onderbouwing van haar standpunt dat de Salotherminstallatie wel degelijk bestaat uit een niet eerder toegepaste combinatie van reeds bestaande technologieën teneinde een nog niet toegepaste scheiding van de afvalstroom in de kaasindustrie in zout, vaste verontreiniging en water (vast/vast/vloeibaar) te bewerkstelligen.
In het bestreden besluit heeft verweerder dienaangaande geconcludeerd dat de wijze waarop de scheiding van het zout en de vaste verontreinigingen plaatsvindt een in de procesindustrie bekend principe betreft en heeft hij gesteld om die reden geen aanleiding te zien de adviescommissie opnieuw om advies te vragen.
Naar het oordeel van het College blijkt niet dat de adviescommissie, en met haar verweerder de vraag onder ogen hebben gezien of de vast/vast/vloeibaar scheiding die door appellante wordt gerealiseerd moet worden aangemerkt als een combinatie van bestaande technologiëen waarmee een nieuwe milieutechnologie wordt gerealiseerd. Ook op deze grond voldoet het bestreden besluit niet aan het bepaalde in artikel 7:12 Awb en komt het voor vernietiging in aanmerking.
5.4 Het beroep is derhalve gegrond. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Nu gesteld noch gebleken is dat aan de zijde van appellante sprake is geweest van door een derde beroepsmatig verleende rechtbijstand, acht het College geen termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 Awb te veroordelen in proceskosten van appellante.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ad € 232,- (zegge: tweehonderd tweeendertig euro) aan haar wordt
vergoed;
- wijst de Staat aan als rechtspersoon die genoemd bedrag moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2004.
w.g. M.A. van der Ham w.g. I.K. Rapmund