Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
AWB 03/1407 29 juni 2004
32103 Plantenziektenwet
Besluit bestrijding schadelijke organismen
Uitspraak in de zaak van:
Maatschap A en B, te X, appellante,
gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. J.A. Diephuis, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellante heeft bij brief van 24 november 2003, bij het College binnengekomen op 24 november 2003, beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 november 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen zijn besluiten van 19 augustus 2003 en 26 september 2003 ongegrond verklaard.
Bij brief van 17 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 6 april 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgehad, waarbij namens appellante zijn verschenen A en B, alsmede haar gemachtigde. Zijdens verweerder zijn verschenen zijn gemachtigde, bijgestaan door mr. drs. P.J. de Vries en W.M.J.H. van den Broek werkzaam bij verweerders Plantenziektenkundige Dienst.
2. De grondslag van het geschil
Artikel 3, eerste lid, van de Plantenziektenwet (Stb. 1951, 96, zoals nadien gewijzigd; hierna: Pzw) luidt met ingang van 1 januari 1998 - voor zover hier van belang - als volgt:
“Ter voorkoming van het optreden en van de verbreiding van schadelijke organismen en ter bestrijding daarvan kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld omtrent:
a. het telen, oogsten en rooien van planten, het geven van een bepaalde bestemming aan planten of plantaardige produkten en het kenmerken, onder verzegeling brengen, bewaren, voorhanden of in voorraad hebben, verhandelen, verplaatsen, vervoeren, bewerken, behandelen en vernietigen of anderszins onschadelijk maken van planten en plantaardige produkten, daarvoor gebruikt verpakkingsmateriaal, schadelijke organismen, grond of andere cultuurmedia en resten daarvan en afval van planten en plantaardige produkten;
(...).”
Bij het Besluit bestrijding schadelijke organismen (Stb. 1992, 31; hierna: Bbso) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald:
“Artikel 3
1. De eigenaar of houder van een partij, aan wie door Onze Minister is medegedeeld, dat die partij geheel of gedeeltelijk door een schadelijk organisme is aangetast of verdacht wordt daardoor te zijn aangetast, is verplicht overeenkomstig de hem door Onze Minister gedane aanzegging, op de daarbij voorgeschreven wijze en binnen dan wel gedurende de daarbij gestelde termijn:
a. de planten van deze partij te oogsten of te rooien;
b. de planten of plantaardige produkten van deze partij een door Onze Minister bepaalde bestemming te geven, of
c. deze partij, het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal of de schadelijke organismen afkomstig van deze partij te bewaren, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen of te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken.
2. De eigenaar of houder van de partij, bedoeld in het eerste lid, is verplicht de partij, voor zover deze niet te velde staat, alsmede het daarvoor gebruikte verpakkingsmateriaal, als één geheel en duidelijk afgescheiden van andere partijen opgeslagen te houden, totdat aan de aanzegging gevolg wordt gegeven of een toestemming als bedoeld in artikel 4, tweede lid, is verleend.
Artikel 4
1. Het is de eigenaar of houder van de partij, bedoeld in artikel 3, totdat gevolg is gegeven aan een aanzegging als bedoeld in artikel 3, verboden:
a. planten van de partij te oogsten of te rooien;
b. de partij geheel of gedeeltelijk dan wel het voor deze partij gebruikte verpakkingsmateriaal te verhandelen, te verplaatsen, te vervoeren, te bewerken, te behandelen, te vernietigen of anderszins onschadelijk te maken of
c. planten te gaan telen in de ruimte waar de partij zich bevindt.
(...)
Artikel 17
1. Indien in een gebied, op een terrein of in een ruimte de aanwezigheid van een door Onze Minister aangewezen schadelijk organisme is aangetoond of wordt vermoed, kan onze Minister met betrekking tot dat gebied, dat terrein of die ruimte regels stellen als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Plantenziektenwet.
(...)”
Op basis van de Pzw en het Bbso is vastgesteld de Regeling bruin en ringrot 2000 (Stcrt. 2000, 211, nadien gewijzigd). Deze regeling luidt onder meer als volgt.
“Artikel 2
(...)
2. Als gebieden waar besmet of vermoedelijk besmet oppervlaktewater voorkomt, worden aangewezen de gebieden genoemd in bijlage 2 bij deze regeling.
3. De in het (...) tweede (...) lid bedoelde gebieden worden aangegeven op door de directeur gewaarmerkte kaarten welke ter inzage worden gelegd in de bibliotheek van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, het hoofdkantoor van de Plantenziektenkundige Dienst te Wageningen en de districtskantoren van de Plantenziektenkundige Dienst van de districten waarbinnen de aangewezen gebieden zijn gelegen.
Artikel 3
Het is verboden om oppervlaktewater uit de in bijlage 2 genoemde gebieden op enigerlei wijze te gebruiken voor of bij de teelt van:
a. aardappel;
(...)
Artikel 5
(...)
2. Het is verboden een partij aardappelen, die afkomstig is van een productieplaats waar ten behoeve van de teelt van aardappelen oppervlaktewater is gebruikt uit een gebied waar besmet of vermoedelijk besmet oppervlaktewater voorkomt, in het verkeer te brengen, te verplaatsen, te vervoeren of als pootaardappelen te gebruiken.
(...)
Bijlage 2 bij artikel 2, tweede lid, van de Regeling bruin- en ringrot 2000
codering benaming globale omschrijving
(...)
ROO 03W01 Breda-Roermond Hazeldonk-Breda-Drie Hoefijzers-Wagenberg Made-Drimmelen-
Noordoever Bergsche Maas-Dussen-Drongelen-Nieuwe Schans-
Puiflijk-Appeltern-Overasselt-Heumen-Nijmegen-
Molenhoek-Plasmolen-grens-Hommersum-
Heijen-Afferden-Well-Arcen-Venlo-Reuver-Roermond-
Herkenbosch-Rothenbach-grens-Posterholt-St.Odiliënberg-
Linne-Roosteren-Maaseik-grens tot Hazeldonk
(...)”
Op basis van artikel 17 Bbso is vastgesteld de Regeling bestrijding schadelijke organismen (Stcrt. 2002, 153; hierna: Rbso) waarin onder meer is bepaald:
“Artikel 2
De minister kan in de gevallen, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van het besluit:
a. teeltverboden opleggen voor een bepaald terrein of een bepaalde ruimte, voor bepaalde of onbepaalde tijd;
b. aanwijzingen geven voor de teelt op een bepaald terrein of in een bepaalde ruimte, voor bepaalde of onbepaalde tijd.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert een aardappelbedrijf.
- Het perceel met X-Y coördinaten *-*, dat in deze procedure aan de orde is, en waarop appellante een partij Nicola teelt, is sinds 2002 gelegen in een gebied als bedoeld in artikel 3 van de Regeling bruin- en ringrot 2000.
- Op 6 augustus 2003 heeft de Plantenziektenkundige Dienst geconstateerd dat het betreffende perceel is beregend met oppervlaktewater.
- Bij besluit van 19 augustus 2003 heeft verweerder, omdat als gevolg van dit oppervlaktewater besmetting van de betreffende partij met bruinrot niet kan worden uitgesloten, op basis van artikelen 3, 4, 5 en 6 Bbso maatregelen aangezegd.
- Ten vervolge op dit besluit heeft verweerder op 26 september 2003 aan appellante medegedeeld dat in de beregende partij Nicola, geteeld op perceel met X-Y coördinaten *-* na onderzoek geen bruinrot is aangetroffen. Omdat aangenomen moet worden dat het gebruikte oppervlaktewater op het tijdstip van gebruik besmet was met Ralstonia solanocearum, de bacterie die bruinrot veroorzaakt, heeft verweerder deze partij aangemerkt als “waarschijnlijk” besmet met bruinrot en op basis van artikelen 3 en 4 Bbso alsmede op basis van artikel 2 Rbso maatregelen aangezegd. Met deze aanzegging is de aanzegging van 19 augustus 2003 vervallen.
- Bij brieven van 16 september 2003 en 26 september 2003, aangevuld bij brief door verweerder op 13 oktober 2003 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit d.d. 19 augustus 2003. Bij laatstgenoemde brief heeft appellante tevens bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 september 2003.
- Appellante heeft haar bezwaren op 27 oktober 2003 mondeling toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Daartoe heeft hij overwogen dat niet is bestreden dat het betreffende perceel, dat ligt in het verbodsgebied, in augustus 2003 is beregend met oppervlaktewater en dat uit informatie die verweerder heeft ingewonnen bij het Waterschap land van Nassau blijkt dat de veronderstelling dat het water is ingelaten uit de Amer en derhalve niet als met bruinrot besmet kan worden aangemerkt, onjuist is. Het water waarmee de sloten van de polder wordt gevoed, en waarmee het aardappelgewas is beregend, is dan ook terecht aangemerkt als besmet met bruinrot. Dat in de genomen aardappelmonsters de bruinrotbacterie niet aangetoond is, betekent niet dat vaststaat dat de partij niet met bruinrot is besmet, en betekent ook niet dat de besluiten ten onrechte zijn genomen. De waarschijnlijk besmetverklaring vloeit direct voort uit richtlijn 88/57/EG (de bruinrotrichtlijn). In feite steunt het besluit op artikel 2 Bbso. Onjuist is dat artikel 3 Bbso verder gaat dan richtlijn 98/57/EG noch is deze bepaling strijdig met artikel 10 van richtlijn 98/57/EG. Niet valt in te zien waarom als gevolg van het besluit van 19 augustus 2003 aanmerkelijk nadeel is geleden. Wat betreft nadeel als gevolg van het besluit van 26 september 2003 dient te gelden dat het al dan niet compenseren van nadelen voortvloeiende uit dergelijke besluiten, geen zelfstandig element is bij het voorbereiden en nemen van dat besluit. Op grond van artikel 4 Pzw kan een afzonderlijke aanvraag worden ingediend. Het beroep op het arrest Staat/Leffers en op het beginsel “égalité devant les charges publiques” faalt.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep het volgende aangevoerd.
Van beregening met water uit het verbodsgebied is geen sprake. Het betreffende perceel is gelegen aan de uiterste rand van het gebied **. Het afgelopen jaar kenmerkte zich door een periode van droogte waardoor water in het poldergebied diende te worden ingelaten. Dit water is afkomstig uit de F en wordt ingelaten via de “Inlaat G” waarna het zijn weg vindt, zoals blijkt uit een overgelegd stroomschema, naar onder meer het perceel van appellante. Het water dat appellante heeft gebruikt was derhalve niet afkomstig uit het verbodsgebied maar uit de F, die buiten dat gebied valt. Inlaten via het gemaal “H” uit het J is wel mogelijk maar veel minder voor de hand liggend. Alsdan zal het water bij de stuw K, ten zuiden van het perceel van appellante, worden tegengehouden en enkel in de polder waar het perceel van appellante is gelegen, kunnen stromen indien sprake is van wateroverschotten als gevolg van overvloedige neerslag. Van een dergelijke situatie was het afgelopen jaar evenwel geen sprake. Verweerder gaat uit van de situatie waarin water uit de polder in de F stroomt. Door de extreme droogte heeft die situatie zich echter niet voorgedaan. Appellante bestrijdt de stelling van verweerder dat bij gemaal “H” bruinrot is geconstateerd.
Gezien de tekst van artikel 3 Bbso is geen sprake meer van een verdenking, omdat blijkens de testen die zijn uitgevoerd geen sprake is van besmetting met bruinrot. Er is sprake van een weerlegde verdenking. Appellante meent dat verweerder evenmin in de bruinrotrichtlijn een basis voor het besluit kan vinden.
Artikel 3 Bbso is in strijd met richtlijn 98/57/EG, omdat op basis van eerstgenoemde bepaling mogelijk is dat in geval van een verdenking maatregelen omtrent (onder meer) het verhandelen kunnen worden opgelegd, terwijl de richtlijn deze mogelijkheid uitdrukkelijk niet biedt. Weliswaar biedt artikel 10 van richtlijn 98/57/EG de bevoegdheid voor eigen productie aanvullende of strengere eisen vast te stellen maar deze bepaling moet voorzichtig worden toegepast. De door lidstaten te nemen strengere maatregelen mogen niet leiden tot handelsbelemmeringen tussen de lidstaten. Artikel 3 Bbso is ongeclausuleerd en daarmee strijdig met artikel 10 van richtlijn 98/57/EG en daarom op dit punt onverbindend. Artikel 10 van richtlijn 98/57/EG beperkt de bevoegdheid tot situaties “wanneer dit nodig is om het organisme te bestrijden” of “om verspreiding te voorkomen”. Dit is niet aan de orde in geval van een weerlegde verdenking. Voor het overige hebben lidstaten geen aanvullende bevoegdheden.
Appellante deelt het standpunt van verweerder aangaande de vergoeding van de door haar geleden schade niet.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het beroep stelt het College in de eerste plaats voor de vraag of verweerder zich op goede grond op het standpunt heeft gesteld dat de partij aardappelen van appellante waarschijnlijk besmet was met bruinrot, in welk oordeel de basis is gelegen voor de aanzegging van maatregelen als voorzien in Bbso en Rbso.
Voor de beantwoording van deze vraag is van belang dat appellante niet heeft bestreden dat het perceel waarop de betreffende partij Nicola aardappelen is geteeld, is gelegen in een gebied dat is opgenomen in bijlage 2 bij de Regeling bruin- en ringrot 2000. Dit verbodsgebied is in 2002 ingesteld naar aanleiding van wateronderzoek in 2001 waaruit naar voren is gekomen dat in het oppervlaktewater in dit gebied de bacterie Pseudomonas tuberosum voorkwam. Appellante heeft in dit verband aan de orde gesteld dat de bacterie in slechts één monster is vastgesteld. Dit kan evenwel niet tot de conclusie leiden dat verweerder ten onrechte tot instelling van het verbodsgebied heeft besloten, aangezien één positieve laboratoriumuitslag reeds de gevolgtrekking rechtvaardigt dat de bacterie in het oppervlaktewater voorkomt. Verweerder heeft bij het besluit tot instelling van het verbodsgebied voorts terecht in aanmerking genomen dat de detectielimiet 100 cellen per milliliter bedraagt, zodat een negatieve uitslag van andere monsters genomen in het betreffende gebied, niet de conclusie rechtvaardigt dat het water niet besmet is. Gelet op het nagestreefde doel van de instelling van een verbodsgebied, te weten voorkoming van verdere verspreiding van besmetting met de bruinrotbacterie, is voorts van belang dat voor beregening een aanzienlijke hoeveelheid oppervlaktewater wordt gebruikt en de grote besmettelijkheid van bruinrot, waardoor de mogelijke aanwezigheid van de bruinrotbacterie onder de detectielimiet een relevant risico vormt. Verweerder heeft gezien het belang van voorkoming van de verbreiding van het organisme op basis van één enkele positieve laboratoriumuitslag in redelijkheid kunnen besluiten tot instelling van een verbodsgebied.
Appellante heeft bestreden dat de teeltplaats is beregend met oppervlaktewater uit het verbodsgebied. Ter zitting is evenwel komen vast te staan dat de sloot waaruit appellante heeft beregend, gelegen is binnen het verbodsgebied. Naar het oordeel van het College heeft verweerder onder deze omstandigheden op goede grond geoordeeld dat de onderhavige partij waarschijnlijk besmet is met bruinrot.
Dat ten aanzien van deze partij van appellante door middel van laboratoriumonderzoek geen besmetting met bruinrot is aangetoond - hetgeen niet meebrengt, anders dan appellante meent, dat, zoals het College reeds overwoog in zijn beslissing van 27 februari 2003 (Awb 02/648, www.rechtspraak.nl LJN: 6880) is komen vast te staan dat deze partij vrij is van besmetting - doet aan het vorenstaande niet af. Evenmin is van belang of het oppervlaktewater in het verbodsgebied dat appellante voor de beregening heeft benut in het verbodsgebied zou zijn binnengelaten uit de buiten dit gebied gelegen M en dat daarom zou moeten worden aangenomen dat de beregening heeft plaatsgevonden met niet besmet water. Verweerder heeft zich bij de afbakening van het verbodsgebied mede laten leiden door de gebruikelijke waterstroming in het betreffende gebied, terwijl appellante zich beroept op de uitzonderlijke situatie in de periode voorafgaand aan de besmetting zodat, nog daargelaten dat de juistheid van de stellingen van appellante dienaangaande niet in rechte is komen vast te staan - zowel appellante als verweerder beroepen zich ter onderbouwing van de juistheid van hun opvatting op mededelingen van het Waterschap Land van Nassau - de bruinrotveroorzakende bacterie zich voordien reeds in het verbodsgebied kan hebben verspreid.
Het betoog van appellante dat het bestreden besluit in strijd is met richtlijn 98/57/EG, omdat deze richtlijn geen maatregelen toestaat indien de vermoede besmetting niet bewaarheid wordt, moet worden verworpen. De veronderstelling die hieraan ten grondslag ligt, te weten dat de negatieve laboratoriumuitslag met betrekking tot de door appellante geteelde partij Nicola meebrengt dat niet langer sprake is van een vermoeden van besmetting, is, zoals uit het voorgaande volgt, feitelijk onjuist.
Het argument dat richtlijn 98/57/EG in het geval van een vermoeden van besmetting geen maatregelen terzake van de verhandeling toestaat, moet worden verworpen. Artikel 10 van deze richtlijn staat ten aanzien van de eigen productie van een lidstaat aanvullende of strengere maatregelen toe zodat de vraag of het bestreden besluit verenigbaar is met artikel 4 van richtlijn om deze reden buiten beschouwing kan blijven. Appellante heeft in dit verband ook niet gesteld dat de door haar geteelde partij Nicola niet kan worden aangemerkt als “eigen productie” als bedoeld in artikel 10 van richtlijn 98/57/EG.
Het College kan appellante niet volgen in haar stelling dat verweerder haar bij het nemen van de maatregelen een schadeloosstelling hadden moeten toekennen. Uit het bepaalde in artikel 4 Pzw vloeit voort dat de wetgever niet heeft gewild dat de vraag of nadelen, veroorzaakt door ingevolge artikel 3 Pzw opgelegde maatregelen, al dan niet geheel voor rekening van de aangeschrevene moeten blijven, betrokken zou worden in de besluitvorming omtrent het opleggen van die maatregelen. Artikel 4 Pzw vormt een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waaruit een beperking van de bij het opleggen van de maatregelen mee te wegen belangen voortvloeit. Ook maatregelen als hier aan de orde zijn, op grond van het bepaalde in de artikel 3 en 4 Bbso, aan te merken als krachtens artikel 3 van de Pzw gegeven voorschriften, waarop artikel 4 Pzw betrekking heeft. Het College ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat dit in het voorliggende geval anders is.
5.2 Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.3 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 29 juni 2004.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.S. Hoppener