Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/550 10 juni 2004
22030 Wet assurantiebemiddelingsbedrijf
Vakbekwaamheidseisen assurantiebemiddelingsbedrijf
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: mr. R.F.A. Rorink, advocaat te Almelo,
tegen
de Bestuurskamer van de Sociaal-Economische Raad, te ’s-Gravenhage, verweerder,
gemachtigde: mr. J.B.A. Hoyinck, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Appellant heeft bij faxbericht van 16 mei 2003 beroep ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 april 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant, gericht tegen een ten aanzien van hem op grond van de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf (hierna: Wet) genomen besluit, ongegrond verklaard.
Bij brief van 16 juni 2003 heeft appellant het beroepschrift voorzien van gronden.
Bij brief van 4 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2004, waarbij appellant, bijgestaan door zijn gemachtigde, en verweerder bij gemachtigde zijn verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 3
1. Het is verboden als tussenpersoon op te treden zonder te zijn ingeschreven in het register van tussenpersonen dat door de Raad wordt gehouden.
2. (...).
Artikel 4
1. (...).
2. Als voorwaarden voor de inschrijving gelden voorts dat:
a. er geen vrees bestaat dat de aanvrager als tussenpersoon het aanzien van de stand der tussenpersonen zal schaden;
b. (...).
Artikel 8
1. (...).
2. In het register wordt voorts doorgehaald de inschrijving van de tussenpersoon die:
a. naar het oordeel van de Raad in ernstige mate handelt in strijd met het belang van een of meer verzekeraars, verzekeringnemers, verzekerden of gerechtigden op uitkering of anderszins niet meer voldoet aan de in
artikel 4, tweede lid, onderdeel a, gestelde eis;
b. (...).
3. De Raad is bevoegd op grond van bijzondere omstandigheden de doorhaling, bedoeld in het tweede lid, onderdelen a, b en d, op door hem te stellen voorwaarden, gedurende een door hem te bepalen tijd, op te schorten. De Raad kan de termijn van opschorting verlengen, zo hij gegronde redenen daartoe aanwezig acht. Van deze opschorting stelt de Raad aantekening in het register onder vermelding van de termijn van opschorting."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant is ingeschreven in het register van tussenpersonen als bedoeld in artikel 3 van de Wet. Hij handelde onder de naam A Assurantiën.
- In het kantoorpand van appellant was tevens gevestigd de eenmanszaak C Assurantiën, welke werd gedreven door C.
- Bij brief van 10 juli 2002 heeft de Officier van Justitie verweerder bericht dat appellant en C bij vonnis van 18 maart 2002 door de politierechter te Almelo zijn veroordeeld ter zake van handelen in strijd met artikel 225 (valsheid in geschrift) en artikel 327 (bedrog bij verzekering) Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr). Hierbij zijn tevens afschriften toegezonden van door de politie opgemaakte processen-verbaal naar aanleiding van verdenkingen jegens appellant en C ter zake fraude met betrekking tot verzekering. Appellant noch C hebben tegen het vonnis hoger beroep ingesteld.
- Bij brief van 5 september 2002 heeft verweerder appellant medegedeeld dat is beslist tot doorhaling van inschrijving van appellant in het register van tussenpersonen. Daarbij heeft verweerder onder meer het volgende overwogen:
" Door het Openbaar Ministerie, Fraude-unit Oost ben ik, op mijn verzoek, in het bezit gesteld van het proces-verbaal dat door de politie is opgemaakt ter zake van “fraude m.b.t. het afsluiten van verzekeringen” dat is opgemaakt tegen u en C en dat heeft geleid tot uw beider veroordeling wegens handelen in strijd met artikel 225 en artikel 327 Wetboek van strafrecht.
(....).
Met uw handelwijze heeft u in ernstige mate in strijd gehandeld met het belang van de verzekeraars “Univé” en met name “Royal Nederland”. Met het stelselmatig vervalsen van documenten die voor de verzekeraar van groot belang zijn voor de beoordeling van een ter verzekering aangeboden risico en voor de vaststelling van de premie daarvoor heeft u tevens de vertrouwenspositie die de tussenpersoon inneemt zodanig geweld aangedaan dat daardoor ook in algemenere zin het aanzien van de stand der tussenpersonen is geschaad."
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 17 oktober 2002 bezwaar gemaakt. Dit bezwaarschrift is op 29 november 2002 voorzien van gronden.
- Appellant is op 11 februari 2003 gehoord door de Commissie Bezwaarschriften van de SER. Hiervan is een verslag gemaakt.
- Deze commissie heeft bij advies van 4 maart 2003 geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren en het besluit van 5 september 2002 te handhaven.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit van 4 april 2003 genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de Bezwaarschriftencommissie, het bezwaarschrift van appellant ongegrond verklaard. Daartoe heeft verweerder het volgende overwogen.
" De commissie is van oordeel dat niet voorbijgegaan kan worden aan de verklaringen zoals u die heeft afgelegd bij de politie bij uw diverse verhoren en zoals die zijn opgetekend in het proces-verbaal. Dat u niet heeft ingezien welke consequenties de uitspraak van de politierechter zou hebben en u om die reden geen hoger beroep heeft aangetekend, is een omstandigheid die voor uw rekening dient te blijven. De commissie is van mening dat de ernst van de misdrijven met zich brengt dat de bestuurskamer in zijn afweging van feiten, omstandigheden en belangen, terecht is gekomen tot het oordeel dat doorhaling van de inschrijving wegens schending van de standseer geboden is.
Hij was daarbij niet gehouden om met toepassing van artikel 4:8 van de Awb u daarover eerst te horen nu de gronden voor het besluit stoelen op de verklaringen die u zelf heeft afgelegd."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, zakelijk weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Verweerder heeft de belangen onvoldoende zorgvuldig afgewogen door te volstaan met de vaststelling dat appellant strafrechtelijk bij onherroepelijk vonnis is veroordeeld en dat de veroordeling als zodanig voldoende aanleiding is voor de maatregel, alsook dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de bijzonderheden van het geval. Dienaangaande stelt appellant dat hij zijn verklaringen op het politiebureau heeft afgelegd onder grote druk en met het doel zo snel mogelijk naar huis te kunnen, zonder daarvan de gevolgen te over zien. De verklaringen zijn niet helemaal juist, althans niet (geheel) correct weergegeven. Appellant merkt in dit verband op dat, anders dan uit de verklaringen lijkt te volgen, zijn rol in de strafbare feiten veruit ondergeschikt is geweest aan die van C.
Volgens appellant blijkt dit ook uit het feit dat C de aan appellant opgelegde boete heeft betaald en de door Royal Nederland geleden schade heeft vergoed. Appellant meende hiermee alle nadelige gevolgen te hebben afgewend, hetgeen voor hem reden is geweest geen hoger beroep in te stellen.
Bij dit alles komt dat verweerder appellant voorafgaand aan het primaire besluit ten onrechte niet heeft gehoord, hetgeen een schending oplevert van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Voorts betoogt appellant dat de aan hem opgelegde maatregel van doorhaling te verstrekkend is in verhouding met het hem toe te rekenen vergrijp. De maatregel zal hem beletten zijn beroep uit te oefenen en gezien de leeftijd van appellant en de huidige conjunctuur zal het vinden van een andere baan zeer moeilijk, zo niet onmogelijk zijn. Appellant meent dat daarmee artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is geschonden.
Tot slot betoogt appellant dat in de beschikking op bezwaar alleen over de rechtmatigheid van het primaire besluit is geoordeeld en niet over de opportuniteit ervan.
5. De beoordeling van het geschil
Hetgeen appellant tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd, stelt het College voor de vraag of verweerder op goede gronden is overgegaan tot doorhaling van appellants inschrijving als tussenpersoon.
Het College stelt vast dat de Wet slechts voorziet in doorhaling van de inschrijving van de tussenpersoon, indien de SER van oordeel is dat de tussenpersoon in ernstige mate handelt in strijd met onder meer het belang van een of meer verzekeraars of dat vrees bestaat dat de tussenpersoon het aanzien van de stand der tussenpersonen schaadt. De beslissing dat hiervan sprake is, heeft naar zijn aard verstrekkende gevolgen voor de betreffende tussenpersoon. Dit betekent dat de motivering van een dergelijke beslissing aan hoge eisen dient te voldoen.
In het primaire besluit, welk besluit is gehandhaafd bij het thans bestreden besluit, heeft verweerder zijn beslissing tot doorhaling van appellant gemotiveerd door te overwegen dat appellant enerzijds met zijn handelwijze in ernstige mate in strijd heeft gehandeld met het belang van de verzekeraars “Univé” en met name “Royal Nederland” en anderzijds met het stelselmatig vervalsen van documenten de stand der tussenpersonen heeft geschaad. Aldus heeft verweerder volstaan met het in algemene termen kwalificeren van hetgeen appellant wordt verweten, zonder te preciseren op welke feiten en gedragingen wordt gedoeld. Evenmin geeft verweerder aan waarom naar zijn oordeel niet slechts in strijd is gehandeld met belangen van genoemde verzekeraars, maar bovendien hun belangen in ernstige mate zouden zijn aangetast. Een algemene verwijzing naar het betrekkelijk omvangrijke proces-verbaal dat verweerder bij brief van 10 juli 2002 door de Officier van Justitie is toegezonden is hiertoe onvoldoende, omdat verweerder hiermee niet duidelijk maakt welke concrete feitelijke gedragingen verweerder appellant nu precies aanrekent. Mede gelet op het ingrijpende karakter van doorhaling kan verweerder slechts rechtsgeldig tot oplegging van deze maatregel besluiten indien hij ondubbelzinnig aangeeft op grond van welke gedragingen van de tussenpersoon hij van oordeel is, dat deze de in artikel 8, tweede lid, onder a, van de Wet bedoelde norm(en) overtreedt. Verweerder heeft bedoelde duidelijkheid bij het bestreden besluit niet verschaft en schiet op dit punt dus tekort.
Het College voegt hieraan nog toe dat tot de door verweerder overgelegde op de zaak betrekking hebbende stukken niet het vonnis van de politierechter behoort. Ter zitting heeft verweerders gemachtigde verklaard dat dit vonnis niet tot zijn dossier behoort. Er moet dus vanuit worden gegaan dat verweerder het bestreden besluit heeft genomen zonder kennisneming van dit vonnis, welk vonnis verweerder wel in de overwegingen tot doorhaling betrekt. Reeds op grond hiervan moet geconcludeerd worden dat verweerder tevens is tekortgeschoten in het vergaren van de nodige kennis omtrent de relevante feiten.
Met betrekking tot appellants grief dat artikel 4:8 van de Awb is geschonden, overweegt het College dat deze grief terecht is voorgedragen. Verweerders stelling dat deze grief faalt omdat de gronden van het besluit stoelen op verklaringen die appellant zelf heeft afgelegd, kan niet worden aanvaard gelet op met name de context waarin deze verklaringen zijn afgelegd en het ontbreken van voldoende duidelijkheid omtrent de passages waar verweerder in dit verband op doelt. Het ligt derhalve op de weg van verweerder om feiten en omstandigheden die hij aan een nieuw te nemen besluit ten grondslag wenst te leggen, tevoren uitdrukkelijk aan appellant voor te houden ter gelegenheid van een te houden hoorzitting, teneinde het hiervoor bedoelde gebrek in de besluitvorming bij het besluit in primo te helen.
Aan een beoordeling van appellants grief dat artikel 3:4, tweede lid, Awb is geschonden komt het College, gelet op het hiervoor overwogene, niet toe.
Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit niet voldoet aan de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Gelet hierop zal het College het beroep gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen met in achtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar te beslissen.
Het door appellant betaalde griffierecht zal aan hem moeten worden vergoed. Het College acht voorts termen aanwezig verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant, zijnde de kosten van de door zijn gemachtigde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Met in achtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 4 april 2003;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van appellant te beslissen;
- bepaalt dat de Staat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,-- (zegge: eenhonderdzestien
euro) vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig),
onder aanwijzing van de Staat als rechtspersoon die deze kosten aan appellant moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. C.J. Borman en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. A. Venekamp, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. A. Venekamp