Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/390 26 mei 2004
6020 Regeling overig
Identificatie en registratie runderen
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg,
tegen
Het Productschap Vee en Vlees, verweerder,
gemachtigde: mr. W.J.L. Verheul, medewerker van het Productschap.
1. De procedure
Op 31 maart 2003 heeft het College per fax van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 februari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen een besluit van
30 januari 2001 op grond van de Verordening identificatie en registratie runderen 1998.
Namens appellant zijn bij brief van 1 mei 2003 de gronden van het beroep aangevoerd.
Verweerder heeft bij brief van 3 juli 2003 verweer gevoerd en de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Het beroep is behandeld op 7 mei 2004, alwaar appellant in persoon is verschenen en de gemachtigden van partijen de respectieve standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Verordening identificatie en registratie runderen 1998 van het Productschap Vee en Vlees (hierna: de Verordening) bevat onder meer de volgende bepalingen:
"Artikel 1
In deze verordening wordt verstaan onder:
(...)
d. dienst : de door het bestuur overeenkomst artikel 2 aangewezen dienst;
(...)
Artikel 2
1. Het bestuur kan een dienst aanwijzen die belast is met de uitvoering van het bij of krachtens deze verordening bepaalde.
2. De voorzitter kan de dienst opdragen namens hem besluiten te nemen ter uitvoering van het bij of krachtens deze verordening bepaalde.
(...)
Artikel 4
1. Bij besluit van het bestuur worden regels gesteld, waarbij het model of de modellen van het merk wordt vastgesteld en waarbij regels voor de goedkeuring van de merken worden gesteld.
2. (...).
3. Bij besluit van het bestuur worden regels gesteld over de wijze waarop een identificatiecode wordt bepaald en de wijze waarop een identificatiecode aan het rund wordt toegekend en een rund door de dienst wordt geregistreerd.
4. Het merken geschiedt door of namens de dienst.
5. In afwijking van het vierde lid kan de dienst namens de voorzitter aan de houder een vergunning verlenen om zelf te merken. Aan een vergunning kunnen in het belang van een juiste uitvoering van deze verordening voorschriften of beperkingen verbonden worden.
6. De dienst kan, namens de voorzitter, in de door het bestuur bij besluit aangegeven gevallen, de vergunning, bedoeld in het vijfde lid, intrekken, indien de houder niet in overeenstemming handelt met de bij of krachtens deze verordening gestelde regels of met de aan de vergunning verbonden voorschriften. (...)
7. (...).”
Artikel 1 van het Besluit aanwijzingdienst identificatie en registratie runderen 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt het volgende:
"Ten aanzien van:
artikel 4, tweede, derde, vierde, vijfde en zesde lid, (...);
wordt als dienst aangewezen: de Stichting Gezondheidsdienst voor Dieren, statutair gevestigd te Deventer."
Artikel 1 van de Verordening tot intrekking van enkele verordeningen in verband met identificatie en registratie (PBO-blad nr. 4, d.d. 25 januari 2002) (hierna: de Intrekkingsverordening) bepaalt het volgende:
“De Verordening identificatie en registratie runderen 1998, (...) worden ingetrokken, met dien verstande dat de verordeningen van toepassing blijven ten aanzien van op grond van die verordeningen door of namens de voorzitter van het Productschap Vee en Vlees genomen besluiten die onderwerp vormen van een procedure of een rechtsgeding als bedoeld in de hoofdstukken 6, 7 en 8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot het tijdstip dat deze besluiten onherroepelijk zijn geworden.”
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 19 december 2000 heeft op appellants veehouderij een bedrijfscontrole plaatsgevonden. Blijkens het daarvan op 29 januari 2001 opgemaakt rapport is daarbij geconstateerd dat 37 runderen één oormerk en 9 runderen twee oormerken hadden verloren.
- Bij besluit van 30 januari 2001 is beslist dat appellants werkwijze niet in overeenstemming is met de Verordening, zodat onder meer zijn vergunning om zelf geboren kalveren te merken tot nader order is opgeschort, vervoer van runderen niet is toegestaan tot na volledig herstel van registratie, en de runderen waarbij afwijkingen zijn geconstateerd niet mogen worden vervoerd totdat de gegevens correct zijn geregistreerd en/of de runderen correct zijn geïdentificeerd. Dit besluit is afgedrukt op papier van de Stichting Gezondheidsdienst voor Dieren (hierna: GD) en ondertekend namens B, productmanager I & R.
- Appellant heeft bij brief van 31 januari 2001, door verweerder ontvangen op
5 februari 2001, bezwaar gemaakt tegen het besluit van 30 januari 2001.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt – samengevat – onder meer het volgende in.
Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Verordening is de GD bevoegd om namens verweerder maatregelen te nemen ter naleving van de Verordening. De GD kan hiertoe op grond van artikel 4, zesde lid, de vergunning om zelf te merken intrekken, indien de houder niet in overeenstemming handelt met de bij of krachtens de in de Verordening gestelde regels. Het bestreden besluit dient, ook al is dit ten onrechte niet vermeld, derhalve te worden aangemerkt als een namens verweerder door de GD genomen besluit.
Naar aanleiding van het bezwaar is navraag gedaan bij de GD. Daarbij is niet gebleken dat de maatregelen het gevolg zijn van een onjuiste melding in het I&R systeem. Aangezien niet is gebleken van een relatie tussen de door de GD genomen maatregelen en het aantal op appellants bedrijf aanwezige runderen, is het bezwaar voor zover het hierop betrekking heeft, ongegrond.
4. Het standpunt van appellant
4.1 Namens appellant is ter ondersteuning van het beroep – samengevat en voor zover thans van belang – in het beroepschrift het volgende aangevoerd.
Uit het primaire besluit blijkt niet dat dit is genomen namens verweerder. Het besluit mist zelfs een verwijzing naar de GD als beslissend orgaan. Veeleer lijkt de beslissing te zijn genomen door B zelf. Dit doet de vraag rijzen of een beroep kan worden gedaan op de overgangsmaatregel in de Intrekkingsverordening. De gedektverklaring van het aan het primaire besluit klevende onbevoegdheidsgebrek is dan ook onterecht. Verweerder kan zich niet beroepen op de overgangsmaatregel en was niet bevoegd op de bezwaren te beslissen.
4.2 Ter zitting is namens appellant - voor zover thans van belang - het volgende gesteld.
In het primaire besluit wordt de vergunning tot nader order opgeschort. In de beslissing op bezwaar stelt verweerder (impliciet) dat de GD namens hem heeft besloten de vergunning in te trekken. Het is niet duidelijk welke beslissing bij het primaire besluit is genomen. Opschorten is niet hetzelfde als intrekken. De bevoegdheid tot opschorting vloeit niet voort uit artikel 4, zesde lid, van de Verordening en zou volgens het verweerschrift voortvloeien uit artikel 2, tweede lid, juncto artikel 4, vijfde lid van de Verordening. Verweerder heeft dan ook een beslissing in stand gelaten die niet terug is te voeren op de Verordening.
Het primaire besluit is niet ondertekend door B, maar namens hem. Het is onduidelijk of er een afdoende ondertekeningsmandaat was.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College dient allereerst te beoordelen of verweerder bevoegd was te beslissen op het bezwaarschrift van appellant.
Ingevolge de Intrekkingsverordening bestond deze bevoegdheid slechts indien moet worden geoordeeld dat het primaire besluit namens verweerder is genomen.
Gelet op het bepaalde in artikel 1 van het Besluit was de GD ten tijde van belang bevoegd om namens verweerder primaire besluiten te nemen als bedoeld in artikel 4 van de Verordening. Vast staat dat het primaire besluit is ondertekend namens een medewerker van de GD en is afgedrukt op het papier van deze dienst. In het besluit wordt evenwel niet expliciet vermeld dat het namens verweerder is genomen. Het is echter niet goed voorstelbaar - en zijn daarvoor overigens ook geen aanwijzingen - dat sprake is van meer dan een verzuim en dat de medewerker van de GD heeft bedoeld dit besluit op persoonlijke titel dan wel uitsluitend namens de GD te nemen. Dat ook appellant heeft begrepen dat was beoogd dit besluit namens verweerder te nemen, kan worden afgeleid uit de omstandigheid dat hij bij verweerder bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Het valt dan ook niet in te zien dat verweerder bij de beslissing op bezwaar dit aan het primaire besluit klevende gebrek niet heeft kunnen herstellen.
Het primaire besluit dient derhalve te worden opgevat als namens verweerder genomen, zodat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 1 van de Intrekkingsverordening, ook bevoegd was te beslissen op het tegen dat besluit gerichte bezwaar.
Ter zitting heeft appellant gewezen op de ondertekening van het primaire besluit en de vraag gesteld of er wel een afdoende ondertekeningsmandaat valt aan te wijzen. Het College wijst er in dit verband op dat het stuk dat deze vraag bij appellant heeft doen opkomen, door het College bij brief van 8 juli 2003 aan de gemachtigde van appellant is toegezonden. Door eerst negen maanden later ter zitting met deze grief te komen, heeft appellant gehandeld in strijd met een goede procesorde. Het College zal deze grief dan ook passeren en ziet voorts, onder meer gelet op hetgeen in paragraaf 5.2 wordt overwogen, ook geen aanleiding om ambtshalve een onderzoek in te stellen.
5.2 In het primaire besluit is appellants vergunning om zelf geboren kalveren te merken opgeschort. Gelet op hetgeen ter zitting namens verweerder is verklaard, staat tussen partijen vast dat in de Verordening geen grondslag kan worden gevonden voor een besluit tot opschorting van voornoemde vergunning, terwijl ook overigens het College van een zodanige grondslag niet is gebleken. Het primaire besluit ontbeert derhalve een deugdelijke juridische grondslag en is dus onbevoegd genomen.
Het College stelt vast dat verweerder zich bij zijn beslissing op bezwaar heeft beperkt tot het (impliciet) bevestigen van het primaire besluit en niet heeft onderkend dat aan dat besluit een gebrek kleeft. De beslissing op bezwaar is derhalve rechtens onjuist, zodat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Het College ziet tevens aanleiding om, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar alsnog gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen en, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht, te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Daartoe wordt overwogen dat een bevoegdheidsgebrek als hier aan de orde is bij een beslissing op bezwaar niet kan worden hersteld, zodat thans nog maar één beslissing mogelijk is. Het College is van oordeel dat een bevoegdheidsgebrek als hier aan de orde is niet kan worden hersteld, omdat tussen het besluit in primo en het besluit in beroep geen logisch verband is aan te wijzen, zodat het besluit in beroep slechts als een besluit in primo zou kunnen worden aangemerkt.
Het College acht voorts termen aanwezig voor nadere beslissingen, als hierna in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van appellant alsnog gegrond en herroept de beslissing van 30 januari 2001;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure aan de zijde van appellant, vastgesteld op € 644,00 (zegge:
zeshonderdenvierenveertig euro);
- bepaalt dat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,00 (zegge: honderdenzestien euro)
wordt vergoed door het Productschap.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.J. Kuiper en mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 mei 2004.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer