Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/627 4 mei 2004
5125 Regeling dierlijke EG-premies
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. F.W. van Dijk, advocaat te Wageningen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. K.J.H. Terwal en D. Özdemir, beiden werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 5 juni 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 april 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder zijn besluit op bezwaar van 8 april 2003 herroepen en opnieuw beslist op de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 27 mei 2002 en 20 juni 2002, waarbij appellantes aanvragen om steun in het kader van de Regeling dierlijke EG-premies (hierna: de Regeling) gedeeltelijk zijn afgewezen. Bij zijn besluit van 24 april 2003 heeft verweerder tevens beslist op het bezwaar van appellante tegen het besluit van 20 juni 2002 waarbij haar premierechten voor de toepassing van de Regeling op nihil zijn gesteld.
Op 9 juli 2003 is een aanvullend beroepschrift ingekomen.
Op 6 augustus 2003 is een verweerschrift ingekomen.
Op 17 maart 2004 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De vaststaande feiten en omstandigheden
Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 14 mei 2001 heeft verweerder van appellante een formulier 'Aanvraag Oppervlakten/Gebruik gewaspercelen Opgave 2001' (hierna: Aanvraag oppervlakten 2001) ontvangen. Appellante heeft hierbij een zestal percelen, met een totale oppervlakte van 30,35 ha, opgegeven met gewascode 265 (blijvend gras) en bijdragecode 800 (voederareaal).
- Bij een door verweerder op 25 mei 2001 ontvangen formulier (mannelijke runderen, verkoopseizoen 2001) heeft appellante premie aangevraagd voor het aanhouden van 24 stieren.
- Bij brief van 11 juli 2001 heeft de teammanager Laser appellante erop gewezen dat haar Aanvraag oppervlakten 2001 op een aantal punten onvolledig is. In de bijlage waarnaar in dit verband is verwezen is vermeld dat appellante geen bedrijfskaart(en) heeft ingediend en dat zij op het formulier de zaai- of pootdatum niet (correct) heeft ingevuld. Het slot van de brief van 11 juli 2001 luidt als volgt:
"Ik stel u in de gelegenheid uw aanvraag aan te vullen binnen 14 dagen na dagtekening van deze brief. Indien u niet binnen 14 dagen uw aanvraag voldoende aanvult, heeft dat tot gevolg dat uw aanvraag geheel of gedeeltelijk niet wordt behandeld. Het effect van niet in behandeling nemen van de aanvraag zal zijn dat aan u geen bijdrage wordt verleend. Als wordt besloten om uw aanvraag niet in behandeling te nemen, ontvangt u hiervan schriftelijk bericht."
- Bij een door verweerder op 17 augustus 2001 ontvangen formulier (zoogkoeien, verkoopseizoen 2001) heeft appellante premie aangevraagd voor het aanhouden van 31 zoogkoeien.
- Op 20 augustus 2001 heeft Laser van appellante een reactie ontvangen op de brief van 11 juli 2002. Hierbij heeft appellante haar Aanvraag oppervlakten 2001 aangevuld op het punt van de zaai- of pootdatum. Bedrijfskaarten heeft appellante niet meegezonden.
- Bij een door verweerder op 12 november 2001 ontvangen formulier (mannelijke runderen, verkoopseizoen 2001) heeft appellante premie aangevraagd voor het aanhouden van 8 stieren.
- In reactie op appellantes Aanvraag oppervlakten 2001 heeft verweerder appellante bij brief van 30 november 2001 onder meer medegedeeld:
"Voederareaal dierlijke premies
U heeft in uw aanvraag geen percelen opgegeven, die u gaat gebruiken als voederareaal ten behoeve van dierlijke EG-premies."
Hiertoe heeft verweerder de in de oorspronkelijke aanvraag door appellante opgegeven bijdragecode 800 ambtshalve gewijzigd in bijdragecode 875 (geen bijdrage).
- Het hiertegen door appellante ingediende bezwaarschrift heeft verweerder bij besluit van 6 februari 2002, verzonden op 12 februari 2002, niet-ontvankelijk verklaard omdat de brief van 30 november 2001 geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
- Bij besluit van 27 mei 2002 heeft verweerder appellantes premieaanvraag voor het aanhouden van 24 stieren geheel ingewilligd en die voor het aanhouden van 8 stieren gedeeltelijk. Hiertoe is, voor zover hier van belang, het volgende overwogen:
"VOEDERAREAAL EN VEEBEZETTINGSRUIMTE.
U heeft geen of minder dan 7,5 ha voederareaal opgegeven bij de Aanvraag oppervlakten. Dit betekent dat de veebezettingsruimte van uw bedrijf 15 gve is.
Het aantal gve waarvoor U in 2001 maximaal premie kon aanvragen voor de Regeling dierlijke EG-premies (mannelijke runderen en/of zoogkoeien) is: 15.
Uit Uw meldingsformulier Veebezetting blijkt dat het aantal gve dat in 2001 beschikbaar is voor de Regeling dierlijke EG-premies als eerste ten behoeve van de aangevraagde mannelijke runderen moet worden benut."
- Bij brief van gelijke datum heeft verweerder appellante medegedeeld dat een producent ingevolge Verordening (EG) nr. 2342/1999 van de Commissie van 28 oktober 1999 jaarlijks ten minste 90% van zijn beschikbare premierechten dient te benutten, dat het aantal premierechten van appellante voor het verkoopseizoen 2001 30,6 bedroeg, dat appellante dit aantal niet heeft benut en dat, nu zij een benutting heeft van minder dan 90%, het voornemen bestaat om het aantal premierechten dat appellante had voor het verkoopseizoen 2001 te verminderen met 30,6. Hierbij is appellante in de gelegenheid gesteld schriftelijk op dit voornemen te reageren.
- Van deze gelegenheid heeft appellante bij brief van 7 juni 2002 gebruik gemaakt.
- Bij brief van gelijke datum heeft appellante bezwaar gemaakt tegen verweerders besluit van 27 mei 2002 tot gedeeltelijke afwijzing van haar premieaanvraag van 12 november 2001.
- Bij besluit van 20 juni 2002 heeft verweerder appellantes premieaanvraag voor het aanhouden van 31 zoogkoeien afgewezen op grond van de volgende overweging:
"De reden dat Uw aanvraag is afgewezen is dat U niet voldoet aan de volgende voorwaarde(n):
- U heeft geen ruimte in de veebezetting meer beschikbaar voor het aanvragen van zoogkoeienpremie.
- Er zijn geen premiewaardige dieren bij uw aanvraag. Om deze reden leidt uw aanvraag niet tot een betaling."
Voor de berekening van haar definitieve veebezettingsruimte en premieruimte wordt verwezen naar de bijlage bij het besluit. In deze bijlage, gedateerd 13 juni 2002, is onder meer het volgende vermeld:
"PREMIERECHTEN
Uw premierechten voor verkoopseizoen 2001 zijn: 30,6
Het percentage waarmee u uw premierechten in het verkoopseizoen 2001 heeft benut, is: 0
Doordat u niet, of niet tijdig, heeft gereageerd op het voornemen tot het laten vervallen van premierechten, zijn deze rechten definitief komen te vervallen"
- Tegen voormeld besluit van 20 juni 2002 heeft appellante bij brief van 28 juni 2002 bezwaar gemaakt. Hierbij heeft appellante tevens bezwaar gemaakt tegen het in de bijlage bij dit besluit vervatte besluit tot definitieve intrekking van haar premierechten zoogkoeien.
- Tijdens een hoorzitting van 18 november 2002 is appellante ter zake van haar bezwaar gehoord. Het verslag van de hoorzitting luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"De bezwaarde stelt dat hij bij de Aanvraag oppervlakten de bedrijfskaarten heeft meegezonden. Hij verklaart dat de Aanvraag oppervlakten 2001 door hem naar Deventer is gestuurd en dat hij hierover later uit Groningen bericht heeft gekregen. Op 20 augustus 2001 heeft Laser een reactie van de bezwaarde gekregen op een brief, waarin staat dat de Aanvraag oppervlakten 2001 onvolledig is ingediend. In deze reactie is ingegaan op het ontbreken van de zaai- en pootdatum maar er zijn geen bedrijfskaarten door de producent meegezonden. De voorzitter vraagt naar de reden hiervoor. De bezwaarde zegt hierop dat de bedrijfskaarten in eerste instantie al waren meegezonden en dat hij dus geen originele exemplaren meer had. Een kopie van de kaart kan hij wel overleggen. De voorzitter vraagt de bezwaarde om binnen twee weken nogmaals een kopie van de bedrijfskaarten op te sturen. Als reden hiervoor wordt aangegeven dat de kopieën die bij het bezwaarschrift zijn gevoegd niet bruikbaar zijn omdat die te donker zijn."
- Bij brief van 19 november 2002, door Laser ontvangen op 20 november 2002, heeft appellante de gevraagde kopieën van bedrijfskaarten aan Laser toegezonden.
- Bij besluit van 8 april 2003 heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 27 mei 2002 en 20 juni 2002 op haar premieaanvragen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder als volgt overwogen en beslist:
"Deze beslissing betreft een herziening van de beslissing genomen op bezwaar van 8 april 2003, met betrekking tot uw bezwaarschrift gericht tegen de besluiten welke door de teammanager zijn genomen op uw aanvragen met aanvraagnummers 4802382 en 4792029. De beslissing op bezwaar van 8 april 2003 komt hiervoor in de plaats.
(…)
Het feit dat u een kopie van uw volledige Aanvraag oppervlakten 2001 kunt overleggen is geen bewijs voor het volledig indienen van uw Aanvraag oppervlakten 2001.
De teammanager heeft in de brief van 11 juli 2001 aangegeven hoe u de ontbrekende onderdelen van uw Aanvraag oppervlakten 2001 kunt bijbestellen. U heeft derhalve de mogelijkheid gehad om uw Aanvraag oppervlakten 2001 met originele bedrijfskaarten aan te vullen. Ik zie het dan ook als uw keuze en verantwoordelijkheid dat u hiervan geen gebruik heeft gemaakt.
Nu niet kan worden vastgesteld dat uw Aanvraag oppervlakten 2001 volledig door u is ingediend en u bovendien onvoldoende gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid die de teammanager u op 11 juli 2001 geboden heeft om uw aanvraag alsnog aan te vullen, zijn de door u opgegeven bijdragecodes mijns inziens terecht gewijzigd in bijdragecodes waarmee geen bijdrage wordt aangevraagd.
Ten aanzien van uw bezwaren tegen het intrekken van premierechten merk ik het volgende op.
Ingevolge artikel 23, tweede lid, van Verordening (EG) 2342/1999 en artikel 6.3 van de Regeling is bepaald dat, wanneer een producent elk jaar niet minstens 90% van zijn rechten benut, het niet benutte deel toegevoegd wordt aan de nationale reserve, behalve in vier uitzonderingsgevallen.
U heeft uw premierechten in het geheel niet benut. Uit nader onderzoek is mij gebleken dat de in artikel 23, tweede lid van Verordening (EG) 2342/1999 genoemde vier uitzonderingsgevallen niet van toepassing zijn op uw specifieke situatie. De consequentie hiervan is dat uw premierechten vervallen aan de Nationale Reserve.
Conclusie
Gelet op het bovenstaande concludeer ik dat het besluit van de teammanager juist is geweest.
Ik verklaar uw bezwaren ongegrond."
Hieraan heeft verweerder bij zijn verweerschrift en ter zitting onder meer nog het volgende toegevoegd.
Nadat appellante onvoldoende gebruik had gemaakt van de mogelijkheid om haar Aanvraag oppervlakten 2001 aan te vullen heeft verweerder besloten de bijdragecodes te wijzigen van 800 naar 875.
Appellante is zelf verantwoordelijk voor het juist en volledig indienen van een aanvraag. Van verweerder kan niet worden verlangd/verwacht een onvolledige aanvraag eigenhandig aan te vullen. Dat verweerder de beschikking kan hebben over de topografische (bedrijfs)kaarten, doet hier niet aan af.
De van toepassing zijnde EG-verordeningen bieden geen ruimte om van het bepaalde in deze verordeningen af te wijken.
Het op nihil stellen van premierechten en het laten vervallen van deze rechten aan de nationale reserve betreft niet ontneming van eigendom, doch regulering daarvan. Dit is niet in strijd met het bepaalde in artikel 1 van het Eerste Protocol, behorende bij het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: Eerste Protocol). Premierechten zijn voorwaardelijke rechten, in die zin dat producenten aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen om de premierechten te behouden, en bij producenten is bekend dat premierechten die niet worden benut vervallen.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
De gevolgen van de primaire besluiten, en met name die van het op nihil stellen van appellantes premierechten, zijn onevenredig zwaar in verhouding tot het "vergrijp" waarvan appellante wordt beticht. In het bijzonder is het enkele feit dat volgens verweerder de bij de in de Aanvraag oppervlakten 2001 vermelde perceelsnummers behorende bedrijfskaarten niet zouden zijn overgelegd, onvoldoende voor de zwaarwegende consequenties die uit deze besluiten voortvloeien. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat verweerder zelf beschikt over de desbetreffende perceelskaarten en dus ook zonder door appellante verstrekte kaarten de in de Aanvraag oppervlakten 2001 vermelde percelen had kunnen controleren. Hierenboven heeft appellante haar bedrijfskaarten wel met de Aanvraag oppervlakten 2001 meegezonden. Na de hoorzitting heeft zij de kaarten nogmaals aan verweerder doen toekomen, doch hiermee is geen rekening gehouden.
Aangenomen moet worden dat de aangevraagde oppervlakten als zodanig juist waren, nu verweerder niet heeft gesteld dat deze niet aanwezig waren, doch slechts eigenhandig bijdragecode 800 heeft gewijzigd in 875.
Het op nihil stellen van appellantes premierechten en het toevoegen van deze rechten aan de nationale reserve, zonder dat hier een vergoeding tegenover is gesteld, is in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol.
Artikel 23 van Verordening 2342/1999, dat betrekking heeft op overdracht van niet gebruikte premierechten aan de nationale reserve, ziet niet zozeer op premierechten die in een bepaald jaar wel zijn aangevraagd maar vanwege administratieve onvolkomenheden niet tot uitbetaling komen, doch op zogenaamde slapende, dat wil zeggen: niet aangevraagde, premierechten.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan de in bezwaar gehandhaafde (drie) besluiten, waarbij appellantes aanvragen voor stieren- en zoogkoeienpremie gedeeltelijk respectievelijk geheel zijn afgewezen en haar premierechten op nihil zijn gesteld, ligt ten grondslag het door verweerder naar aanleiding van appellantes Aanvraag oppervlakten 2001 ingenomen standpunt, dat in deze aanvraag geen percelen zijn opgegeven die gebruikt gaan worden als voederareaal ten behoeve van dierlijke EG-premies. Aangezien dit ook de grondslag vormt van het bestreden besluit en appellantes grieven zich in de eerste plaats hiertegen richten, ziet het College zich gesteld voor de vraag of verweerders hiervoor verwoorde standpunt de rechterlijke toets kan doorstaan. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt hiertoe het volgende.
5.2 Het College stelt voorop dat verweerder uit controleoogpunt kan verlangen dat een Aanvraag oppervlakten is voorzien van bepaalde gegevens, waaronder bedrijfskaarten waarop de aangevraagde percelen zijn ingetekend. Indien de aanvraag in zoverre niet wordt aangevuld nadat betrokkene hiertoe in de gelegenheid is gesteld, is verweerder in beginsel bevoegd om, zoals in de in rubriek 2 genoemde brief van 11 juli 2001 is vermeld, te besluiten de aanvraag niet in behandeling te nemen, dan wel de aanvraag af te wijzen wegens het ontbreken van gegevens die bij de aanvraag hadden moeten worden overgelegd. In het onderhavige geval is verweerder hier niet toe overgegaan, doch heeft hij de door appellante in haar Aanvraag oppervlakten 2001 vermelde bijdragecodes doorgehaald en vervangen door een andere code. Noch de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), noch de Regeling dierlijke EG-premies biedt evenwel een grondslag voor een zodanige, ambtshalve wijziging van aanvragen. Nu voorts niet is gebleken dat door appellante toestemming is verleend voor het wijzigen van haar aanvraag, heeft verweerder, naar het oordeel van het College, ten onrechte het standpunt ingenomen dat in de aanvraag geen percelen zijn opgegeven die gebruikt gaan worden als voederarealen. Het bestreden besluit ontbeert derhalve in zoverre een deugdelijke motivering, als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
5.3 Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond dient te worden verklaard en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige door appellante in beroep aangedragen grieven behoeven dan ook thans geen bespreking meer.
5.4 Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen.
Met het oog hierop overweegt het College het volgende.
Vast staat dat appellante in bezwaar, voorafgaande aan dan wel tijdens de hoorzitting, alsnog kopieën van de vereiste bedrijfskaarten aan verweerder heeft overgelegd. Uit de op de zaak betrekking hebbende stukken die door verweerder zijn overgelegd blijkt voorts dat appellante na de hoorzitting, op verzoek van de voorzitter van de hoorzitting van 18 november 2002, (lichtere) kopieën van deze kaarten heeft overgelegd. Onder deze omstandigheden kan bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar niet alsnog worden besloten appellantes Aanvraag oppervlakten 2001 niet in behandeling te nemen dan wel deze aanvraag af te wijzen wegens het ontbreken van de vereiste bedrijfskaarten.
5.5 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die appellante in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 644,-- (één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1 en een bedrag van € 322,-- per punt).
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op de bezwaarschriften van appellante van 7 en 28 juni 2003 te beslissen, met
inachtneming van het in deze uitspraak overwogene;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig
euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,-- (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. C.M. Wolters en mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2004.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens