Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1923 14 april 2004
40000 Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie
Uitspraak op het verzet van:
N.V. Nederlandse Spoorwegen, te Utrecht, opposante tegen een op 11 december 2003 met toepassing van artikel 8:54 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gewezen uitspraak van het College, als bedoeld in artikel 8:75a van de Awb,
gemachtigde: C, werkzaam als bedrijfsjurist bij opposante.
1. Het verloop van de procedure
Bij een op 5 december 2002 ter griffie ontvangen beroepschrift heeft
A, te B (hierna: A), beroep ingesteld tegen de beslissing van opposante om A een 'Begeleiderskaart gehandicapten' te blijven weigeren, ondanks het bezwaar dat A had gemaakt. Genoemde begeleiderskaart betreft een legitimatiebewijs voor gehandicapten, als bedoeld in artikel 45, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit).
Naar aanleiding van opposantes brief van 21 januari 2003, waarbij het College is bericht dat A alsnog een 'Begeleiderskaart gehandicapten' zal worden verstrekt, heeft A bij brief van 10 februari 2003 het beroep ingetrokken, met het verzoek opposante bij afzonderlijke uitspraak te veroordelen in, voor zover hier van belang, de kosten van de procedure.
Het College heeft dit verzoek bij zijn in hoofde dezes genoemde uitspraak toegewezen en opposante veroordeeld in de kosten die A in verband met haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, welke kosten zijn begroot op € 322,--. Hierbij is onder meer het volgende overwogen:
"Verzoeksters beroep was gericht tegen een beslissing op bezwaar, waarbij verweerster haar weigering had gehandhaafd om aan verzoekster ingevolge artikel 1 van Pro de Regeling aanwijzing instanties afgifte legitimatiebewijs juncto artikel 45, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bp2000 een legitimatiebewijs voor gehandicapten af te geven. Deze weigering is een op grond van de Wp2000 genomen besluit, waartegen verzoekster als belanghebbende ingevolge artikel 105 van Pro de Wp2000 beroep bij het College kon instellen, nadat zij tegen dit besluit eerst ingevolge artikel 7:1 van Pro de Awb bezwaar had gemaakt."
Bij een op 19 januari 2004 ter griffie ontvangen brief heeft opposante tegen deze uitspraak verzet gedaan.
Het College heeft appellante in de gelegenheid gesteld op 3 maart 2004 ter zitting te worden gehoord. Opposante heeft daarvan gebruik gemaakt bij monde van C.
2. De gronden van het verzet
Opposante heeft in verzet aangevoerd dat ten onrechte ten laste van haar een proceskostenveroordeling is uitgesproken, aangezien zij niet kan worden gekwalificeerd als bestuursorgaan in de zin van de Awb en daarnaast de weigering een legitimatiebewijs voor gehandicapten te verstrekken geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb Pro.
Aan haar stelling dat zij geen bestuursorgaan is in vorenbedoelde zin heeft opposante, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd.
Opposante valt noch onder de categorie bestuursorganen van onderdeel a van artikel 1:1, eerste lid, Awb, noch onder die van onderdeel b van dit artikel. Wat dit laatste betreft is in de eerste plaats van belang de uitspraak van het College van 10 januari 1996 (nr. 94/2974/087/300, AB 1996/258). Evenals in dat geval is in het onderhavige geval geen sprake van het verlenen van een ontheffing op een verbod, maar vloeit het niet van kracht zijn van het verbod reeds voort uit de van toepassing zijnde regelgeving zelf. In de tweede plaats is van belang de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 oktober 1996 (AB 1996/474). Zoals in dat geval werd geoordeeld dat de N.V. Luchthaven Schiphol ten aanzien van de vaststelling van bepaalde tarieven niet een publiekrechtelijke, doch een privaatrechtelijke bevoegdheid uitoefent, moet in het onderhavige geval worden geconcludeerd dat de verstrekking van het legitimatiebewijs voor gehandicapten een zelfstandige verantwoordelijkheid en privaatrechtelijk handelen van opposante betreft, hetgeen onder meer door commerciële overwegingen wordt ingegeven.
Weliswaar is opposante door de Minister van Verkeer en Waterstaat aangewezen als instelling die het legitimatiebewijs voor gehandicapten afgeeft, doch dit is geschied in de periode vóór de verzelfstandiging van de NS per 1 januari 1995. Vóór deze datum werden de kosten van de NS mede gedekt uit een door de Minister van Verkeer en Waterstaat verstrekte exploitatiesubsidie. Sedert 1 januari 2000 krijgt de NS echter in het geheel geen exploitatiesubsidie meer voor vervoer op het hoofdrailnet. Ook de kosten en derving aan inkomsten ten gevolge van het verstrekken van het legitimatiebewijs voor gehandicapten worden niet door de Rijksoverheid vergoed, maar komen voor rekening van de NS zelf. In feite is men met de privatisering van de NS vergeten regelingen als de Regeling aanwijzing instanties afgifte legitimatiebewijs voor gehandicapten aan te passen.
Aan haar stelling dat de weigering een 'Begeleiderskaart gehandicapten' te verstrekken geen besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb Pro heeft opposante, samengevat weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd.
Uit evengenoemde uitspraak van het College van 10 januari 1996 blijkt dat ook het al dan niet verstrekken van het legitimatiebewijs voor gehandicapten niet op rechtsgevolg is gericht. Een zodanige verstrekking is veeleer te beschouwen als het aangaan van een vervoersovereenkomst op bijzondere voorwaarden voor bepaalde tijd waarop de regels ten aanzien van het aangaan van (vervoer)overeenkomsten van (Boek 8 van) het Burgerlijk Wetboek van toepassing zijn. De beslissing een legitimatiebewijs voor gehandicapten te verstrekken moet dan worden gekwalificeerd als de beslissing tot aanvaarding aan de zijde van opposante van het "aanbod" van de gehandicapte die een verzoek tot het verstrekken van zo'n bewijs heeft ingediend. Indien het legitimatiebewijs wordt verstrekt, ontstaat voor de NS de verplichting om te vervoeren en voor betrokkene het recht op vervoer.
Wanneer de afgifte van een legitimatiebewijs voor gehandicapten wordt aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro omdat hiermee in feite ontheffing wordt verleend van het in artikel 70 van Pro de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) neergelegde verbod om zonder geldig vervoerbewijs te reizen, dan is in feite ieder treinkaartje dat wordt gekocht te beschouwen als een zodanige ontheffing en dus als een besluit in vorenbedoelde zin.
Indien het verzoek om afgifte van een bewijs als hiervoor bedoeld is afgewezen en betrokkene het niet eens is met de (reden van) afwijzing van het verzoek, kan op grond van de Algemene voorwaarden van de NS een klacht worden ingediend bij de Geschillencommissie Openbaar Vervoer.
De weg naar de bestuursrechter staat in dezen dan ook niet open.
3. De beoordeling van het verzet
3.1 Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg.
Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, Awb wordt onder bestuursorgaan verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
Nu vaststaat dat opposante niet een rechtspersoon is die krachtens publiekrecht is ingesteld, behoeft beantwoording de vraag of opposante een bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, Awb. Bepalend hiervoor is, zoals ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft uitgesproken in zijn door opposante vermelde uitspraak van 3 oktober 1996, of aan opposante een of meer overheidstaken zijn opgedragen en de daarvoor benodigde publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend. Dienaangaande overweegt het College het volgende.
Ingevolge artikel 70, eerste lid, van de Wet is het verboden zonder hiervoor geldig vervoerbewijs gebruik te maken van het openbaar vervoer. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is dit verbod niet van toepassing in de bij algemene maatregel van bestuur bepaalde gevallen.
In artikel 45, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) - een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 70, tweede lid, van de Wet - is bepaald dat het verbod, bedoeld in artikel 70, eerste lid, van de Wet niet van toepassing is op één persoon van ten minste twaalf jaar oud en één hond die een persoon begeleidt die is voorzien van een legitimatiebewijs voor gehandicapten. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld over een legitimatiebewijs als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, alsmede over de afgifte ervan.
Ingevolge artikel 143, aanhef en onder a, van het Besluit berust de Regeling aanwijzing instanties afgifte legitimatiebewijs voor gehandicapten (Stcrt. 1987, 248, hierna: de Regeling) thans op artikel 45, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit. De Regeling is een ministeriële regeling als bedoeld in artikel 45, tweede lid, van het Besluit.
Artikel 1 van Pro de Regeling bepaalt dat wordt aangewezen als instelling die een legitimatiebewijs voor gehandicapten afgeeft: N.V. Nederlandse Spoorwegen.
Uit artikel 45 van Pro het Besluit juncto artikel 70 van Pro de Wet volgt dat degene die bij gebruikmaking van het openbaar vervoer zonder geldig vervoerbewijs een persoon begeleidt aan wie een legitimatiebewijs voor gehandicapten is verstrekt, niet handelt in strijd met het in artikel 70, eerste lid, van de Wet neergelegde verbod. Aldus heeft verstrekking van een zodanig bewijs tot gevolg dat aan degene die deze persoon begeleidt, ontheffing wordt verleend van het verbod om zonder geldig vervoerbewijs gebruik te maken van het openbaar vervoer. Het niet van kracht zijn van het in artikel 70 van Pro de Wet neergelegde verbod vloeit derhalve, anders dan in het geval van de door opposante vermelde uitspraak van het College van 10 januari 1996, niet voort uit het Besluit zelf.
Gezien het gevolg van het verstrekken van een legitimatiebewijs voor gehandicapten, alsmede gelet op artikel 1 van Pro de Regeling, moet de conclusie zijn dat opposante in zoverre een publieke taak vervult, waarvoor haar publiekrechtelijke bevoegdheden zijn toegekend met betrekking tot het afgeven van zodanige bewijzen. In zoverre verschilt het onderhavige geval van dat van de door opposante genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 3 oktober 1996. Dat aan de NS thans geen exploitatiesubsidie meer wordt verstrekt, waardoor de kosten en derving aan inkomsten ten gevolge van het verstrekken van legitimatiebewijzen voor gehandicapten voor rekening van de NS zelf komen, doet hier niet aan af.
Gelet op het vorenoverwogene is het College van oordeel dat opposante, voor zover zij legitimatiebewijzen voor gehandicapten afgeeft als bedoeld in artikel 45, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit en in artikel 1 van Pro de Regeling, bestuursorgaan is in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, Awb.
3.2 Het College volgt opposante niet in haar betoog dat het verstrekken van een legitimatiebewijs voor gehandicapten moet worden beschouwd als het aangaan van een vervoersovereenkomst op bijzonder voorwaarden, die het publiekrechtelijk karakter zou uitsluiten. Het wezenlijke van een dergelijke overeenkomst, te weten een bepaald vervoer, ontbreekt zolang degene aan wie het legitimatiebewijs is verstrekt geen gebruik maakt van het openbaar vervoer. Pas op het moment dat de houder van een legitimatiebewijs voor gehandicapten een vervoersbewijs aanschaft, wordt een vervoersovereenkomst gesloten. Met degene die deze persoon begeleidt bij het reizen per openbaar vervoer komt evenwel geen enkele (vervoers)overeenkomst tot stand.
Het afgeven van legitimatiebewijzen voor gehandicapten is geplaatst in een publiekrechtelijk kader. Nu voorts, zoals hiervoor reeds is overwogen, verstrekking van een zodanig bewijs tot gevolg heeft dat aan degene die deze persoon begeleidt ontheffing wordt verleend van het verbod om zonder geldig vervoerbewijs gebruik te maken van het openbaar vervoer, moet de conclusie zijn dat, anders dan opposante heeft gesteld, de beslissing op een verzoek om afgifte van een legitimatiebewijs voor gehandicapten een besluit betreft, in de zin van artikel 1:3, eerste lid, Awb.
3.3 De enkele omstandigheid dat ingevolge de Algemene voorwaarden van de NS degene die het niet eens is met de (reden van) afwijzing van het verzoek om afgifte van een legitimatiebewijs voor gehandicapten, een klacht kan indienen bij de Geschillencommissie Openbaar Vervoer brengt niet met zich dat de weg naar de bestuursrechter is afgesloten.
3.4 Uit het vorenstaande volgt dat het verzet ongegrond moet worden verklaard. Dienovereenkomstig wordt beslist.
4. De beslissing
Het College verklaart het verzet ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. C.M. Wolters en mr. M.J. Kuiper in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 14 april 2004.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens