Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Zesde enkelvoudige kamer
No. AWB 03/862 2 april 2004
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A h.o.d.n. Taxi B, te X, appellant,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 29 juli 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 16 juni 2003.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar tegen het besluit van 12 februari 2003, waarbij de aan appellant verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer is ingetrokken.
Verweerder heeft bij brief van 26 augustus 2003 een verweerschrift ingediend en de op deze zaak betrekking hebbende stukken overgelegd.
Bij brief van 3 augustus 2003 heeft appellant zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek het besluit van 16 juni 2003 van verweerder te schorsen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek bij uitspraak van 15 september 2003 (AWB 03/917) afgewezen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2004, alwaar appellant en de gemachtigde van verweerder de respectieve standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 (de Wet) verbiedt het verrichten van taxivervoer zonder een hiertoe verleende vergunning. Uit artikel 9, eerste lid, van de Wet en artikel 26, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) volgt dat een vergunning voor het verrichten van taxivervoer slechts wordt verleend indien de vervoerder voldoet aan de eis van vakbekwaamheid. Ingevolge artikel 26, tweede lid, van het Besluit moet degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer aan deze eis voldoen of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van het Besluit wordt het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
" De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
In de op 29 januari 2003 in de Staatscourant gepubliceerde Beleidsregel inzake toetsing vakbekwaamheid in het taxivervoer (hierna: de beleidsregel) is onder meer neergelegd dat de eigenaar van een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst zelf aan de eis van vakbekwaamheid moet voldoen.
Ingevolge artikel 99, eerste lid, van de Wet kan een vergunning worden ingetrokken indien niet langer wordt voldaan aan de eisen van vakbekwaamheid.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 12 december 2001 heeft verweerder appellant voor onbepaalde tijd vergunning verleend voor het verrichten van taxivervoer binnen en vanuit het vervoergebied AZAM. Blijkens de onderdeel van het besluit deeluitmakende bijlage wordt in appellants onderneming de vakbekwaamheid ingebracht door C.
- Van Dijk heeft zich in 2002 teruggetrokken als vakbekwaam leidinggevende.
- Naar aanleiding van een mededeling van appellant inzake wijziging van de vakbekwame persoon heeft verweerder appellant bij brief van 26 november 2002 verzocht om nadere informatie.
- Appellant heeft verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" (hierna: VIV), gedagtekend 20 december 2002 en ondertekend door appellant en de nieuwe procuratiehouder D, doen toekomen, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen de betreffende taxionderneming leiding wordt gegeven.
- Bij brief, gedateerd 2 januari 2002 (het College leest: 2003), heeft verweerder het voornemen uitgesproken om de vergunning in te trekken.
- Op 15 januari 2003 heeft appellant zijn zienswijze ter zake kunnen geven.
- Verweerder heeft bij besluit van 12 februari 2003 appellants vergunning met ingang van 12 mei 2003 ingetrokken, omdat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon en dat derhalve niet langer aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Op 29 april 2003 is appellant gehoord.
- Bij brief van 12 maart 2003 heeft appellant bezwaar gemaakt.
- Verweerder heeft appellant bij brief van 18 maart 2003 bericht dat de intrekking van de vergunning pas in werking treedt zeven weken nadat op zijn bezwaar is beslist.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en verweerders nadere standpunt
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Daartoe is - samengevat en voor zover thans van belang - het volgende overwogen.
Op grond van verweerders vaste gedragslijn, die gelijk is aan de op 29 januari 2003 in de Staatscourant gepubliceerde beleidsregel, kan de vakbekwaamheid niet worden ingebracht door een derde, maar dient appellant zelf vakbekwaam te zijn. Ten overvloede heeft verweerder ambtshalve getoetst of in casu sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven. Verweerder acht het niet duidelijk dat de VIV verkeerd is ingevuld, aangezien de vragen helder en concreet zijn beantwoord. Voorts is de VIV in overeenstemming met de procuratieovereenkomst. Daarnaast is niet gebleken dat de vakbekwaam leidinggevende persoon andere taken verricht dan in de VIV worden vermeld. Bij de ambtshalve toetsing is van de VIV, de overeenkomst, het bezwaarschrift en het gestelde tijdens de hoorzitting uitgegaan. Daaruit blijkt dat de wezenlijke beslissingen omtrent bedrijfsvoering dan wel de handelingen ter vestiging of voorbereiding van de onderneming door de ondernemer zelf worden genomen. Er is derhalve geen sprake van permanent en daadwerkelijk leidinggeven.
Uit het verslag van het gesprek van 15 januari 2003 blijkt niet van toezeggingen. Indien al zou zijn gezegd dat de zaak kon worden geregeld, is sprake van een geheel vrijblijvende mededeling, die bij appellant niet het gerechtvaardigd vertrouwen heeft kunnen opwekken dat intrekking voor langere tijd zou worden uitgesteld. Daarnaast is appellant door de beweerde toezegging niet in een nadeligere positie komen te verkeren. Het is aan appellant om aannemelijk te maken dat hem is toegezegd dat hij tot 2004 de tijd zou hebben zelf aan het vakbekwaamheidsvereiste te voldoen. Hij is daar niet in geslaagd.
Appellant is voldoende tijd geboden om zelf aan de eis van vakbekwaamheid te voldoen. Hij wist c.q kon sedert januari 2000 weten dat hij aan deze eis behoorde te voldoen.
Hij is daarna ook gewaarschuwd. Hij is evenwel pas in maart 2003 met de BOV-cursus begonnen. Er is geen reden om een uitzondering te maken op de gedragslijn dat in principe geen uitstel meer wordt verleend.
De eventuele financiële gevolgen van de intrekking vormen geen beoordelingsgrond. Zij zijn meegewogen in de belangenafweging bij het bepalen van de termijn van intrekking.
Ter zitting is namens verweerder nog verklaard dat het argument waarin wordt verwezen naar de beleidsregel in die zin dient te worden genuanceerd dat, bij een eenmanszaak zonder chauffeurs in dienst waarbij de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, de materiële inbreng van de vakbekwame inhoudelijk kritisch zal worden getoetst. Het is aan de ondernemer om aan te tonen dat sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende aangevoerd.
Uit de procuratieovereenkomst met D blijkt duidelijk welke taken hij zal uitvoeren. Appellant had moeite met de voor hem onbegrijpelijke VIV. Deze is ingevuld door D en door appellant in goed vertrouwen ondertekend. De VIV is evenwel onjuist ingevuld. Appellant heeft dit op de hoorzitting verklaard, hetgeen toen is aanvaard. Hij heeft voorts gemotiveerd aangegeven waarom hij nog niet bezig was met de AOV en BOV. Tijdens de hoorzitting is toegezegd dat als appellant zich zou inschrijven, een en ander verder zouden worden aangezien. Appellant ontving echter een besluit tot intrekking voordat hij verweerder een afschrift van de inschrijving en betaling had kunnen doen toekomen. Hij was niet op de hoogte van verweerders beleidsregel en ook elders was deze beleidsregel tot juni 2003 onbekend.
Ter zitting heeft appellant nog aangegeven dat hij inmiddels de AOV en BOV met succes heeft afgerond.
5. De beoordeling van het geschil
Het College stelt voorop dat thans ter beoordeling staat of verweerder terecht en op goede gronden bij besluit van 16 juni 2003 zijn besluit tot intrekking van appellants vergunning na heroverweging heeft gehandhaafd. Aan het feit dat appellant inmiddels de AOV en BOV heeft gehaald en derhalve zijn vakbekwaamheid kan aantonen komt in deze beoordeling geen betekenis toe.
Het College overweegt als volgt.
Het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, gezien in het licht van de in paragraaf 2.1 opgenomen toelichting daarop, staat er niet aan in de weg dat (ook) bij een eenmanszaak de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van deze werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder mededelingen omtrent een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat.
In dit geding kan en zal het College de inhoud en toepasselijkheid van de in het bestreden besluit genoemde beleidsregel buiten beoordeling laten, reeds omdat het bestreden besluit is gebaseerd op de concrete beoordeling aan de hand van alle ten tijde van dat besluit beschikbare informatie of sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door D.
Appellant heeft allereerst aangevoerd dat verweerder bij zijn beoordeling geen betekenis had mogen toekennen aan de VIV, omdat dit onbegrijpelijke formulier op onjuiste wijze is ingevuld. Het College constateert echter dat appellant de VIV heeft ondertekend, waarmee hij heeft verklaard dat het formulier volledig naar waarheid is ingevuld.
Aangezien appellant daarenboven heeft nagelaten aan te geven op welke wijze de in de VIV opgenomen informatie niet overeenstemt met de werkelijkheid en deze informatie voorts in grote lijnen overeenstemt met de procuratieovereenkomst, vermag het College niet in te zien dat verweerder in dit geval de inhoud van de VIV buiten beschouwing had moeten laten.
Gelet op de VIV en de procuratieovereenkomst en de overige beschikbare gegevens, in samenhang bezien, heeft verweerder zich naar het oordeel van het College terecht en op goede gronden op het standpunt gesteld dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat D permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan appellants onderneming. Appellant heeft ter zitting weliswaar gesteld dat D wel degelijk permanent en daadwerkelijk leiding geeft, maar heeft deze stelling niet nader onderbouwd. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat de taken van D zich niet uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden, maar dat het zwaartepunt van deze werkzaamheden veeleer bij appellant zelf ligt. Zo blijkt uit de Verklaring dat appellant zich in zijn onderneming zelf bezighoudt met beslissingen inzake de aanschaf van voertuigen, de behandeling van binnengekomen klachten, met het maken van een vervoersplanning, met de verzekeringszaken en het onderhouden van contacten met overheidsinstanties en andere instanties. Het College kan slechts constateren dat de werkzaamheden die D verricht voornamelijk het karakter hebben van begeleiden, controleren en adviseren. Derhalve is geen sprake van permanent en daadwerkelijk leidinggeven in de zin van artikel 26 van het Besluit, zodat in de onderneming van appellant niet langer wordt voldaan aan het vakbekwaamheidsvereiste.
Het College kan uit het van het gesprek op 15 januari 2003 gemaakte verslag niet opmaken dat tijdens dat gesprek aan appellant toezeggingen zijn gedaan in de door hem bepleite zin.
Het College kan evenmin betekenis toekennen aan appellants stelling dat hem zou zijn verteld dat hij tot 2004 de tijd zou hebben om zelf aan het vakbekwaamsheidsvereiste te voldoen. Hij is immers niet in staat aan te geven wie hem op welk moment en in welke context deze informatie zou hebben gegeven. De enkele stelling dat deze informatie is verstrekt, volstaat niet. Daarenboven zijn in de beschikbare gegevens ook geen aanwijzingen te vinden dat verweerder ooit een beleid met deze strekking heeft gevoerd.
Op grond van de systematiek van de geldende regelgeving heeft verweerder zich op het standpunt kunnen en mogen stellen dat er geen aanleiding bestond om de intrekking van de aan appellant verleende vergunning gedurende langere tijd op te schorten, teneinde hem in de gelegenheid te stellen zelf aan het vakbekwaamheidsvereiste te gaan voldoen.
Op grond van vorenstaande overwegingen dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 2 april 2004.
w.g. J.A. Hagen w.g. R. Meijer