Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/737 12 maart 2004
14913 Wet personenvervoer 2000
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
V.o.f. Firma Heuveltax, te Amsterdam, appellante,
gemachtigde: mr. A.F.P. van Mierlo, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. W.E. van Haveren, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 8 mei 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 mei 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift dat appellante had ingediend tegen verweerders reactie van 22 maart 2002 op haar verzoek van 20 februari 2002.
Op 12 juli 2002 is een aanvullend beroepschrift ingekomen.
Op 24 september 2002 is een verweerschrift ingekomen.
Naar aanleiding van de uitnodiging om de behandeling ter zitting van het beroep door het College op 2 mei 2003 bij te wonen heeft verweerder om uitstel van deze behandeling verzocht. Nadat het College verweerder bij griffiersbrief van 14 april 2003 heeft bericht dat het gevraagde uitstel niet is verleend, heeft verweerder bij brief van 29 april 2003 medegedeeld dat noodgedwongen van de uitnodiging om bij de behandeling ter zitting van het onderhavige beroep aanwezig te zijn geen gebruik kan worden gemaakt.
Bij die brief van 29 april 2003 heeft verweerder, desverzocht, nadere stukken toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 mei 2003. Appellante heeft aldaar, bij monde van haar gemachtigde, haar standpunt toegelicht. Van de zijde van verweerder is niemand ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De artikelen 4 en 93 van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) luiden als volgt:
"Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 93
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is opgericht op 23 december 1987 en stond ten tijde van het bestreden besluit ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam met als bedrijfsomschrijving: "(h)et voor gemeenschappelijke rekening en risico exploiteren van bedrijfsvergunningen taxivervoer". Ten tijde van het bestreden besluit waren haar vennoten blijkens dit register de Koöperatieve Taxichauffeursvereniging "Veilig Vervoer" U.A. en Autobedrijf Axi B.V., beiden gevestigd te Amsterdam. De coöperatieve vereniging had op dat moment 31 leden, alle natuurlijke personen. Ieder van de leden is voor zich een vennootschap onder firma aangegaan met Autobedrijf Axi B.V. Dat zijn de vennootschappen Heuveltax 1 tot en met Heuveltax 31. Deze vennootschappen, die zelf geen vergunningen voor het verrichten van taxivervoer hadden, verrichtten het taxivervoer met taxivergunningbewijzen van appellante, aan wie op 28 april 1998 voor onbepaalde termijn vergunning is verleend om met taxi's straattaxivervoer te verrichten. Bij besluit van 10 november 1999 is aan appellante tot 10 november 2003 vergunning verleend om met twee taxi's taxivervoer te verrichten.
- Op 19 mei 2001 is tegen de vennootschap onder firma Heuveltax 19 op grond van artikel 93 van Pro de Wet bestuursdwang toegepast wegens overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet. Hierbij werd het verdere vervoer van personen per taxi door genoemde vennootschap belet. Tevens is op grond van artikel 94 van Pro het Wetboek van Strafvordering het in de taxi aanwezige vergunningbewijs in beslag genomen. De schriftelijke bevestiging van de toepassing van bestuursdwang is op 22 mei 2001 toegezonden aan Autobedrijf Axi B.V., de vennoot van Heuveltax 19. Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt, waarop ten tijde van het bestreden besluit nog niet was beslist.
- Bij brief van 20 februari 2002 heeft appellante zich tot verweerder gewend met het volgende verzoek:
"Op 8 februari j.l. stond cliënte voor de economische politierechter te Amsterdam terecht voor het feitelijk leiding geven aan dan wel het medeplegen van verrichten van taxivervoer zonder een daartoe strekkende vergunning. Een zelfstandige mede-vennoot van de vennootschap onder firma "Heuveltax 19" zou op 19 mei 2001 voormeld feit hebben gepleegd. (...)
[D]e politierechter [heeft] uitdrukkelijk gesteld dat het overgangsrecht van toepassing is op de bedrijfsconstructie van cliënte zoals deze bestond op het moment van inwerkingtreding van de Wet Personenvervoer 2000. De op 31 december 2000 ingeschreven vennoten van Heuveltax 1 tot en met 31 mogen derhalve op grond van het overgangsrecht taxivervoer verrichten met de vergunning op naam van Heuveltax. Ik verzoek u hiervan goede nota te nemen en uw inspecteurs bij de geplande controles in maart 2002 als zodanig te instrueren. Voor de goede orde is bij deze brief een lijst gevoegd met namen van vennoten die vóór de inwerkingtreding van de Wet Personenvervoer reeds als vennoot waren ingeschreven. Tegen deze personen mag derhalve op grond van het overgangsrecht noch bestuursrechtelijk, noch strafrechtelijk handhavend worden opgetreden.
Op de vennoten die vanaf 1 januari 2001 zijn ingeschreven, zijnde A en B, is volgens de politierechter het overgangsrecht niet van toepassing. Aangezien cliënte het hier absoluut mee oneens is, heeft zij tegen de beslissing van de politierechter hoger beroep aangetekend.
Voor zover u de mening van de politierechter deelt, alsmede gelet op het feit dat op de vergunningaanvraag van cliënte nog niet onherroepelijk is beslist, verzoek ik u vanaf heden ook tegen voormelde vennoten A en B noch bestuurs- noch strafrechtelijk handhavend te laten optreden.
Ik verzoek u omtrent het laatste een schriftelijk besluit te nemen binnen twee weken na dagtekening dezes. Indien ik binnen voormelde termijn niet van u verneem, zal ik cliënte adviseren een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen vanwege het niet tijdig nemen van een besluit."
- Naar aanleiding van dit verzoek en na een briefwisseling hierover tussen partijen, waarin appellantes gemachtigde heeft duidelijk gemaakt, dat haar verzoek om een besluit betrekking had op het gedogen van de bedrijfsvoering van al haar vennoten, heeft verweerder appellantes gemachtigde bij brief van 22 maart 2002 het volgende medegedeeld:
"Ik ben van mening dat U in bovengenoemde brieven slechts een retorische vraag stelt aangezien de Wet personenvervoer 2000, in mijn ogen, op het punt van het overgangsrecht, niets aan duidelijkheid te wensen overlaat.
Indien bij een controle, ten aanzien van de vennoten van Uw cliënte blijkt dat de vergunningconstructie in strijd is met de Wp 2000, zal door inspecteurs van de Divisie Vervoer hiertegen worden opgetreden."
- Hiertegen heeft appellante bij brief van 11 april 2002 een bezwaarschrift ingediend.
- Op 12 april 2002 heeft appellante de voorzieningenrechter van het College verzocht een voorlopige voorziening te treffen, ertoe strekkende dat de vennoten van de vennootschappen onder firma Heuveltax 1 tot en met Heuveltax 31 hangende de behandeling van het bezwaarschrift worden behandeld als waren zij vergunninghouders in de zin van de Wet personenvervoer 2000, althans een zodanige voorziening te treffen als de voorzieningenrechter nodig oordeelt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij uitspraak van 27 mei 2002 heeft de voorzieningenrechter appellantes verzoek om voorlopige voorziening van 12 april 2002 afgewezen. Hieraan ligt ten grondslag het - voorlopige - oordeel van de voorzieningenrechter dat weliswaar verweerders brief van 22 maart 2002 een besluit betreft, in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), maar dat appellante geen rechtstreeks belang heeft bij de beoordeling van haar verzoek om voorlopige voorziening.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, als volgt overwogen en beslist:
"Deze onderhavige schriftelijke verklaring, in antwoord op uw verzoek, is niet meer dan bevestiging van het gegeven dat een gedraging die verboden is niet kan worden gedoogd. Door middel van deze brief wordt bevestigd dat de firma Heuveltax c.a. zich bevindt in de normale situatie dat tegen een overtreding van een wettelijk voorschrift, i.c. de Wet personenvervoer 2000, kan worden opgetreden. Deze bevestiging kan niet worden aangemerkt als een rechtsgevolg in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Nu ter zake is vastgesteld dat de inhoud van het schrijven d.d. 22 maart 2002 (…) niet als een beschikking kan worden aangemerkt, verklaar ik het door firma Heuveltax ingediende bezwaarschrift tegen het vorenbedoeld schrijven, kennelijk niet-ontvankelijk."
Hieraan heeft verweerder bij verweerschrift onder meer toegevoegd dat appellante geen rechtstreeks belang heeft bij de brief van 22 maart 2002 en derhalve niet is aan te merken als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
De brief van 22 maart 2002 moet om de volgende redenen als een appellabel besluit worden aangemerkt:
- in deze brief ligt een bestuurlijk rechtsoordeel besloten, hetgeen een besluit inhoudt, in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb;
- bij deze brief is geweigerd om te gedogen, welke weigering zo dicht aanligt tegen een dreigende toepassing van bestuursdwang, dat deze moet worden gezien als een appellabel besluit;
- er is sprake van een op een handhavingbesluit vooruitlopend rechtsoordeel dat, gelet op het criterium "onevenredig belastend", de status van Awb-besluit dient te verkrijgen.
In dit verband wordt voorts verwezen naar de uitspraken van de voorzieningenrechter van het College van 27 maart 2002, nrs. AWB 02/619 en 02/620.
Het bestreden besluit is onzorgvuldig tot stand gekomen, ondeugdelijk gemotiveerd en ook niet draagkrachtig gemotiveerd.
5. De beoordeling van het geschil
Het College staat voor de beantwoording van de vraag of verweerder bij het bestreden besluit het bezwaarschrift van appellante terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe het volgende.
Bij brief van 20 februari 2002 heeft appellante verweerder uitdrukkelijk verzocht een schriftelijk besluit te nemen, ertoe strekkende dat wordt afgezien van - onder meer - bestuursrechtelijk handhavend optreden tegen de vennoten van de - toenmalige - vennootschappen onder firma Heuveltax 1 tot en met Heuveltax 31.
Dit verzoek is niet een aanvraag in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb, omdat het geen verzoek van een belanghebbende is. Appellante heeft immers geen rechtstreeks belang bij eventueel optreden door verweerder tegen het taxivervoer onder de vergunningen die aan appellante zijn verstrekt, nu dit vervoer niet wordt verricht door appellante, maar (in) de vennootschappen Heuveltax 1 tot en met Heuveltax 31, waaraan appellante de vergunningen ter beschikking heeft gesteld. Appellantes verzoek ziet ook niet op een eventueel bestuursrechtelijk handhavend optreden tegen appellante, maar tegen de vennoten van genoemde vennootschappen.
Het College is voorts, met verweerder, van oordeel dat appellantes belang niet rechtstreeks is betrokken bij verweerders beslissing van 22 maart 2002 op voormeld verzoek. Deze beslissing betreft eventuele bestuursdwang tegen vennoten van genoemde vennootschappen. Het belang dat appellante bij zodanige bestuursdwang heeft als gevolg van de omstandigheid dat zij aan deze vennootschappen de haar verleende vergunningen ter beschikking heeft gesteld, is een afgeleid en niet een rechtstreeks belang.
Daarom ook komt aan de onzekerheid voor appellante, of zij op deze wijze gebruik kon blijven maken van de aan haar verleende vergunningen, in dit geding geen rechtens relevante betekenis toe.
Het risico van appellante, dat haar vergunningen zouden worden ingetrokken, maakt haar belang niet anders omdat zodanige intrekking voorwerp zal zijn van een afzonderlijk besluit dat niet rechtstreeks voorvloeit uit verweerders beslissing van 22 maart 2002.
De conclusie is dat het beroep ongegrond behoort te worden verklaard.
Het College ziet geen termen voor een proceskostenveroordeling.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, mr. W.E. Doolaard en mr. F.W. du Marchie Sarvaas in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2004.
w.g. M.J. Kuiper w.g. W.F. Claessens