Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(zesde enkelvoudige kamer)
No.AWB 03/283 20 februari 2004
14912 Wet personenvervoer 2000
Dienstregeling
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
het College van burgemeester en wethouders van Amersfoort, verweerder,
gemachtigde: mr. T.P. Grünbauer, werkzaam bij de gemeente Amersfoort.
Aan het geding heeft als derde-partij deelgenomen:
Connexxion openbaar vervoer N.V., te Zeist.
1. De procedure
Op 5 maart 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 januari 2003, verzonden 22 januari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen de aan Connexxion openbaar vervoer N.V. (hierna: Connexxion) verleende concessie tot het verrichten van openbaar vervoer in verweerders gemeente ongegrond verklaard.
Bij brief van 8 april 2003 heeft Connexxion het College desgevraagd bericht als partij aan het geding deel te nemen.
Bij brief van 15 april 2003 heeft appellant het beroep nader toegelicht.
Bij brief van 12 juni 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 9 september 2003 heeft verweerder, onder intrekking van zijn besluit van 21 januari 2003, opnieuw op appellants bezwaar beschikt en dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Het College heeft de zaak onderzocht ter zitting van 12 september 2003, waar appellant het beroep nader heeft toegelicht. Verweerder werd vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Connexxion is, zoals tevoren aangekondigd, niet verschenen maar heeft zijn standpunt bij brief van 5 september 2003 nog wel nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) bevat onder meer, de volgende, per 1 januari 2001 in werking getreden artikelen:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
g. dienstregeling: voor een ieder kenbaar schema van reismogelijkheden waarin zijn aangeduid de halteplaatsen waartussen en de tijdstippen waarop openbaar vervoer wordt verricht, zo nodig onder de vermelding dat de halteplaatsen of tijdstippen door de reiziger kunnen worden beïnvloed;
(…)
Artikel 19
1. Het is verboden openbaar vervoer te verrichten zonder daartoe verleende concessie.
(…)
Artikel 20
1. Bevoegd tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer zijn gedeputeerde staten (…)
2. In afwijking van het eerste lid is het college van burgemeester en wethouders van een gemeente als bedoeld in artikel 120 bevoegd Pro tot het verlenen, wijzigen of intrekken van concessies voor openbaar vervoer ten behoeve van die gemeente.
Artikel 31
1. De concessiehouder vraagt ten minste eenmaal per jaar advies aan consumentenorganisaties die voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde voorwaarden, over door de concessiehouder voorgenomen wijziging van een dienstregeling, het tarief en overige in de concessie geregelde onderwerpen.
(…)
Artikel 32
1. De consessieverlener kan aan een concessie voorschriften verbinden.
2. Aan een concessie worden in ieder geval voorschriften verbonden ten aanzien van:
(…)
f. de wijziging, de openbaarmaking, de datum van ingang en de geldigheidsduur van de dienstregeling;
(…)
Artikel 105
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Artikel 120
1. Een besluit tot aanwijzing van een gemeente als bedoeld in artikel 39 van Pro de Wet personenvervoer zoals dit luidde (…) behoudt zijn geldigheid tot het moment waarop Onze Minister het besluit intrekt.
(…)"
2.2 De geschiedenis van de parlementaire behandeling die leidde tot de Wet bevat onder meer de volgende passages.
Uit de MvT, Kamerstukken II, 1998-1999, 26456, nr. 3:
-Pagina 6, onder 1.4,
"(…) in de verhouding tussen de decentrale overheid en de vervoersbedrijven heeft een belangrijke verschuiving plaats. Dit wetsvoorstel gaat uit van de verzakelijking van deze relatie door middel van de introductie van periodieke betwistbaarheid. Deze verzakelijkte relatie impliceert een grote mate van vrijheid voor de vervoerders. Zo vervalt de vaststelling van de dienstregeling door de bevoegde overheid (…)."
- pagina 13 en verder, onder het kopje Ontwikkeling en/of uitvoering van de dienstregeling;
"de uitvoeringsfunctie is bij uitstek een taak voor de vervoerbedrijven. Het betreft onder meer het daadwerkelijke laten rijden van de vervoermiddelen, uitvoering geven aan de vastgestelde dienstregeling, de inzet van personeel, het management en het onderhoud van de voertuigen. Deze functie zal in ieder geval onderdeel uitmaken van de aanbesteding. De ontwikkelfunctie betreft onder andere het beleid ten aanzien van de tarieven, de dienstregeling en het voertuigtype. De aanbesteding van de ontwikkelfunctie is meer complex van aard, met name omdat het formuleren van het gunningscriteria voor een dergelijk aanbod op kwaliteit meer aandacht vergt. Het is echter ook denkbaar dat de consessieverlener stapsgewijs wil groeien in het proces van aanbesteden. Bovendien is de scheidslijn tussen de beleidsvoeringsfunctie en de ontwikkelingsfunctie niet haarscherp aan te geven. Op basis van deze overwegingen zijn de tot concessieverlening bevoegde overheden in het onderhavige wetsvoorstel vrij om te bepalen of naast de uitvoeringsfunctie ook de ontwikkelingsfunctie wordt aanbesteed en zo tot de verantwoordelijkheid van de vervoerder behoort."
- Op pagina 16, onder 4.5 concessievoorschriften:
"De bevoegdheid om de dienstregeling vast te stellen komt te vervallen. De systematiek van de concessieverlening is zodanig dat de offerte van de vervoerder de basis is voor de gunning van de concessie. In de concessievoorschriften kan de concessieverlener vastleggen binnen welke marges de vervoerder wijzigingen mag aanbrengen in de dienstregeling. (…)."
- Op pagina 53 onder 13.10 Wat zijn de gevolgen voor de belasting van de rechterlijke macht?
"Het vervallen van de bevoegdheid van de overheid om dienstregelingen vast te stellen, kan ook een verminderde werklast voor de rechterlijke macht te zien geven."
- ad artikel 21 op Pro pagina 61:
"de dienstregeling zal volgens dit wetsvoorstel door de vervoerder worden bepaald. Eisen aan de dienstregeling zullen, voorzover gewenst, door de concessieverlener in het programma van eisen voor de aanbesteding van de concessie worden opgenomen. (…)"
2.3 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In 1998 heeft verweerder besloten het openbaar vervoer in Amersfoort aan te besteden, hetgeen in 1999 in een Programma van Eisen is vastgelegd.
- Op 18 november 2001 heeft verweerder dit Programma van Eisen aangepast.
- Op 20 november 2001 heeft verweerder besloten het (aangepaste) Programma van Eisen en de vergunningscriteria op te nemen in de aanbestedingsdocumenten alsmede de aanbesteding van de Stadsdienst Amersfoort in gang te zetten.
- Bij besluit van 9 juli 2002 heeft verweerder aan Connexxion de "Concessie Stadsdienst Amersfoort" als bedoeld in artikel 19 van Pro de Wet personenvervoer 2002 verleend voor de exploitatie van openbaar vervoer in het concessiegebied van 15 december 2002 tot en met 14 december 2008.
- Bij besluit van 29 oktober 2002 heeft verweerder voorts ten behoeve van de implementatie van "de Stadsdienst Amersfoort 2003-2008" voor een aantal locaties in Amersfoort nieuwe bushaltes vastgesteld.
De relevante delen van het besluit luiden:
"Nieuwe haltes
(…)
Lijn 5
8. Sporthal Zielhorst
Tweezijdige halte met aan de noordzijde een haltepaal 10 meter voor de bocht met de Bombardonstraat. Aan de zuidzijde komt een haltepaal tegenover huisnummer 40 in een perron met uitsparingen voor de bomen.
9. Halte Peutserf aan de Bombardonstraat aan weerszijde net voorbij de kruising met de Hendrick de Keyeserlaan. Noordelijke halte moet worden betegeld. Bij de zuidelijke halte volstaat een blomarkering. Halteborden kunnen op de lantaarnpalen worden aangebracht.
10. Halte Tamboerijnstraat aan de Bombardonstraat tussen de Tamboerijnstraat en de Dudokstraat. Aan de noordzijde volstaat een haltepaal en blokmarkering. Aan de zuidzijde wordt een perron aangelegd rond de 2 bomen en de lichtmast."
- In de op 7 november 2002 gepubliceerde openbare bekendmaking wordt onder andere het volgende gesteld:
"(…) De tekeningen met de nieuwe halteplaatsen en de lijnennetkaart kunt u bekijken bij de informatiewinkel.(…)
Tegen de routes van de lijnen zijn geen bezwaren meer mogelijk omdat deze voldoen aan het programma van eisen dat vorig jaar een inspraaktraject heeft doorlopen.
Mocht u het niet eens zijn met het haltebesluit van het college, dan kunt u hiertegen (...) schriftelijk bezwaar maken (…)"
- Bij brief van 17 november 2002 heeft appellant, die woonachtig is aan de Panfluitstraat te Amersfoort, bezwaar gemaakt tegen de route van buslijn 5 door de Bombardonstraat te Amersfoort. De achtertuin van appellant is gelegen aan de Bombardonstraat. Appellant wenst dat buslijn 5 door de Tamboerijnstraat wordt geleid, zodat hij geen overlast meer bij zijn achtertuin ondervindt.
- Op 20 december 2002 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Bij besluit van 22 januari 2003 heeft verweerder het door verzoeker gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
- Zoals in rubriek 1 vermeld heeft verweerder op 9 september 2003 een nieuwe beslissing op het bezwaar genomen. Het bezwaar is daarbij niet-ontvankelijk verklaard.
3. Het bestreden besluit
Het besluit van 9 september 2003 waarbij verweerder het door verzoeker gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard, houdt onder meer het volgende in.
"(…)
De aanleiding voor uw bezwaarschrift is kennelijk geweest dat wij hebben gepubliceerd dat wij hebben besloten een groot aantal bushaltes vast te stellen. Wij hebben daarbij vermeld dat tegen de lijnvoering en andere dienstregelingsaspecten geen bezwaar open staat.
In uw bezwaarschrift richt u zich tegen de nieuwe busroute van lijn 5 en de gevolgen die dat heeft voor de verkeersdoorstroming en verkeersveiligheid op de Bombardonstraat.
De lijnvoering en het routenet is echter niet vastgesteld in het zojuist genoemde besluit van 29 oktober maar volgt uit de verlening van de concessie (…) aan Connexxion d.d. 10 juni 2002.(…)
Aan Connexxion(…) is concessie verleend nadat daartoe een Europese aanbestedingsprocedure is gevolgd. Daarbij is ervoor gekozen niet alleen de uitvoering, maar ook de ontwikkeling van het openbaar vervoer in handen te geven van de vervoerder.(…)
Uit de door Connexxion ingediende aanbieding volgde de loop van de buslijn door de Bombardonstraat. Indien uit de gunningscriteria de verplichting voor de gemeente voortvloeit om te kiezen voor de aanbieding van Connexxion - hetgeen het geval is - brengt dat dwingend met zich dat Connexxion vervolgens de bus door de Bombardonstraat zal laten rijden (…)
Wij hebben derhalve de concessie verleend en het is Connexxion geweest die het lijnennet heeft vastgesteld.
(…)"
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft zijn argumenten tegen het besluit van 9 september 2003 ter zitting uiteengezet. Hij heeft bij die gelegenheid geprotesteerd tegen het feit, dat hij met een steeds wisselend standpunt van verweerder geconfronteerd wordt. Hij heeft verzocht niet verweerders besluit van 9 september 2003 niet in de procedure te betrekken.
Naar zijn mening gaat het in deze zaak vooraal om de vraag of verweerder bij het Programma van Eisen de eis had moeten opnemen dat buslijn 5 niet door de Bambardonstraat zou rijden. Verweerder heeft in het Programma van Eisen bepaalde straten aangewezen waar geen bus door mag rijden, maar daarbij is de Bombardonstraat niet opgenomen.
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt allereerst dat nu verweerder niet langer vasthoudt aan zijn beslissing van 21 januari 2003 appellant niet langer belang heeft bij een beoordeling van dit besluit. Het daartegen gerichte beroep zal dan ook niet ontvankelijk verklaard moeten worden.
Ingevolge het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is het door appellant ingestelde beroep mede gericht tegen het besluit van 9 september 2003, nu dat besluit aan het bezwaar niet tegemoetkomt.
Appellant heeft zich ertegen verzet dat het besluit van 9 september nog in deze procedure beoordeeld zou worden, nu hij zich daarop onvoldoende heeft kunnen voorbereiden.
Het College overweegt dienaangaande dat - ook indien verweerder geen nieuw besluit genomen had - bij de behandeling ter zitting de vraag aan de orde gekomen zou zijn of verweerder het bezwaar terecht ontvankelijk geacht had. Gelet op het door verweerder ingediende verweerschrift waarin die kwestie uitgebreid besproken is had dit voor appellant niet als een verrassing hoeven te komen. Het College had de kwestie ook ambtshalve aan de orde kunnen stellen. Daarom is niet ingegaan op appellants verzoek om de zitting te verdagen.
Met betrekking tot het in het besluit van 9 september 2003 neergelegde standpunt van verweerder overweegt het College als volgt.
Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen verweerders besluit van 29 oktober 2002. Verweerder heeft echter aanleiding gevonden dit bezwaar op te vatten als gericht tegen de route van lijn 5 en daarmee tegen het besluit tot verlening van een concessie aan Connexxion van 10 juni 2002, waarin die route zijn grondslag zou vinden. In het nu voorliggende besluit van 9 september 2003 heeft verweerder, op grond van jurisprudentie van het College, het nadere standpunt ingenomen dat het besluit tot concessieverlening niet geacht kon worden de vaststelling van het lijnennet mede in te houden, maar dat die vaststelling deel uitmaakt van de door Connexxion vast te stellen dienstregeling.
Dit oordeel en de door verweerder daaraan ten grondslag gelegde redenering zijn juist. Consequentie daarvan is naar het oordeel van het College dat er geen grond is appellants bezwaar, dat zich (mede) richtte tegen de vaststelling van het lijnennet, op te vatten als was dit (mede) gericht tegen het besluit tot concessieverlening.
Ingevolge het bepaalde in artikel 7:11 van Pro de Awb is verweerder verplicht op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit te doen plaatsvinden. Omdat verweerder die grondslag verlaten heeft, is het beroep tegen het besluit van 9 september 2003 gegrond en komt dit besluit voor vernietiging in aanmerking.
Nu de in het bezwaarschrift aan de orde gestelde materie niet tot de bevoegdheid van het College behoort, zal het College met deze enkele vernietiging volstaan.
Niet gebleken is van proceskosten waarin verweerder op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb veroordeeld dient te worden. Wel zal verweerder appellant het griffierecht moeten vergoeden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 januari 2003 niet ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 9 september 2003 gegrond;
- vernietigt het besluit van 9 september 2003;
- bepaalt dat de gemeente Amersfoort appellant het betaalde griffierecht ad € 109,--vergoedt.
Aldus gewezen door mr. W.E. Doolaard in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2004.
w.g. W.E. Doolaard w.g. R.P.H. Rozenbrand