Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 03/319 27 februari 2004
14913 Wet personenvervoer 2000
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
1. Autobedrijf Axi B.V. en
2. V.O.F. Heuveltax, beide te Amsterdam,
appellanten,
gemachtigde: mr. R.A. IJsendijk, advocaat te Amsterdam,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. H.J. 't Hart, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 13 maart 2003 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 31 januari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het door appellanten gemaakte bezwaar tegen een besluit van 22 mei 2001, genomen op grond van de Wet personenvervoer 2000, waarbij het door appellante sub 2 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard en het bezwaar van appellante sub 1 ongegrond.
Op 27 juni 2003 is een aanvullend beroepschrift ingekomen.
Op 30 september 2003 is een verweerschrift ingekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2004, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunt hebben toegelicht. Zijdens appellanten is voorts verschenen A, directeur-grootaandeelhouder bij appellante sub 1.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet houdende wijziging van de Wet personenvervoer voor het taxivervoer (deregulering taxivervoer) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel VII
Een vergunning voor het verrichten van taxivervoer, die voor de datum van inwerkingtreding van deze wet is verleend op grond van de artikelen 57, 63 of 63a van de Wet personenvervoer, zoals deze luidden voor die datum, geldt met ingang van de datum van inwerkingtreding van deze wet als een vergunning verleend door Onze Minister voor hetzelfde gebied op grond van artikel 57, zoals dat luidt met ingang van die datum.
De vergunning geldt voor de duur van een jaar of tot het tijdstip waarop onherroepelijk is beslist op de aanvraag voor een vergunning, mits gedaan binnen dat jaar, onverminderd wijziging of intrekking van de vergunning als bedoeld in artikel 91 of het van rechtswege vervallen van de vergunning als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet personenvervoer."
In de Memorie van Toelichting bij de Wet deregulering taxivervoer (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-1998, 25 910, nr. 3, pagina 9) staat onder meer het volgende vermeld:
"(…)
In de praktijk kunnen twee soorten snorders worden onderscheiden, namelijk:
1.(…);
2.personen die illegaal taxivervoer verrichten, maar waarvan de taxi wel als zodanig herkenbaar is.
Bij de categorie 2) gaat het veelal om zelfstandige chauffeurs, die zelfstandig een taxibedrijf exploiteren maar daartoe een vergunning pachten of huren. Zij kiezen voor deze constructie, omdat zij er van uit gaan dat hun pakkans kleiner is dan die van echte snorders. In de praktijk is het niet eenvoudig om de bij verpachting van taxivergunningen gehanteerde bedrijfsconstructies te doorzien. Toch is in de eerste plaats een intensievere controle en handhaving de remedie tegen dit soort constructies, waarbij als uitgangspunt geldt: degene die voor eigen rekening en risico taxivervoer verricht dient te beschikken over een vergunning, en bij degene die een taxivergunning heeft zonder daadwerkelijk
taxivervoer te verrichten dient de vergunning te worden ingetrokken."
In de Nota van Toelichting bij het Besluit van 16 december 1999 tot wijziging van het Besluit personenvervoer (deregulering taxivervoer), Stb. 1999, 560, pagina 9 staat ten aanzien van het begrip vervoerder met betrekking tot de in de rechtsvorm van een vennootschap onder firma geëxploiteerde taxionderneming, het volgende vermeld:
"(…)
Uit de boekhouding moet onder meer blijken wie als vervoerder, in de zin van degene die voor eigen rekening en risico het vervoer verricht, moet worden aangemerkt.
(…)"
In het besluit van 16 december 1999, houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet deregulering taxivervoer en het Besluit deregulering taxivervoer, Stb. 1999, 561, is onder meer bepaald dat artikel VII van de Wet deregulering taxivervoer met ingang van 1 januari 2000 in werking treedt.
In de Wet personenvervoer 2000 (hierna ook: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
k. vervoerder: degene die (…) taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
1. (…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 93
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen.
Artikel 113
Een vergunning voor het verrichten van taxivervoer die voor de datum van inwerkingtreding van artikel 127 is verleend ingevolge artikel 57 van de Wet personenvervoer, zoals dit artikel luidde voor de datum van inwerkingtreding van artikel 127, geldt, onverminderd mogelijke wijziging, schorsing, intrekking of het van rechtswege vervallen, met ingang van de datum van inwerkingtreding van artikel 127, als een vergunning verleend ingevolge artikel 5."
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna ook: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 14
1. Vergunningen worden op naam van de vervoerder gesteld.
2. Indien natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden, worden de vergunningen op hun namen tezamen gesteld, met, in voorkomend geval, toevoeging van de naam waaronder zij gezamenlijk als vervoerder optreden.
3. De vervoerder doet een aanvraag tot wijziging van de vergunning bij wijziging van de naam van de vervoerder, van een van de namen van de natuurlijke personen of rechtspersonen die gezamenlijk als vervoerder optreden of van de naam waaronder natuurlijke personen of rechtspersonen gezamenlijk als vervoerder optreden."
In de Nota van Toelichting bij het Besluit deregulering taxivervoer staat onder meer het volgende vermeld:
"(…)
In de Wet personenvervoer wordt onder het begrip vervoerder - als bedoeld in artikel 1, onderdeel k, hetzelfde verstaan als in de Wet personenvervoer 2000. Het gaat hierbij om de vraag voor wiens rekening en risico het vervoer wordt verricht en dient in het kader van genoemd artikel te worden beantwoord.
(…)"
Artikel 5:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) luidt als volgt:
"1. Een beslissing tot toepassing van bestuursdwang wordt op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking.
(…)
3. De bekendmaking geschiedt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.
(…)
5. Geen termijn behoeft te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
6. Indien de situatie dermate spoedeisend is dat het bestuursorgaan de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet tevoren op schrift kan stellen, zorgt het alsnog zo spoedig mogelijk voor de opschriftstelling en voor de bekendmaking. "
2.2 Bij het beoordelen van de zaak gaat het College uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- V.O.F. Heuveltax (appellante sub 2) is opgericht op 23 december 1987 en staat in het handelsregister van de Kamer van Koophandel en Fabrieken voor Amsterdam ingeschreven met als bedrijfsomschrijving: "het voor gemeenschappelijke rekening en risico exploiteren van bedrijfsvergunningen taxivervoer". De vennoten van appellante sub 2 waren blijkens dit register ten tijde van belang de Koöperatieve Taxichauffeursvereniging "Veilig Vervoer" U.A. en Autobedrijf Axi B.V. (appellante sub 1), beide gevestigd te Amsterdam. Enig aandeelhouder van appellante sub 1 was Axi Holding B.V., statutair gevestigd te Amsterdam. De directeur van Axi Holding B.V. - A - was op basis van een managementovereenkomst gedetacheerd bij appellante sub 1. A gaf namens appellante sub 1 leiding aan appellante sub 2. De leden van de Koöperatieve Taxichauffeursvereniging "Veilig Vervoer" U.A. waren ieder voor zich een separate vennootschap onder firma aangegaan met appellante sub 1. Laatstbedoelde vennootschappen onder firma waren genaamd Heuveltax 1 tot en met Heuveltax 31.
- Het vervoer door de vennootschappen onder firma Heuveltax 1 tot en met Heuveltax 31 wordt verricht met vergunningbewijzen voor het verrichten van taxivervoer van appellante sub 2. De vennootschappen onder firma Heuveltax 1 tot en met Heuveltax 31 hebben zelf geen vergunning voor het verrichten van taxivervoer, de chauffeurs/vennoten van deze vennootschappen zijn niet in loondienst bij appellante sub 2, de vennootschappen verrichten zelfstandig taxivervoer voor eigen rekening en risico en betalen aan appellante sub 2 een dagvergoeding om gebruik te kunnen maken van de vergunning, de auto en de aansluiting met de taxicentrale.
- Op 19 mei 2001 heeft de inspecteur van de Rijksverkeersinspectie bij een controle in de taxi met het kenteken **, welke taxi aan appellante sub 1 toebehoort, een op naam van appellante sub 2 gesteld vergunningbewijs aangetroffen, hetgeen volgens deze controlerend ambtenaar in strijd is met artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000. De geconstateerde beweerdelijke strijdigheid met voormeld artikel 4, tweede lid, houdt blijkens de beschikking van 22 mei 2001, waarbij toepassing van bestuurdwang werd aangezegd, in dat het aangetroffen vergunningbewijs op naam van appellante sub 2 is gesteld en niet op naam van de vennootschap V.O.F. Heuveltax 19. Aangezien laatstgenoemde firma het taxivervoer verrichtte, vond het vervoer niet plaats voor rekening en risico van appellante sub 2, doch voor rekening en risico van vennootschap V.O.F. Heuveltax 19 die niet over een op haar naam gestelde vergunning voor het verrichten van taxivervoer beschikte. Tegen V.O.F. Heuveltax 19 is die dag op grond van artikel 93 van de Wet personenvervoer 2000 bestuursdwang toegepast, waardoor het verdere vervoer per taxi werd belet.
- Bij besluit van 22 mei 2001 is de schriftelijke bevestiging van de toepassing van deze bestuursdwang aan de vennoot van V.O.F. Heuveltax 19, te weten appellante sub 1, toegezonden. Tevens is op grond van artikel 94 van het Wetboek van Strafvordering het in de taxi aanwezige vergunningbewijs in beslag genomen.
- Tegen dit besluit van verweerder hebben appellanten bezwaar gemaakt.
- Op 18 oktober 2001 heeft een hoorzitting plaatsgehad.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit onder meer overwogen dat V.O.F. Heuveltax 19 het voorwerp is geweest van bestuursdwang en dat appellante sub 2 slechts een indirect belang heeft bij het besluit van 22 mei 2001. Zij is niet als rechtstreeks belanghebbende aan te merken. Het bezwaar van appellante sub 2 is dan ook niet-ontvankelijk. Appellante sub 1 is als vennoot van V.O.F. Heuveltax 19 wel als belanghebbende aan te merken.
De bevoegdheid om bestuursdwang toe te passen is gebaseerd op artikel 93 van de Wet. Tijdens de controle op 19 mei 2001 is vastgesteld dat artikel 4, tweede lid, van de Wet werd overtreden. Aangezien tijdens de controle door de toezichthouder is vastgesteld dat V.O.F. Heuveltax 19 voor eigen rekening en risico taxivervoer verrichtte, staat vast dat de overtreding is gepleegd en dat het toepassen van bestuursdwang geoorloofd was.
Het toepassen van bestuursdwang was niet in strijd met artikel 5:24, vierde lid, Awb. Het vervoer van personen in strijd met artikel 4, tweede lid, van de Wet diende terstond te worden belet, waardoor de last met onmiddellijke ingang is geëffectueerd. Tevens is in overweging genomen dat eerst op het moment van controle door de toezichthouder kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding.
De toezichthouder trad op in het kader van toezicht, hetgeen moet worden beschouwd als een bestuurlijke activiteit. In deze onderscheidt het uitoefenen van toezicht zich van de opsporing van strafbare feiten waarop de Awb niet van toepassing is. De bevoegdheden ter zake van toezicht en opsporing zijn beide toegekend aan de inspecteurs van de divisie Vervoer van de Inspectie Verkeer en Waterstaat. Overtreding van artikel 4 van de Wet is een (economisch) misdrijf. De inspecteur heeft ter zake van dit misdrijf een proces-verbaal opgemaakt. Uit dit proces-verbaal blijkt dat de inspecteur bij het in beslag nemen van het vergunningbewijs zijn opsporingsbevoegdheden heeft gebruikt. Gelet op artikel 1:6 van de Awb is deze wet op dit laatste niet van toepassing.
In verweer heeft verweerder voorts aangegeven dat een beroep op internationale verdragen niet met vrucht kan worden gedaan nu algemeen aanvaard is dat het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) slechts van toepassing zijn, indien sprake is van een "criminal charge" en derhalve niet op reparatoire sancties van toepassing zijn.
Daarnaast is proces-verbaal opgemaakt ter zake overtreding van artikel 4, tweede lid, van de Wet, hetgeen moet worden aangemerkt als een "criminal charge" ofwel strafvervolging. Hierop zijn voornoemde verdragen van toepassing, maar gelet op artikel 1:6 is de Awb hierop niet van toepassing. Bovendien is algemeen aanvaard dat reparatoire sancties en strafsancties naast elkaar kunnen worden opgelegd. Volledigheidhalve kan worden gesteld dat de inbeslagneming van voorwerpen in het Wetboek van Strafvordering met de nodige wettelijke waarborgen is omgeven.
Ten aanzien van schending van het vertrouwensbeginsel kan niet worden gesteld dat de gehanteerde constructie door verweerder erkend werd. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel kan gelet op de omstandigheden niet worden gedaan. Het betrof hier namelijk een verkeerscontrole gehouden door meerdere opsporingsdiensten.
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten hebben ter ondersteuning van het beroep onder meer aangevoerd dat appellante sub 2 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Zij heeft wel een direct belang, daar bestuursdwang is toegepast op één van de leden van één van haar vennoten.
Het bestreden besluit is voorts in strijd met het overgangsrecht van de Wet personenvervoer 2000. Er is geen sprake van een overtreding. Totdat onherroepelijk op de ingediende aanvraag is beslist, kan de gehanteerde handelwijze onder het overgangsrecht worden gebracht. Tot op heden is niet onherroepelijk beslist. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat zorgvuldig is onderzocht of het overgangsrecht van toepassing is.
Het bestreden besluit is evenzeer in strijd met artikel 5:24, derde en zesde lid, alsmede artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Awb. De bekendmaking heeft niet plaatsgevonden aan de overtreder. Het besluit is toegezonden aan appellante sub 1, terwijl V.O.F. Heuveltax 19 de overtreder was. Daarnaast deed zich geen urgente situatie in de zin van artikel 5:24, zesde lid, van de Awb voor. Indien dat al het geval was, dan had kunnen worden volstaan met een korte begunstigingstermijn of had toepassing moeten worden gegeven aan art. 5:24, vijfde lid, van de Awb. Verweerder was voorts al ruim twee weken voor de onderhavige toepassing bekend met de vergunningsconstructie.
Verweerder is ten slotte niet op alle door appellanten geformuleerde bezwaren ingegaan, te weten schending van het vertrouwens- en gelijkheidsbeginsel alsmede schending van artikel 14, zevende lid, van het IVBPR. Ook is niet ingegaan op het bezwaar betreffende het evenredigheidsbeginsel in relatie tot toepassing van bestuursdwang en strafrechtelijke boete.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College staat allereerst voor de beantwoording van de vraag of verweerder bij het bestreden besluit het bezwaarschrift van appellante sub 2 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het College beantwoordt deze vraag bevestigend en overweegt hiertoe dat het belang van appellante sub 2 bij het besluit van 22 mei 2001 slechts is betrokken, doordat zij haar vergunning(sbewijz)en onder meer aan V.O.F. Heuveltax 19 ter beschikking stelde tegen vergoeding. Dit is echter geen rechtstreeks, maar een afgeleid belang. Het beroep van appellante sub 2 dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
5.2 Ingevolge artikel 5:24, derde lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van bestuursdwang aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager. Gelet op het feit dat verweerder V.O.F. Heuveltax 19 als overtreder beschouwt, had ook aan haar een kennisgeving moeten worden gezonden. In het voorliggende geval kan aan dit verzuim naar het oordeel van het College voorbij worden gegaan, aangezien is gebleken dat de belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld. Niet alleen zijn appellante sub 1 en V.O.F. Heuveltax 19, als mede-vennoten, gevestigd op hetzelfde adres, maar kan voorts appellante sub 1 als rechthebbende op het gebruik van de zaak worden aangemerkt. Ter zitting is in dit verband zijdens appellante sub 1 bevestigd dat zij, als eigenaar van de auto, deze ter beschikking stelt aan V.O.F. Heuveltax 19.
5.3 Het betoog vervolgens van appellante sub 1 dat het bestreden besluit in strijd is met het overgangsrecht, neergelegd in artikel VII van de Wet deregulering personenvervoer, omdat totdat onherroepelijk op de ingediende aanvraag is beslist, de gehanteerde vergunningconstructie onder bescherming van het overgangsrecht valt, faalt.
Allereerst merkt het College op dat de voorzieningenrechter deze stelling reeds tweemaal heeft verworpen, te weten bij uitspraak van 27 mei 2002, AWB 02/619 en van 8 april 2003, AWB 03/321. Het College ziet geen aanleiding in deze procedure een ander standpunt in te nemen.
Het College overweegt hiertoe, onder verwijzing naar de onder rubriek 2.1 aangehaalde bepalingen, dat in het kader van de ingetrokken Wet personenvervoer, zoals onder meer blijkt uit de Nota van Toelichting bij het Besluit deregulering taxivervoer, onder vervoerder dient te worden verstaan: degene die voor eigen rekening en risico het vervoer verricht.
Beslissend was dus ook onder de gelding van de Wet personenvervoer (oud) de vraag wie als vervoerder dient te worden aangemerkt. Niet in geding is dat in het voorliggende geval het vervoer met gebruikmaking van de aan appellante sub 2 verleende vergunning(sbewijz)en niet voor rekening en risico van appellante sub 2 plaatsvond, maar voor rekening en risico van V.O.F. Heuveltax 19. Deze constructie was, gelet op genoemde definitie van vervoerder, naar het oordeel van het College in strijd met het bepaalde in de Wet personenvervoer (oud).
Hieruit volgt dat deze constructie niet onder bescherming van het overgangsrecht valt. Een voorheen niet legale vergunningconstructie kan niet door toepassing van overgangsrecht alsnog gelegaliseerd worden. Daaraan kan niet afdoen dat tegen die vergunningconstructie, naar appellanten hebben aangevoerd, in het verleden niet handhavend werd opgetreden. Het vorenstaande leidt evenzeer tot de conclusie dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat V.O.F. Heuveltax 19 heeft gehandeld in strijd met het in artikel 4, tweede lid, van de Wet genoemde verbod en dat verweerder dan ook heeft kunnen besluiten tot toepassing van bestuursdwang over te gaan.
Nu voor het College vast staat dat aldus sprake was van een overtreding van de Wet, kan, mede gelet op de aard en ernst van de overtreding alsmede het belang van verweerder bij het voeren van een effectief en restrictief taxibeleid, niet worden gezegd dat verweerder niet heeft mogen aannemen dat zich in het voorliggende geval de situatie voordeed, bedoeld in artikel 5:24, vijfde lid, van de Awb, waarbij is bepaald dat geen termijn behoeft te worden gegund, indien de vereiste spoed zich daartegen verzet.
5.4 Vervolgens overweegt het College dat appellante sub 1 met recht betoogt dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op enkele van de door haar geformuleerde bezwaren. Het beroep van appellante sub 1 is in zoverre dan ook gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking.
Het College ziet echter aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bij deze uitspraak te bepalen dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand blijven. Verweerder is immers in het verweerschrift alsnog ingegaan op de overige door appellanten geformuleerde bezwaren, welke naar het oordeel van het College terecht en op goede gronden zijn verworpen.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep van appellante sub 2 ongegrond;
- verklaart het beroep van appellante sub 1 gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de kosten, die appellanten in verband met de behandeling van het beroep hebben moeten
maken en stelt de hoogte daarvan vast op € 644,-- (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), aan appellanten te betalen door
de Staat der Nederlanden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden appellante het betaalde griffierecht ad € 218,--(zegge: tweehonderdachttien euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. J.A. Hagen en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2004.
w.g. C.M. Wolters w.g. L. van Duuren