Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/558 26 februari 2004
16001 Meststoffenwet
Bestuursdwang
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: R. Koekkoek,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. J. de Ruiter, mr. N.G. van Breukelen en mr. W.M.G. Visser, allen werkzaam bij Bureau Heffingen in Assen.
1. De procedure
Op 20 mei 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift, gedateerd op 18 mei 2003, ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van de divisiemanager van Bureau Heffingen, namens de directeur van Bureau Heffingen van 10 april 2003. Bij dit besluit is het bezwaar van appellante tegen het besluit van 18 september 2002 van het namens de Staatssecretaris door de divisiemanager van Bureau Heffingen genomen besluit, waarbij aan appellante de last is opgelegd om artikel 42a van de Meststoffenwet niet langer te overtreden, onder verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 1.200,- indien niet voor 2 oktober 2002 een geldig rapport van bevindingen aan Bureau Heffingen is opgestuurd of geen bewijs is overgelegd waaruit blijkt dat de overtreding niet is begaan, ongegrond verklaard.
Op 29 juli 2003 heeft het College van verweerder een verweerschrift, gedateerd op 25 juli 2003, en op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Op 12 september 2003 heeft het College een schriftelijke reactie van verweerder ontvangen op de griffiersbrief van 21 augustus 2003. Verweerder heeft daarbij als bijlage een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante gevoegd die op 12 september 2003 is genomen en waarbij de beslissing van 10 april 2003 is ingetrokken.
Appellante heeft bij brief van 1 oktober 2003, ingekomen op 3 oktober 2003, een nadere toelichting gegeven op haar beroep.
Het onderzoek ter zitting heeft op 4 december 2003 plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader toegelicht. Deze zaak is ter zitting gevoegd behandeld met drie vergelijkbare zaken met AWB-nos. 03/504, 03/518 en 03/871.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt als volgt:
"1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd."
In hoofdstuk IV van de Meststoffenwet (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 42a
1. Bij de aangifte van de heffingen, bedoeld in de titels 1 en 2, wordt een verklaring van een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent overgelegd indien de veebezetting op het bedrijf in het desbetreffende kalenderjaar gemiddeld meer is dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
2. De omrekening van dieren van de onderscheiden diercategorieën naar grootvee-eenheden geschiedt overeenkomstig de daarvoor in bijlage A bij deze wet opgenomen normen."
In hoofdstuk VIII van de Wet is onder meer de volgende bepaling opgenomen:
"Artikel 71a
Onze Minister is bevoegd tot toepassing van bestuursdwang ter handhaving van de bij of krachtens deze wet gestelde verplichtingen."
Artikel 2 van de Regeling accountantswerkzaamheden Meststoffenwet 2000 (Stcrt 2001, 10) luidt als volgt:
"1. De verklaring, bedoeld in artikel 42a, eerste lid, van de wet is een rapport van bevindingen dat wordt opgesteld op basis van de uitkomsten van een onderzoek van de desbetreffende aangifte.
2. Het onderzoek, bedoeld in het eerste lid, vindt plaats overeenkomstig het Protocol voor de accountantswerkzaamheden in het kader van het mineralenaangiftesysteem 2000, dat is opgenomen in de bijlage bij deze regeling."
De Bijlage Protocol voor de accountantswerkzaamheden in het kader van het mineralenaangiftesysteem 2000 bij de Regeling vaststelling accountantswerkzaamheden mineralenaangiftesysteem Meststoffenwet 2000 luidt, voor zover thans van belang, als volgt:
"1. Kader
De controle van de in de Meststoffenwet bedoelde mineralenaangifte heeft ten doel vast te stellen of de aangegeven belastbare hoeveelheden juist zijn.
(…)
De uitvoering van de controle op de aangifte en het invulling geven aan de controledoelen komt te liggen bij een drietal instanties namenlijk Bureau Heffingen (BH), de Algemene Inspectiedienst (AID) en de openbare accountant.
De accountantscontrole, bedoeld in artikel 53 van de Meststoffenwet geeft mede invulling aan het bereiken van de totale controledoelen zoals door de overheid gesteld. De taken van de accountant zijn in dit protocol vastgelegd. Het protocol beschrijft per onderdeel van de aangifte de door de accountant specifiek uit te voeren werkzaamheden. De accountant geeft per overeengekomen werkzaamheid de resultaten weer in een rapport van bevindingen.
Dit rapport heeft als doel het voor belanghebbende instanties mogelijk maken zich een oordeel te vormen over de juistheid van de mineralenaangifte, in aanmerking genomen de door wet- en regelgeving gestelde eisen en de reikwijdte van het protocol van werkzaamheden.
De accountant doet geen uitspraak over de juistheid en volledigheid van de aangifte als geheel.
(…)
5.1. Wijze van rapporteren van bevindingen
(…)
Afhankelijk van de wijze waarop aangifte wordt gedaan - forfaitair of verfijnd - maakt de accountant voor het opmaken van het rapport van bevindingen gebruik van het daarvoor bestemde formulier dat bij het Bureau Heffingen verkrijgbaar is.
(…)"
Artikel 1 van de Vrijstellingsregeling artikel 42a Meststoffenwet (Stcrt. 2002, 239, rectificatie in Stcrt 2002, 244) luidt als volgt:
"Van de verplichting, bedoeld in artikel 42a van de Meststoffenwet, wordt vrijstelling verleend voor de aangifte van de heffingen die betrekking hebben op de jaren 2002 en volgende."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 20 augustus 2001 heeft Bureau Heffingen van appellante een formulier "Forfaitaire aangifte 2000", gedateerd 18 augustus 2001, ontvangen. Hierbij is geen rapport van bevindingen overgelegd.
- Bij herinneringsbrief van 14 juni 2002 heeft Bureau Heffingen appellante verzocht om alsnog een rapport van bevindingen in te zenden. In de brief is tevens aangegeven dat, indien Bureau Heffingen geen rapport ontvangt, een last onder dwangsom zal worden opgelegd ter hoogte van € 1.200,-.
- Bij brief van 21 juli 2002 heeft appellante Bureau Heffingen verzocht het verzoek tot overlegging van een accountantsverklaring in te trekken en deze brief zonodig als een bezwaarschrift aan te merken.
- Bij brief van 1 augustus 2002 heeft Bureau Heffingen aan appellante het voornemen tot oplegging van een last onder dwangsom kenbaar gemaakt en appellante in de gelegenheid gesteld om hierop voor 16 augustus 2002 schriftelijk te reageren.
- Bij besluit van 18 september 2002 is appellante de last opgelegd om artikel 42a van de Meststoffenwet niet langer te overtreden, onder verbeurte van een dwangsom ter hoogte van € 1.200,-, indien niet voor 2 oktober 2002 een geldig rapport van bevindingen 2000 aan Bureau Heffingen is opgestuurd of geen bewijs is overgelegd waaruit blijkt dat de overtreding niet is begaan.
- Bij brief van 8 april 2003 heeft verweerder, na te hebben geconstateerd dat de - inmiddels verbeurde - dwangsom niet was voldaan, appellante in de gelegenheid gesteld om alsnog zonder extra kosten de dwangsom te voldoen.
- Op 10 april 2003 is namens de directeur van Bureau Heffingen, door de divisiemanager van Bureau Heffingen, beslist op het bezwaar van appellante.
- Bij brief van 12 september 2003 heeft verweerder, onder intrekking van het besluit van 10 april 2003, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij besluit van 12 september 2003 heeft verweerder - zakelijk weergegeven en voor zover thans van belang - het volgende overwogen:
Op grond van artikel 42a van de Meststoffenwet dient een verklaring van een registeraccountant of een accountant-administratieconsulent te worden overgelegd, indien een veebezetting op het bedrijf in het desbetreffende kalenderjaar gemiddeld meer is dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
De achterliggende gedachte van de verplichting om een rapport van bevindingen in te sturen is de volgende. De beoordeling van de aangifte van de mineralenheffingen door een accountant kan bijdragen aan een belangrijke besparing van de controle-inspanning door de Algemene Inspectiedienst die naast Bureau Heffingen is belast met de uitvoering van deze wet. De accountant legt immers een koppeling tussen de financiële boekhouding en de op de aangifte vermelde gegevens, waardoor onregelmatigheden eerder kunnen worden gesignaleerd.
De veebezetting van appellante in het heffingsjaar is meer dan 2,5 grootvee-eenheden (GVE) per hectare. Op het aangifteformulier geeft appellante aan dat zij 86 schapen heeft die vallen onder diercategorie 550 en 23 schapen die vallen onder categorie 551. Dit komt neer op 12,5 GVE. Aangezien de hoeveelheid GVE niet gedeeld kan worden door hectaren grond, komt appellante uit boven de 2,5 GVE per hectare.
Omdat appellante niet heeft voldaan aan de verplichting van artikel 42a van de Wet, is hierdoor van rechtswege de dwangsom van € 1200,- verbeurd.
Ter zitting is namens verweerder - zakelijk weergegeven - nog het volgende verklaard:
Ingevolge artikel 62 van de Wet kan een belanghebbende tegen een op grond van deze Wet genomen besluit beroep instellen bij het College, met dien verstande dat op besluiten betreffende heffingen ingevolge hoofdstuk 4 van de Wet op grond van artikel 41 van de Wet de Algemene wet inzake rijksbelastingen van toepassing is, zodat deze heffingsbesluiten beroepbaar zijn bij de belastingrechter.
Het onderhavige besluit betreft evenwel niet een heffing als zodanig, maar een handhavingsmaatregel die berust op het in hoofdstuk VIII van de Wet opgenomen artikel 71a van de Wet juncto artikel 5:32 Awb. Het College is mitsdien bevoegd om te oordelen over de thans voorliggende beslissing op bezwaar. De bevoegdheid van de belastingrechter in de onderhavige zaak ligt te minder in de rede in het licht van het gesloten stelsel van rechtsmiddelen in het belastingrecht. In het belastingrecht zijn bestuursdwangbeslissingen onbekend.
Ingevolge artikel 5:35, eerste lid, Awb is de bevoegdheid van verweerder tot invordering van de de verbeurde dwangsom inmiddels verjaard. Appellante heeft door betaling van de verbeurde dwangsom nadat de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom was verjaard, voldaan aan een op haar rustende natuurlijke verbintenis.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante heeft een kudde Veluwse Heideschapen. Appellante heeft geen gronden in huur, pacht, erfpacht of eigendom. De heidevelden, waarop de schapen onder begeleiding van een herder grazen, zijn eigendom van C en bij appellante ten tijde van de bestreden beslissing om niet in gebruik. Deze gronden maken deel uit van het Nationaal Park Veluwezoom. Tevens heeft appellante enige percelen grasland om niet in gebruik van C, waar voederwinning voor en beweiding van de schapen plaatsvindt. Het gebouw waarin de schapen zijn gehuisvest is eigendom van C.
Verweerder heeft in de bestreden beslissing overwogen dat de beoordeling van de aangifte van de mineralenheffing door een accountant kan bijdragen aan een belangrijke besparing van de controle-inspanning door de Algemene Inspectiedienst die naast Bureau Heffingen is belast met de uitvoering van deze Wet.
Appellante kan zich vinden in de hieruit voortvloeiende gedachte dat zij gehouden is om de controle-inspanningen van de AID en Bureau heffingen te beperken, evenwel onder de voorwaarde dat formulieren en regelingen slechts voor één uitleg vatbaar zijn. Appellante stelt zich op het standpunt dat hiervan geen sprake is voor wat betreft het aantal grootvee-eenheden per hectare in de opvolgende jaren.
MINAS is niet bedoeld en ontworpen voor een schaapskudde die in natuurlijk terrein mede wordt ingezet voor het beheer van dat natuurterrein. Gezien de hoeveelheid mest en de oppervlakte waarop wordt gegraasd, kan geen sprake zijn van overbelasting van het milieu.
Met de grondeigenaar is een mestafzetovereenkomst gesloten.
Appellante is er van overtuigd dat zij te goeder trouw heeft gehandeld en niets anders heeft gedaan dan wat van een redelijk handelende en betrouwbare partij mag worden verwacht.
Alleen al om die reden acht appellante de dwangsom van € 1.200,- onrechtmatig.
Appellante stelt zich voorts op het standpunt dat zij geen 2,5 GVE per hectare houdt, zodat zij niet op grond van artikel 42a van de Wet is gehouden om een rapport van bevindingen te verstrekken bij de aangifte. Aangezien appellante geen grond in bezit heeft, heeft zij 0 GVE.
In eerdere jaren werd appellantes benadering bij de forfaitaire aangifte (0 hectare grond) wel gevolgd. Verweerder handelt mitsdien niet consistent en consequent.
Appellante is ten onrechte niet gehoord in bezwaar. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Ter zitting heeft appellante hier nog het volgende - zakelijk weergegeven - aan toegevoegd:
Appellante "leeft" van subsidies en donateurs en heeft een begroting van € 55.000,- tot € 60.000,- per jaar, met 1,5 fte herder in loondienst.
Per 1 januari 2003 beschikt appellante over een grondgebruiksverklaring.
Appellante heeft de beschikking over ongeveer 135 hectare heideterrein en 5,5 hectare grasland. Aldus voldoet appellante niet aan het criterium van 2,5 GVE per hectare.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College onderschrijft het standpunt van verweerder ter zake van de bevoegdheid van het College tot beoordeling van beroepen tegen handhavingsbesluiten als hier aan de orde.
5.2 Zoals ook is opgemerkt in verweerders brief van 12 september 2003 aan het College is het besluit van 10 april 2003 onbevoegd genomen. Op dezelfde datum heeft verweerder, onder intrekking van het besluit van 10 april 2003, een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellante genomen die het eerdere besluit vervangt.
Gelet hierop wordt het beroep van appellante tegen het besluit van 10 april 2003 ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, juncto artikel 6:18 Awb geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 12 september 2003.
Nu gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij rechterlijke toetsing van het besluit van 10 april 2003, zal het College het beroep tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaren. In het navolgende beperkt het College zich dan ook tot een beoordeling van het besluit van 12 september 2003.
5.3 Op grond van het bepaalde bij artikel 71a van de Wet, in samenhang gelezen met artikel 5:32 Awb, komt aan verweerder de bevoegdheid toe om bestuursdwang toe te passen dan wel in de plaats hiervan, een last onder dwangsom op te leggen.
5.4 Ingevolge artikel 42a van de Wet rust op een bedrijf dat gedurende een kalenderjaar gemiddeld meer dan 2,5 grootvee-eenheden per hectare landbouwgrond heeft gehouden, de verplichting om bij de aangifte een rapport van bevindingen te verstrekken.
Verweerder past dit artikel aldus toe dat, indien een bedrijf niet beschikt over landbouwgrond krachtens een zakelijke titel als bedoeld in artikel 1, onder q, van de Wet, het aantal grootvee-eenheden van dat bedrijf wordt gedeeld door een fictieve oppervlakte van 1 hectare. Het College acht deze toepassing niet onjuist.
De door appellante voorgestane berekeningswijze - voor zover al rekenkundig juist - zou er toe leiden dat intensieve veehouderijbedrijven die niet beschikken over landbouwgrond, voor welke groep bedrijven artikel 42a van de Wet juist is opgenomen, niet verplicht zouden zijn een rapport van bevindingen te verstrekken bij de aangifte, hetgeen niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest.
Aangezien appellante aldus geacht moet worden te beschikken over 12,5 grootvee-eenheden per hectare landbouwgrond en ten tijde van het nemen van de bestreden beslissing niet had voldaan aan de ingevolge artikel 42a van de Wet op haar rustende verplichting tot overlegging van een rapport van bevindingen van een accountant, was verweerder bevoegd bestuursdwang toe te passen en - in de plaats daarvan - een last onder dwangsom op te leggen.
5.5 Naar het oordeel van het College heeft verweerder evenwel bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid kunnen besluiten tot het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom.
Hierbij neemt het College het volgende in aanmerking.
Appellante weidde ten tijde hier van belang een kudde van 109 schapen om niet op een 135 hectare groot heideterrein dat eigendom is van C.
Blijkens de wetsgeschiedenis bij de Wet (TK 1999-2000, nr. 5, blz. 9) heeft de regering ervoor gekozen de verplichting om bij de aangifte van de heffing een accountantsverklaring te overleggen uitsluitend van toepassing te laten zijn op intensieve veehouderijen, zijnde bedrijven met een gemiddelde veebezetting die hoger ligt dan 2,5 GVE per hectare landbouwgrond. Deze bedrijven vormen, aldus de regering, het grootste milieurisico.
Niet kan worden staande gehouden dat door de wetgever is beoogd om appellante, die zich ontegenzeggelijk bezig houdt met extensieve veehouderij, onder het bepaalde in artikel 42a van de Wet te laten vallen.
5.6 In het kader van de belangenafweging is verder nog het volgende van belang.
Verweerder overweegt in de bestreden beslissing - kort gezegd - dat de beoordeling van de aangifte van de mineralenheffingen door een accountant kan bijdragen aan een belangrijke besparing van de controle-inspanning door de Algemene Inspectiedienst die naast Bureau Heffingen is belast met de uitvoering van de Wet. De accountant legt namelijk een koppeling tussen de financiële boekhouding en de op de aangifte vermelde gegevens, waardoor onregelmatigheden eerder kunnen worden gesignaleerd.
Desgevraagd hebben de gemachtigden van verweerder ter zitting echter bevestigd dat verweerder - ter voldoening aan de uit artikel 42a van de Wet voortspruitende verplichting tot overlegging van een verklaring van een accountant - genoegen neemt met overlegging van een door een accountant ondertekend rapport van bevindingen, waarbij door deze accountant wordt verklaard dat de financiële administratie van het betrokken bedrijf niet is gecontroleerd en aldus de evenbedoelde koppeling niet wordt gelegd. Zulks is ook geschied in de ter zitting gevoegd behandelde zaak met AWB-nummer 03/504, waarin de betreffende accountant in een bij het rapport van bevindingen gevoegde bijlage een opmerking met deze strekking heeft geplaatst.
Gelet hierop ziet het College niet in welk in rechte te respecteren belang nog kan zijn gediend met het door middel van het opleggen van een last onder dwangsom afdwingen van het overleggen van het rapport van bevindingen bij de aangifte.
In het licht van het aldus ontbreken van zwaarwegend belang bij verweerder de overlegging van een rapport van bevindingen door middel van een last onder dwangsom af te dwingen, dient het belang van appellante om niet aldus voor kosten voor het opmaken van een accountantsrapport te worden geplaatst, te prevaleren en komt het College tot het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot oplegging van de onderhavige last onder dwangsom heeft kunnen besluiten. Het besluit van 12 september 2003 dient wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, Awb te worden vernietigd.
5.7 Appellantes standpunt dat zij in bezwaar ten onrechte niet is gehoord treft eveneens doel, nu in het licht van het vorenoverwogene geen sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar. Geconstateerd moet dan ook worden, dat ook de nieuwe beslissing op bezwaar van 12 september 2003 in strijd met het bepaalde in artikel 7:2 Awb tot stand is gekomen.
5.8 Het College acht termen aanwezig om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, Awb, de primaire beslissing te herroepen en voorts te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
5.9 Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. De door de gemachtigde van appellante gemaakte reiskosten worden vastgesteld op € 29,10. Van de door de gemachtigde opgegeven verletkosten ad € 390,- komen in verband met de reistijd en zittingsduur € 100,- voor toewijzing in aanmerking.
6. De beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het besluit van 10 april 2003 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 12 september 2003 gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept verweerders besluit van 18 september 2002 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden
besluit;
- veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten, welke met toepassing van het Besluit proceskosten
bestuursrecht worden vastgesteld op € 129,10 (zegge éénhonderdnegenentwintig euro en tien eurocent), onder aanwijzing
van de Staat der Nederlanden die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,- (zegge:
tweehonderdtweeëndertig euro) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2004.
w.g. B. Verwayen w.g. Th.J. van Gessel