Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/495 3 februari 2004
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: ing. A.N.M.van Bavel, werkzaam bij ZLTO-advies in Veldhoven,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. F. Nijnuis en mr. S.C. Vissering-van der Reijt, beiden werkzaam bij Bureau Heffingen in Assen.
1. De procedure
Op 28 april 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen dat is gedateerd op 25 april 2003, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 maart 2003. Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Op 27 mei 2003 heeft het College de gronden van het beroep ontvangen.
Op 27 juni 2003 heeft het College van appellant een brief met twee bijlagen ontvangen.
Op 27 juni 2003 heeft het College van verweerder een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken ontvangen.
Op 7 augustus 2003 heeft het College van appellant een schriftelijke reactie ontvangen op een griffiersbrief van 14 juli 2003.
Op 9 december 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Appellant is in persoon verschenen.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen schriftelijk te reageren op een vraag van het College, waarop appellant desgewenst schriftelijk kan reageren. Partijen hebben aangegeven er geen bezwaar tegen te hebben dat het onderzoek na uitwisseling van de reacties zonder nadere zitting wordt gesloten.
Op 15 december 2003 heeft het College van verweerder vorenbedoelde schriftelijke reactie ontvangen. Appellant's schriftelijke reactie heeft het College vervolgens op 19 december 2003 ontvangen.
Het College heeft daarop het onderzoek gesloten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Omtrent het wettelijk kader van dit geding wordt het volgende overwogen.
Met de inwerkingtreding van de Wet herstructurering varkenshouderij (Wet van 9 april 1998, Stb. 236; hierna Whv) op 1 september 1998 is het aantal varkens onderscheidenlijk fokzeugen dat op een bedrijf mag worden gehouden gebonden aan een maximum, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten varkensrecht onderscheidenlijk fokzeugenrecht, zoals omschreven in artikel 1, onder h, respectievelijk in artikel 1, onder i, van de Whv.
Krachtens artikel 4 Whv Pro worden de omvang van het varkensrecht en de omvang van het fokzeugenrecht van een bedrijf bepaald overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk II Whv, houdende voorschriften inzake genoemde omvang op het tijdstip van inwerkingtreding van de wet.
Kort gezegd komen deze voorschriften er op neer, dat het varkensrecht wordt bepaald op grond van het gemiddeld aantal varkens/fokzeugen dat in 1996 blijkens een van de in artikel 5 nader Pro gedefinieerde aangiften, formulieren of verklaringen op het bedrijf werd gehouden, verminderd met 10%.
Artikel 5, tweede lid, bepaalt in dit verband dat voor de toepassing van hoofdstuk II de gegevens van de aangifte overschotheffing - daaronder begrepen de overschotheffing -, het afsluitformulier 1995, het afsluitformulier 1996 en de vrijstellingsverklaring slechts in aanmerking worden genomen voor zover deze voor 10 juli 1997 door het Bureau Heffingen zijn ontvangen.
Naar keuze van een daartoe aangemeld bedrijf kan als referentiejaar 1995 worden genomen. Het gemiddeld aantal varkens moet in dat geval blijken uit de aangiften, formulieren of verklaringen van 1995. Een en ander is geregeld in de artikelen 6 en 7 Whv. In de wet is voorts een aantal uitzonderingen op deze hoofdregel omschreven.
Artikel 24 van Pro de Whv luidt:
"1. In plaats van het in de artikelen 6, 7 en 11 genoemde percentage van 10 geldt een lager percentage en in plaats van het in de artikelen 1 en 8 tot en met 13 genoemde percentage van 90 geldt een hoger percentage voor bedrijven die vanaf 9 juli 1997 tot het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet aan een of meer van de volgende voorwaarden voldeden:
a. (…)
d. het bedrijf beschikte over een groen-labelstal;
(…)
2. Het percentage van 10 wordt verminderd met, onderscheidenlijk het percentage van 90 wordt vermeerderd met:
(…)
- indien is voldaan aan de in onderdeel d van het eerste lid genoemde voorwaarde, 5 procentpunten of, indien dit minder is, het aantal procentpunten dat wordt bepaald door 5 te vermenigvuldigen met het aantal varkens dat in groen-label-stallen kan worden gehuisvest en te delen door het varkensrecht zoals dit zonder toepassing van dit artikel zou gelden;
(…)
3. De verlaging van het percentage van 10, onderscheidenlijk de verhoging van het percentage van 90, is uitsluitend van toepassing op daartoe aangemelde bedrijven die aan de in het eerste lid, onderdelen a, b, c of d, genoemde voorwaarden voldoen en dat door overlegging van bescheiden hebben aangetoond.
Artikel 7, derde lid, is op deze melding van overeenkomstige toepassing. Bij gebreke van een overeenkomstig artikel 7, derde lid, gedane melding wordt het percentage van 10 niet verlaagd, onderscheidenlijk wordt het percentage van 90 niet verhoogd.
4. (…)
5. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van dit artikel, waarbij onder meer aan de toepasselijkheid van het eerste en tweede lid nadere voorwaarden kunnen worden verbonden."
Artikel 1 van Pro de Regeling voorloperbedrijven varkenshouderij (hierna: Rvv) luidt als volgt:
"In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
g. groen-labelstal: voor de huisvesting van varkens bestemde stal of stalruimte met een stalsysteem waarvoor een Groen Label als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van het Convenant Groen Label (Stcrt 1993, 21) is afgegeven."
Artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van voornoemd Convenant Groen Label luidt als volgt:
"1. In deze overeenkomst wordt verstaan onder:
a. Groen Label: verklaring, door de Stichting afgegeven voor een stalsysteem, dat de ammoniakemmissie vanuit stallen die zijn gebouwd met toepassing van dat systeem, de grenswaarden voor de ammoniakemmissie, die door de Ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij voor de verlening van een Groen Label zijn vastgesteld, niet overschrijden;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 13 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellant een formulier "Melding varkensrechten" ontvangen, waarin appellant heeft gekozen voor berekening van het varkensrecht op basis van het referentiejaar 1996. Tevens heeft appellant aangegeven in aanmerking te willen komen voor een verlaging van de generieke korting op de grond dat hij varkens houdt in groen-labelstallen.
- Bij brief van 24 februari 1999 heeft Bureau Heffingen aan appellant verzocht om bewijs te leveren dat hij beschikt over een groen-labelstal door overlegging van een controlerapport van de gemeente of een groen-labelcertificaat, stalbeschrijving en nota's aannemer.
- Op 24 maart 1999 heeft Bureau Heffingen van appellant een schriftelijke reactie ontvangen, die onder meer het volgende inhoudt:
"U vraagt om bewijsmateriaal voor de groen-labelstal die gebouwd is aan de C.
Zoals ik al aangaf in het bijgaand schrijven waren er op het moment van de vergunningverlening nog geen groen-labelsystemen voor opfokgelten en is toen gekozen voor een stal met basisvoorzieningen, zowel buro D als de gemeente zijn hiermee akkoord gegaan. De stal is ook als zodanig gebouwd en goedgekeurd door de gemeente."
- Op 18 augustus 1999 heeft Bureau Heffingen appellant een "Overzicht van uw bedrijfssituatie" gezonden, waaruit blijkt dat varkensrechten zijn geregistreerd zonder toepassing van artikel 24 van Pro de Whv.
- Naar aanleiding van de uitspraak van het College van 19 juni 2001 inzake AWB 00/581 (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB2221), heeft appellant bij brief van 2 juli 2001 (kennelijk abusievelijk gedateerd 2 juni 2001), aangevuld bij brief van
4 oktober 2001, bezwaar gemaakt tegen voornoemd bedrijfssituatie-overzicht.
- Op 25 oktober 2002 is appellant gehoord.
- Bij brieven van 21 januari 2003 en 10 februari 2003 heeft appellant nadere informatie verstrekt aan Bureau Heffingen.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en daartoe onder meer het volgende overwogen:
"(…)
Uw cliënt heeft op 3 december 1996 een milieuvergunning aangevraagd, waaruit een vergroting van het aantal opfokzeugen en een verlaging van het aantal kippen blijkt. Deze milieuvergunning lijkt te vallen onder zowel paragraaf 3 als paragraaf 4 van het Bhv. Daarnaast dient het bedrijf nog aan een aantal andere voorwaarden te voldoen om voor deze paragrafen in aanmerking te komen.
Uw cliënt heeft zich echter niet aangemeld voor het Bhv. Zelfs als hij zich zou hebben aangemeld, zou dit niet tot de berekening van een extra varkensrecht hebben geleid. Hij voldoet namelijk niet aan het 10%-vereiste van artikel 9, zesde lid, Bhv. Het gaat hierbij om een vergroting ten opzichte van het varkensrecht, zoals dat op grond van de Whv is bepaald. De drempel van 10% beoogt een scheiding aan te brengen tussen marginale uitbreidingen enerzijds en substantiële investeringen anderzijds. De wetgever heeft geoordeeld dat er in het eerste geval geen sprake is van onbillijkheden van overwegende aard.
Het stelsel van varkensrechten zal voor elk individueel varkensbedrijf zekere nadelige effecten hebben, omdat het aantal varkens per bedrijf zal moeten worden teruggebracht ten opzichte van het aantal varkens dat binnen de mestproductierechten mocht worden gehouden. Hoewel ik begrip heb voor uw situatie en er in uw ogen wellicht sprake is van een onbillijkheid, is dit geen onbillijkheid waarvoor de wetgever een voorziening heeft willen treffen.
Verlaging generieke korting
De Rvv stelt nadere regels voor de toepassing van artikel 24 Whv Pro. Dit artikel beoogt varkenshouderijen die vooroplopen op het gebied van dierenwelzijn of de bescherming van het milieu, geheel of gedeeltelijk vrij te stellen van de vermindering van 10% van het in 1996 of 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens.
Artikel 24 Whv Pro noemt limitatief vijf categorieën voorloperbedrijven, waaronder bedrijven die varkens in groenlabelstallen huisvesten.
Onder een groenlabelstal wordt verstaan een voor de huisvesting van varkens bestemde stal of stalruimte met een stalsysteem waarvoor een Groen Label als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel a, van het Convenant Groen label is afgegeven (artikel 1, eerste lid, onder g, Rvv). Om in aanmerking te komen voor een vermindering van de generieke korting dient het bedrijf gedurende de gehele referentieperiode van 10 juli 1997 tot en met 31 augustus 1998 over een groen-labelstal te beschikken.
Uit de door u overgelegde bewijsstukken blijkt dat de betreffende stal geen groenlabelstal is maar een stal met basisvoorzieningen. Bovendien voldoet de uitvoering van de stal niet aan de norm voor basisvoorzieningen. Mijn conclusie is dan ook dat uw cliënt niet voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor een vermindering van de generieke korting.
Ik heb veel waardering voor de manier waarop uw cliënt zich heeft ingespannen voor het milieu door het realiseren van emissiearme stallen. De relevante wettelijke bepalingen geven mij echter geen ruimte om soepel met de voorwaarden om te gaan. Tot mijn spijt kan ik derhalve niet ingaan op uw verzoek om voor het bedrijf van uw cliënt een vermindering van de generieke korting toe te passen."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellant voldoet weliswaar niet aan de formele eisen die aan een groen-labelstal worden gesteld in de Rvv, maar appellant voldoet wel aan de doelstelling van de Rvv, namelijk ammoniakreductie. Appellant heeft destijds gekozen voor een emissiearm stalsysteem dat als voorloper van een groen-labelstal kon worden gezien.
Voor opfokzeugen bestond op dat moment nog geen groen-labelsysteem. Appellant was een van de eerste ondernemers die vooruitlopend op een dergelijk systeem voor opfokzeugen, een stal met basisvoorzieningen heeft gerealiseerd. In het geval van appellant dient het begrip "groen-labelstal" dan ook ruimer te worden uitgelegd.
Appellant heeft zich ingespannen voor het milieu en acht het onterecht dat hij niet in aanmerking komt voor de reductie op de generieke korting.
Appellant lijdt onevenredig nadeel. Als gevolg van de omschakeling naar een volledig varkensbedrijf en de invoering van de Whv heeft appellant te weinig varkensrechten gekregen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College overweegt in de eerste plaats dat een mededeling van Bureau Heffingen inzake de hoogte van varkensrechten, geen besluit is in de betekenis van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In dit artikellid wordt een besluit gedefinieerd als: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling, gericht op enig rechtsgevolg.
Het College verwijst in dit verband naar hetgeen in algemene zin is overwogen aangaande het rechtskarakter van zodanige mededelingen in zijn uitspraak van 1 juni 1999 inzake Rooks e.a. (Agrarisch Recht, juli/augustus 1999; AB 1999, 315; JB 1999, 208). Daarbij heeft het College de vraag of een dergelijke mededeling een besluit is, gericht op enig rechtsgevolg, in ontkennende zin beantwoord.
Dat in bepaalde gevallen, zoals bijvoorbeeld in artikel 7 en Pro het thans in geding zijnde artikel 24 Whv Pro, de hoogte van het varkensrecht mede afhangt van een melding bij Bureau Heffingen brengt op zich niet mee dat de gegevens die bij zodanige melding door de belanghebbende of zijn rechtsvoorganger zijn verstrekt, aan enige nadere beoordeling zijn te onderwerpen.
De in de vorige volzin bedoelde voorschriften verbinden geen gevolgen aan berekeningen en registraties die zijn vermeld in de brief van Bureau Heffingen op basis van door belanghebbenden of hun rechtsvoorgangers verstrekte gegevens. De bepaling van (de omvang van) het varkensrecht ingevolge de hiervoor bedoelde wettelijke voorschriften is niet afhankelijk van de berekeningen en registraties vermeld in deze brief. Aan de hieromtrent door verweerders Bureau Heffingen gedane mededelingen komt derhalve, uitgaande van het stelsel van die toepasselijke wettelijke voorschriften, geen andere betekenis toe dan die van inlichtingen over deze berekeningen en registraties en kan ook geen andere betekenis toekomen.
Het College neemt bij het vorenoverwogene in aanmerking dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Whv (o.a. TK 1997-1998, 25 746, nr. 3, p. 22 en p. 50-51, alsmede EK 1997-1998, 25 746, nr. 192c, p. 18-19 en nr. 192f, p. 11), blijkt dat de wetgever - uitdrukkelijk - heeft beoogd aan een mededeling als de onderhavige omtrent de berekening van de uit de wet voortvloeiende omvang van het varkens- onderscheidenlijk fokzeugenrecht en registratie geen rechtsgevolg te verbinden, anders dan voor een ambtshalve vaststelling van de omvang van het varkensrecht, die is neergelegd in artikel 26 Whv Pro. In de wetsgeschiedenis is dit ook expliciet tot uitdrukking gebracht.
5.2 Derhalve moet geconcludeerd worden dat eerder bedoelde mededeling niet méér behelst dan de verstrekking van gegevens van louter informatieve aard.
Uit het vorenoverwogene volgt dat verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk had dienen te verklaren. Het College zal, onder gegrondverklaring van het beroep hiertoe uit een oogpunt van proceseconomie zelf overgaan. De door appellant voor het overige aangevoerde argumenten kunnen dientengevolge in beroep niet worden beoordeeld.
Het College overweegt dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem dient te worden vergoed, alsmede dat termen aanwezig zijn verweerder onder toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de kosten aan de zijde van appellant, zijnde de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden deze kosten vastgesteld op € 644,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting).
Voorts komt een bedrag van € 12,90 wegens door appellant gemaakte reiskosten (retour 2e klas Tilburg-Den Haag) voor vergoeding in aanmerking.
Nu het advies van E voor de beoordeling van het beroep niet van belang is, dienen de daarvoor door appellant betaalde kosten voor zijn rekening te blijven.
Een en ander leidt tot het navolgende dictum.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden
besluit;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 116,-- (zegge: eenhonderd zestien euro)
aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de kosten aan de zijde van appellant die worden begroot op € 656,90 (zegge: zeshonderd
zesenvijftig euro en negentig eurocent);
- wijst de Staat der Nederlanden aan als rechtspersoon die de hiervoor genoemde bedragen dient te vergoeden.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, in tegenwoordigheid van mr. Th.J. van Gessel, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2004.
w.g. M.A. van der Ham w.g. Th.J. van Gessel