Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/327 18 december 2003
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. A.C. Bragt, werkzaam bij ABAB Accountants, belastingadviseurs en juristen te 's-Hertogenbosch,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. S.C. Vissering-van der Reijt, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 17 maart 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 februari 2003.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen een beslissing van verweerder van 9 juli 2002.
Onder dagtekening 10 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigde hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductie-recht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet (hierna: Mw). In artikel 58h, eerste lid, Mw is bepaald dat het pluimveerecht overeenkomt met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Ingevolge artikel 58g, tweede lid, Mw geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Op grond van het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen.
In artikel 58k Mw is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel
- "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteert onder meer een vleeskalkoenhouderij te B.
- Bij op 6 april 1998 door het college van burgemeester en wethouders van B ontvangen aanvraag heeft appellante een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning op grond van de Wet milieubeheer aangevraagd. Deze aanvraag had voorzover hier van belang betrekking op 4000 vleeskalkoenen.
- Nadat was gebleken dat voor het gevraagde aantal vleeskalkoenen geen milieuvergunning kon worden verleend, heeft appellante op verzoek van de gemeente B op 23 november 1999 een nieuwe aanvraag ingediend, welke aanvraag voorzover hier van belang betrekking had op 2360 vleeskalkoenen.
- Overeenkomstig laatstgenoemde aanvraag is aan appellante op 25 april 2000 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend.
- Appellante heeft de vleeskalkoenen gehuisvest in een voormalige ligboxenstal. Voor de interne verbouwing van deze stal was geen bouwvergunning nodig.
- Appellante heeft geen bouwvergunning aangevraagd.
- Bij op 12 februari 2001 door Bureau Heffingen ontvangen formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" heeft appellante aangegeven in aanmerking te willen komen voor toepassing van hardheidsgeval 1.
- Bij besluit van 18 juni 2002 heeft verweerder appellante medegedeeld dat zij niet in aanmerking komt voor toepassing van dit hardheidsgeval op de grond dat de milieuvergunning is aangevraagd en verleend na 5 november 1998. Tevens heeft verweerder hierbij meegedeeld dat appellante evenmin in aanmerking komt voor pluimveerechten op grond van de standaardberekening.
- Tegen voormeld besluit heeft appellante bij brief van 19 juli 2002 bezwaar gemaakt. Hierbij heeft appellante er - onder meer - op gewezen dat de reden van een tweede milieuvergunningaanvraag is gelegen in het feit dat zij bij haar aanvankelijke aanvraag van 6 april 1998 is uitgegaan van een onjuiste milieubelasting per vleeskalkoen en om die reden het aantal vleeskalkoenen heeft moeten verminderen. Op verzoek van de gemeente B heeft zij in verband hiermee een nieuwe aanvraag ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in.
Nu de aanvraag voor een milieuvergunning van 23 november 1999 bij nader inzien kan worden beschouwd als een vervangende aanvraag ten opzichte van die van 6 april 1998, is bij nader inzien sprake van een tijdig ingediende aanvraag voor een milieuvergunning.
Vaststaat dat naar aanleiding van voormelde tijdige aanvraag op 6 november 1998 nog geen sprake was van een verleende milieuvergunning. Derhalve kan appellante slechts voor toepassing van het in artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, tweede gedachtestreepje, Mw geregelde hardheidsgeval 1 in aanmerking komen indien tevens sprake was van een aangevraagde bouwvergunning. Hieraan wordt echter niet voldaan.
In het verweerschrift heeft verweerder er in dit verband op gewezen dat de dubbele eis (én een aanvraag om een milieuvergunning én een aanvraag om een bouwvergunning in de relevante periode) blijkens de memorie van toelichting uitdrukkelijk in de regelgeving is opgenomen om te voorkomen dat bedrijven - mede gezien hun bekendheid met de reeds voor de varkenshouderij ingevoerde (hardheids)regeling - anticiperend op de maatregelen in de pluimveesector een milieuvergunning zouden aanvragen teneinde extra pluimveerechten te krijgen. Gegeven de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever, kan een beroep op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet leiden tot een afwijking van het in de Mw bepaalde.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - samengevat - het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Appellante erkent dat in die gevallen, waarin geen sprake is van een voor 6 november 1998 verleende milieuvergunning, ingevolge artikel 58k, eerste lid en onder a, Mw vereist is dat tevens sprake is van een aanvraag voor een bouwvergunning. Blijkens de wetsgeschiedenis is laatstbedoelde voorwaarde in de wet opgenomen om te voorkomen dat bedrijven slechts uit 'veiligheidsoverwegingen' een milieuvergunning zouden aanvragen teneinde hun positie op extra dierrechten te versterken. De praktijk laat echter zien dat in gevallen als het onderhavige, waarin sprake is van een omschakeling van melkvee naar vleeskalkoenen, geen bouwvergunning nodig is. Het indienen van een aanvraag daartoe is derhalve niet aan de orde.
Appellante heeft ruimschoots voor de datum van 6 november 1998 de voor de huisvesting van de vleeskalkoenen benodigde voorzieningen in de stal aangebracht, zodat niet kan worden gesteld dat zij voor deze datum geen serieuze investeringsplannen had.
Naar de opvatting van appellante zou de wetgever, indien hij een situatie als die van appellante voor ogen zou hebben gehad, geregeld hebben dat deze op één lijn wordt gesteld met die waarin reeds voor 6 november 1998 een milieuvergunning is verleend.
Het onverkort vasthouden aan de eis dat een bouwvergunning moet zijn aangevraagd leidt naar de opvatting van appellante tot onbillijke gevolgen die de wetgever niet kan hebben beoogd.
Voorts brengt het gelijkheidsbeginsel zoals dat onder meer is neergelegd in het BUPO en het EVRM, mee dat verweerder appellante die in vergelijkbare omstandigheden verkeert als een pluimveehouder die wel een bouwvergunning nodig heeft, in aanmerking had moeten brengen voor toepassing van hardheidscategorie 1.
5. De beoordeling van het geschil
Blijkens de memorie van toelichting bij de Wijzigingswet (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 3) is het in artikel 58k, eerste lid, onder a, Mw geregelde hardheidsgeval bedoeld voor pluimveehouders die al vóór 6 november 1998 serieuze uitbreidingsplannen hadden en hiertoe onomkeerbare stappen hebben gezet of anderszins onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan. Voor de beoordeling of sprake is van zodanige stappen of verplichtingen is, aldus de nota naar aanleiding van het verslag (Tk 1998-1999, 26 473, nr. 6), gezocht naar generieke criteria, omdat daarmee voor elke pluimveehouder duidelijke, eenduidige maatstaven aanwezig zijn om te beoordelen of hij al dan niet in aanmerking komt voor toepassing van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw. In de memorie van antwoord (Ek 2000-2001, 26 473, nr. 54) is in dit verband het volgende opgemerkt:
"Een verwijzing naar enkel «onomkeerbare investeringsverplichtingen» in de wet is niet gewenst omdat dit geen duidelijk omlijnd, voor één uitleg vatbaar begrip is. Het beginsel van rechtszekerheid vereist duidelijke, harde toetsingscriteria om te beoordelen of een veehouder daadwerkelijke serieuze onomkeerbare stappen heeft ondernomen. Juist daarom is ervoor gekozen aan te sluiten bij verleende milieuvergunningen, aangevraagde milieuvergunningen in combinatie met een aangevraagde bouwvergunning, en meldingen in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer en het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, eveneens in combinatie met een aanvraag van bouwvergunning. In die situatie is er een betrouwbare indicatie dat de pluimveehouder verdergaande stappen heeft ondernomen met het oog op een feitelijke uitbreiding van zijn bedrijfscapaciteit."
Met betrekking tot de in deze passage genoemde toetsingscriteria is in de bijlage bij een brief van verweerder aan de Tweede Kamer van 20 april 2000 (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 9) voorts nog opgemerkt:
"Deze criteria zijn de enig mogelijke generieke en betrouwbare aanknopingspunten. Als per bedrijf zou moeten worden nagegaan of er sprake is van onomkeerbare investeringsverplichtingen, zou er een lange beoordelingsprocedure volgen, waarna ook nog een bezwaar- en een beroepsprocedure bij de administratieve rechter kan plaatsvinden. Dat betekent langdurige onzekerheid voor de pluimveehouder. Dat is niet gewenst. (…)"
Uit de parlementaire geschiedenis van artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw blijkt derhalve dat het de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever is geweest dat uitsluitend aan de hand van de in deze bepaling opgenomen toetsingscriteria wordt beoordeeld of de betrokken pluimveehouder al in het van belang zijnde tijdvak serieuze plannen had om het aantal kippen of kalkoenen op zijn bedrijf te vergroten en hiertoe onomkeerbare stappen heeft gezet.
Nu de wetgever blijkens de wetsgeschiedenis alléén de in artikel 58k Mw neergelegde criteria aanvaardt als bewijs dat de door de betrokkene onomkeerbare investeringsverplichtingen met het oog op de uitbreiding van zijn bedrijf zijn aangegaan, was verweerder gehouden te weigeren appellante in aanmerking te brengen voor de toepassing van hardheidsgeval 1. Het College overweegt in dit verband dat het hier aan de orde zijnde geval naar zijn oordeel niet zodanig is dat het kennelijk niet door de wetgever is voorzien en dat het - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in artikel 58k Mw zou zijn opgenomen. Uit de parlementaire stukken blijkt namelijk dat de enkele aanvraag om een milieuvergunning onvoldoende werd geacht om aan te nemen dat reeds onomkeerbare investeringsverplichtingen waren aangegaan. De wetgever heeft ervoor gekozen om een hardheidsgeval slechts aanwezig te achten indien ook een aanvraag om een bouwvergunning was ingediend. Als dat, om wat voor reden ook, niet is geschied, kan niet met succes een beroep op dit hardheidsgeval worden gedaan.
Nu appellante geen bouwvergunning heeft aangevraagd, stond het verweerder derhalve niet vrij om in afwijking van de tekst van de wet een beslissing te nemen in de door appellante gewenste zin.
Gelet op het vorenstaande moet de conclusie zijn dat verweerder in bezwaar gelet op artikel 58k, eerste lid, aanhef en onder a, Mw gehouden was te beslissen zoals hij heeft gedaan en derhalve op goede gronden zijn besluit heeft gehandhaafd dat appellante niet in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1.
Zoals het College eerder (o.m. in de uitspraak van 10 december 2002 in zaak 02/334) heeft overwogen, staat het verweerder niet vrij om in gevallen waarin niet wordt voldaan aan de voorwaarden van voormeld artikellid, daarvan door middel van een algemene hardheidsclausule af te wijken. Het amendement Stellingwerf, strekkende tot het opnemen van een algemene hardheidsclausule is blijkens de parlementaire behandeling van de wet tot wijziging van titel 2 van hoofdstuk V van de Mw verworpen (Tk 1999-2000, 26 473, nr. 14). Het ten algemene gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel kan appellante, mede gezien de hiervoor uiteengezette uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever, evenmin baten.
Het beroep van appellante dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham in tegenwoordigheid van mr. A. Bruining, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 18 december 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. A. Bruining