Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/543 12 december 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A h.o.d.n. A, te X, appellant,
gemachtigde: B, te Amsterdam.
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. van der Vliet, werkzaam bij verweerders ministerie,
1. De procedure
Op 14 mei 2003 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 april 2003.
Bij dat besluit is beslist op het bezwaar van appellant tegen de weigering van een vergunning tot het verrichten van taxivervoer op grond van de Wet personenvervoer 2000.
Verweerder heeft op 20 juni 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2003, alwaar partijen de respectieve standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
Het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) bepaalt onder meer het volgende:
" Artikel 26
1. De vervoerder die (…) taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven op de volgende wijze nader toegelicht:
" De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden.
Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is.
Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft voor zijn onderneming door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, bij verweerder binnengekomen op 3 september 2002, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning. Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door de procuratiehouder B.
- Op 17 september 2002 hebben appellant en B een procuratieovereenkomst afgesloten. Deze overeenkomst heeft onder meer de volgende inhoud:
" De Vakbekwame en de ondernemer zijn in onderling overleg overeengekomen om de taken op de navolgende wijze te verdelen
De Ondernemer verricht alle taken binnen de onderneming.
De Vakbekwame verricht betalingen binnen de onderneming. Wanneer deze niet worden uitgevoerd door de ondernemer. Tevens bewaakt de vakbekwame alle gegevens afkomstig van de boekhouder."
- Ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag heeft B verweerder desgevraagd een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 23 september 2002 en ondertekend door zowel B als appellant, doen toekomen, waarin diverse vragen zijn beantwoord omtrent de wijze waarop binnen het betreffende taxibedrijf leiding zal worden gegeven. In dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
" 1. Is de vakbekwaam leidinggevende bevoegd namens de onderneming te handelen? Zo ja, met welke volmacht en ten aanzien van welke aangelegenheid. Geef de bevoegdheden zo volledig mogelijk aan. Niet verwijzen naar de overeenkomst! Stuur bewijsstukken mee.
Ja, betalingsbevoegdheden.
3. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming? Geef alle taken met betrekking tot de vervoersactiviteiten zo volledig mogelijk aan. Niet verwijzen naar de overeenkomst! Stuur bewijsstukken mee.
Betaling v. rekeningen
5. Kunt u aangeven hoeveel uur per week en op welke dagen en tijdstippen u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming werkzaamheden verricht?
1 uur per week, verschillende dagen afhankelijk van het aanbod van rekeningen
6. Op welke dagen in de week en op welke tijdstippen bent u in principe beschikbaar voor de onderneming?
Alle dagen om de aanwezige rekeningen te betalen
8. Welke taakverdeling is afgesproken tussen de ondernemer en u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming?
Ondernemer is chauffeur en doet, neemt bijna alle taken waar, vakbekwame verricht betalingen
10. Welke aangelegenheden zijn echt specifiek aan u als vakbekwaam persoon binnen de onderneming voorbehouden en worden niet door de ondernemer gedaan?
Niets
19. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de hoogte van de taxitarieven en op welke wijze? Stuur bewijsstukken mee.
Er is nog geen onderneming
20. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de beslissingen over de aanschaf van voertuigen en op welke wijze?
Er is nog geen onderneming, maar 't wordt door de ondernemer
21. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de behandeling van eventueel binnengekomen klachten en op welke wijze?
De ondernemer
22. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met de vervoerplanning en op welke wijze?
De ondernemer
24. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met belastingzaken (aangifte, BPM, etc.) en op welke wijze? Stuur bewijsstukken mee.
De Boekhouder
25. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met verzekeringszaken (…)?
De ondernemer
27. Wie houdt zich binnen de onderneming bezig met het onderhouden van contacten met overheidsinstanties en andere instanties (…)?
De ondernemer "
- Verweerder heeft bij besluit van 10 oktober 2002 de aanvraag van appellant om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Namens appellant is bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Daarbij is onder meer aangevoerd dat bij het invullen van de Verklaring niet goed is begrepen wat van de vakbekwaam leidinggevende werd verwacht en dat B meer taken op zich zal nemen, zoals de vooradministratie, het bijhouden van de opbrengsten en uitgaven, telefonisch werk, waaronder het afhandelen van eventuele klachten, het onderhouden van contacten en het zich bezighouden met de vervoersplanning.
- Appellant en Smorenburg zijn op 25 februari 2003 gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit en het nadere standpunt van verweerder
Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar ongegrond verklaard. Daartoe is - samengevat - het volgende overwogen.
In de Staatscourant van 29 januari 2003 is een beleidsregel geplaatst, onder meer inhoudende dat in een eenmanszaak zonder chauffeurs slechts de eigenaar wordt geacht permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan het vervoer. Aangezien de inhoud van de bestaande gedragslijn gelijk is aan de beleidsregel, moet appellant zelf vakbekwaam zijn. Er is bezwaar gemaakt tegen de wijze waarop door de beoogd vakbekwaam leidinggevende invulling aan zijn taak zou kunnen worden gegeven. Deze bezwaren behoeven geen bespreking, aangezien zij niet kunnen leiden tot verlening van de vergunning waarbij de vakbekwaamheid wordt ingebracht door B. Overigens kunnen ook de in het bezwaarschrift genoemde taken niet tot een andere conclusie leiden. Bij de heroverweging is niet aannemelijk geworden dat de vakbekwame persoon inhoudelijk betrokken is bij de wezenlijke beslissingen inzake de bedrijfsvoering. B verricht voornamelijk werkzaamheden van administratieve aard, zoals het doen van de administratie en de boekhouding, het bijhouden van de opbrengsten en uitgaven, het afhandelen van eventuele klachten, het onderhouden van contacten en de vervoersplanning. Of B de Verklaring inbreng vakbekwaamheid verkeerd heeft ingevuld is niet meer relevant. In bezwaar is de mogelijkheid is geboden een en ander te herstellen, maar van deze mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.
Enige tijd is toegestaan dat iemand zijn vakbekwaamheid in meerdere ondernemingen kon inbrengen. Op basis van de opgedane ervaringen is geoordeeld dat de inbreng van vakbekwaamheid door een ander in een eenmanszaak was verworden tot een papieren kwestie. Daarom is bij in behandeling zijnde aanvragen op basis van de door de aanvragers ingevulde Verklaring inbreng vakbekwaamheid een nader onderzoek gedaan naar deze inbreng en zijn de concrete feiten en omstandigheden van de onderneming beoordeeld. Deze werkwijze gaf meer inzicht in de praktijksituatie. Het toetsingskader is niet veranderd.
Ter zitting is namens verweerder onder meer het volgende verklaard:
" (...)
In het verweerschrift en de beslissing op bezwaar wordt verwezen naar de beleidsregel inzake toetsing vakbekwaamheid in het taxivervoer.
Zoals reeds in eerdere uitspraken van uw College blijkt deze regel niet geheel onomstreden en het argument waarin verwezen wordt naar de Beleidsregel dient in deze zaak dan ook in die zin genuanceerd te worden dat indien sprake is van een eenmanszaak waarbij de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, de materiele inbreng van de vakbekwame of deze permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer inhoudelijk kritisch zal worden getoetst. Het is aan de ondernemer om aan te tonen dat hieraan invulling wordt gegeven.
(…)"
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende aangevoerd:
" (…)
Er wordt in de brief verwezen naar een artikel in de staatscourant van 29 januari 2003: (…)
Dit is nu de situatie, maar ik heb mijn vergunning voor 2003 aangevraagd op 3 september 2002. Voordat deze beleidsregel er kwam.
Waarom hebben zij onze aanvraag in de eerste plaats behandeld als zij wisten dat het om een procuratieovereenkomst ging zoals die van mij. Waar nu geen vergunningen meer voor verleend worden.
(…)
Toen ik belde voor de vraag "wat is permanent en daadwerkelijk leidinggeven" konden zij mij geen duidelijk antwoord geven. Dus nu is mijn vraag in hoeverre kunnen jullie zeggen dat ik wel of niet daadwerkelijk leiding geef als we kijken op de situatie hoe het voor de beleidsregel was.
Ik heb het bedrag van 500 euro betaald met de veronderstelling dat ik mijn vergunning zou krijgen op deze manier. Als ik dit van tevoren wist had ik het op een andere manier gedaan."
5. De beoordeling van het geschil
In geschil is of verweerders besluit tot handhaving van de weigering een taxivergunning af te geven, in rechte stand kan houden.
Het College overweegt daartoe allereerst dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ('eigen rijder') de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer. Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de vakbekwaam leidinggevende niet ondubbelzinnig zijn omschreven, moet immers rekening worden gehouden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de vakbekwaam leidinggevende geen concrete invulling zal worden gegeven. Het is op zichzelf niet noodzakelijk dat deze toetsing, die voortvloeit uit de Wet, vooraf bij beleidsregel bekend wordt gemaakt.
In dit geding kan en zal het College de inhoud en toepasselijkheid van de in het bestreden besluit genoemde beleidsregel buiten beoordeling laten, reeds omdat, naar verweerder ter zitting heeft bevestigd, het bestreden besluit is gebaseerd op een concrete beoordeling of sprake is van permanent en daadwerkelijk leidinggeven door B, aan de hand van alle ten tijde van dat besluit beschikbare informatie.
Ten aanzien van de in het bestreden besluit neergelegde uitkomst van voornoemde beoordeling overweegt het College het volgende.
De in het kader van de aanvraag overgelegde Verklaring inbreng vakbekwaamheid en de procuratieovereenkomst, in samenhang bezien, hebben onmiskenbaar als strekking dat alle leidinggevende taken in de onderneming zullen worden verricht door appellant en dat de inbreng van B zich beperkt tot administratieve handelingen en het verrichten van betalingen.
In bezwaar is gesteld dat de Verklaring onjuist is ingevuld en dat ten onrechte taken van B als taken van appellant zijn aangemerkt. Daarbij zijn een aantal taken genoemd die door B als vakbekwaam leidinggevende in de onderneming zullen worden verricht. Verweerder mag in beginsel, bijzondere omstandigheden daargelaten, een aanvrager houden aan de informatie die bij de aanvraag wordt verstrekt. Uit het bestreden besluit en de in het verweerschrift en ter zitting daarop gegeven toelichting blijkt evenwel dat verweerder bij zijn heroverweging rekening heeft gehouden met hetgeen in bezwaar als taken voor B zijn genoemd.
Ook de in bezwaar gestelde taakuitbreiding maakt naar het oordeel van het College niet aannemelijk dat de werkzaamheden van B zich zullen uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden, en laat de mogelijkheid open dat de leiding in de praktijk veeleer bij appellant dan bij B zal berusten. Uit de "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" blijkt immers dat voor de vakbekwame B als enige bevoegdheid (vraag 1) en als enige taak (vraag 3) het betalen van rekeningen zijn beoogd, en blijkt niet van directe en leidinggevende betrokkenheid bij taxitarieven (vraag 19), aanschaf van voertuigen (vraag 20), belastingzaken (vraag 24) en verzekeringszaken (vraag 25). Deze vaststelling wordt niet anders door bedoelde, in bezwaar gestelde taakuitbreiding
Er is derhalve geen sprake van permanent en daadwerkelijk leidinggeven, zodat B niet de vereiste vakbekwaamheid kan inbrengen in appellants onderneming. Verweerder heeft dan ook terecht en op goede gronden de afwijzing van de aanvraag in bezwaar gehandhaafd.
Tenslotte overweegt het College dat er geen geschreven of ongeschreven rechtsregel valt aan te wijzen op grond waarvan verweerder was gehouden om appellant, vooruitlopend op de uitkomst van de formele besluitvorming, mee te delen dat de ingediende aanvraag weinig tot geen kans van slagen zou hebben. Het is de verantwoordelijkheid van de aanvrager om een eigen inschatting te maken van de kans van slagen van de aanvraag, afgezet tegen de kosten die met de aanvraag gepaard gaan.
Op grond van vorenstaande overwegingen dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 12 december 2003.
w.g. M.J. Kuiper w.g. R. Meijer