Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 01/830 19 december 2003
4032 Heffing
Heffing preventie runderziekten
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigde: mr. W.J.L. Verheul, werkzaam bij het gemeenschappelijk secretariaat van de Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren.
1. De procedure
Op 25 oktober 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 18 september 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen de hem opgelegde heffing op grond van de Heffingsverordening preventie runderziekten PVV 2000 (hierna: de Heffingsverordening).
Op 18 december 2001 is van appellant een aanvullend beroepschrift ontvangen.
Op 15 februari 2002 is van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Op 4 december 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij verweerder bij monde van zijn toenmalige gemachtigden C en D zijn standpunt nader heeft toegelicht. Appellant was met bericht van verhindering niet ter zitting aanwezig en heeft zich ook niet doen vertegenwoordigen.
Het onderzoek ter zitting is geschorst, teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen de door hem ter zitting ter sprake gebrachte goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie toe te zenden.
Bij brief van 5 december 2002 heeft verweerder deze goedkeuringsbeschikking aan het College toegezonden.
Bij brief van 13 januari 2003 heeft appellant hierop gereageerd.
Op 26 maart 2003 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Appellant is bij die gelegenheid in persoon verschenen en verweerder werd vertegenwoordigd door zijn toenmalige gemachtigde C.
Bij beschikking van 28 maart 2003 heeft het College het onderzoek ex artikel 19 van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie juncto artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heropend, teneinde verweerder in de gelegenheid te stellen stukken over te leggen die noodzakelijk zijn om vast te stellen dat de steunregeling die uit de in geding zijnde heffing wordt bekostigd en die mede bestemd is voor de organisatie van het IBR-programma, overeenkomstig artikel 88, derde lid, EG tijdig aan de Europese Commissie is medegedeeld.
Bij brief van 24 april 2003 heeft verweerder zodanige stukken overgelegd, alsmede zijn standpunt hierover kenbaar gemaakt.
Bij brief van 10 augustus 2003 heeft appellant hierop gereageerd.
Op 28 november 2003 is het onderzoek ter zitting voortgezet. Bij die gelegenheid hebben appellant in persoon en verweerder bij gemachtigde hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Op 8 december 1999 heeft het bestuur van verweerder de Heffingsverordening vastgesteld. Deze verordening houdt onder meer het volgende in.
" Artikel 2
1.De ondernemer die runderen houdt is in het jaar 2000 aan het productschap een heffing van f 50,- per UBN verschuldigd.
2.De ondernemer die runderen houdt is in het jaar 2000, naast de in het eerste lid bedoelde heffing, over de door hem gehouden runderen, een heffing verschuldigd ten bedrage van:
f 1.25 per rund jonger dan 1 jaar;
f 5,00 per rund van 1 tot 2 jaar;
f 3,90 per rund van 2 jaar en ouder.
(…)
Artikel 4
Indien de krachtens deze verordening verschuldigde heffing is betaald aan de stichting [waaronder ingevolge artikel 1 wordt verstaan: de Stichting Gezondheidszorg voor Dieren], te dier zake optredende als gemachtigde van het productschap, is degene die de heffing is verschuldigd daarmede gekweten.
(…)
Artikel 6
1.Deze verordening kan worden aangehaald als de "Heffingsverordening preventie runderziekten PVV 2000".
2.Deze verordening treedt in werking op de dag na publicatie in het Verordeningenblad bedrijfsorganisatie en werkt terug tot 1 januari 2000."
In de toelichting bij de Heffingsverordening staat het volgende.
"Ten opzichte van de heffingsverordening preventie runderziekten is een wijziging aangebracht waar het vleeskalveren betreft. Een deel wordt betaald door de houder van vleeskalveren en een deel door de eigenaar door middel van een daarmee corresponderende verhoging van de heffing bij slacht t.b.v. het kalverfonds. Het tarief wordt t.o.v. dat voor 1999 licht verhoogd i.v.m. de stijging van de kosten van het (beheer van het) I & R-systeem.
De Heffingsverordening is na goedkeuring door de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gepubliceerd in het Verordeningenblad Bedrijfsorganisatie van 16 maart 2001.
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij brief van 16 juli 1998 heeft Nederland bij de Europese Commissie een aantal door verweerder van het op te heffen Landbouwschap over te nemen steunmaatregelen, alsmede een aantal nieuwe steunmaatregelen van verweerder, aangemeld overeenkomstig artikel 93, derde lid, van het EG-Verdrag (oud, thans: artikel 88, derde lid, EG). Deze aanmelding heeft onder meer betrekking op de steunmaatregel met als titel "Regeling ten behoeve van de preventieve gezondheidszorg en dierziektebestrijding", waarvan als juridische basis onder meer is vermeld "Heffingsverordening preventie runderziekten PVV" en als doelstelling: "Voorkomen en bestrijden van dierziekten opgenomen in de Nederlandse Gezondheids- en Welzijnswet voor Dieren (…)", en de steunmaatregel met als titel "Runderfonds", waarvan als juridische basis onder meer is vermeld: "Heffingsverordening runderfonds" en als doelstelling: "(…) B. Diverse maatregelen op het terrein van de kwaliteitsbevordering en preventieve gezondheidszorg ten aanzien van de runderstapel".
- Bij brief van 3 februari 1999, nr. SG(99) D/888, heeft de Europese Commissie medegedeeld geen bezwaar te hebben tegen deze steunmaatregelen, die als verenigbaar met het EG-Verdrag worden beschouwd. Deze brief luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"De steunmaatregelen die het voorwerp vormen van deze aanmelding zijn de volgende:
1. Bestaande steunmaatregelen
(…)
(b) Preventie en dierziektebestrijding (613/B/91, goedgekeurd op 16.3.1994, nr. SG(94)D.31567, PB C 192; N 213/97, goedgekeurd op 7.8.1997, nr. SG(97)/D6792, PB 1997, C334)
parafiscale heffingen: Via het veeziektenfonds, een heffing per kalf, varken, schaap en geit; via het varkensfonds (rekening-B), het runderfonds, het kalverfonds, en het schapen- en geitenfonds, een heffing van (…) maximum van 5 NLG per gehouden kalf/rund; (…)
Maatregel: De maatregel beoogt dierziekten opgenomen in de Gezondheids- en Welzijnswet voor dieren (GWWD)(o.a. veepest, mond- en klauwzeer en miltvuur te voorkomen en te bestrijden. (…)
Bijdragen gaan naar de Stichting Gezondheidszorg voor dieren en naar de overheid voor de bestrijding van ziekten genoemd in de GWWD.
(…)
III. BEOORDELING
A. Betreffende de steunmaatregelen
Nazicht van de verschillende steunmaatregelen in deze aanmelding heeft aangetoond dat deze steun, die betrekking heeft op onderzoek en ontwikkeling, bestrijding van dierziekten en preventieve gezondheidszorg in overeenstemming zijn met de principes die de Commissie hanteert voor dergelijke steunmaatregelen. (…)
(…)
4. Betreffende de preventieve gezondheidszorg en de maatregelen om dierziekten te bestrijden
(…)
Overeenkomstig het beleid gebaseerd op document VI/5934/86 kunnen steunmaatregelen tot 100% om plant- of dierziekten te bestrijden toegelaten worden op voorwaarde dat er communautaire of nationale regels zijn die aantonen dat de betrokken ziekte de bevoegde overheid aanbelangt, ofwel door het organiseren van een programma voor haar uitroeiing, vooral door bindende regels die aanleiding geven tot vergoeding, of door als eerste stap een waarschuwingssysteem op te zetten, indien nodig gecombineerd met steunmaatregelen om individuen aan te moedigen om op vrijwillige basis deel te nemen aan preventieve maatregelen. De doelstelling is om op die wijze te verzekeren dat de steunmaatregelen betrekking hebben op zaken die werkelijk in het algemeen belang zijn en niet gevallen waar de landbouwproducenten redelijkerwijs verwacht kunnen worden om zelf het risico te dragen als onderdeel van het normale ondernemingsrisico.
De dieren waarvoor de maatregel geldt zijn runderen (…)"
- Bij factuur van 26 mei 2000 is aan appellant op grond van de Heffingsverordening voor de door hem in het eerste en tweede kwartaal van het jaar 2000 gehouden runderen een heffing opgelegd van fl. 197,44.
- Bij ongedateerde brief heeft appellant deze factuur geretourneerd, onder vermelding van de redenen waarom hij het niet eens is met de opgelegde heffing. Deze brief, door appellant nader toegelicht bij brief van 15 februari 2001, heeft verweerder aangemerkt als een bezwaarschrift, gericht tegen de heffingsaanslag van 26 mei 2000.
- Bij brief van 20 juli 2001 heeft verweerder appellant medegedeeld dat deze heffingsaanslag wordt ingetrokken. Tevens heeft verweerder appellant bij een op die datum verzonden factuur opnieuw een heffing opgelegd van fl. 197,44 voor de door hem in het eerste en tweede kwartaal gehouden runderen.
- Het bezwaar van appellant tegen de heffingsaanslag van 26 mei 2000 heeft verweerder geacht mede te zijn gericht tegen de nieuwe heffingsaanslag.
- Op 4 augustus 2001 heeft appellant verklaard voormeld bezwaar te handhaven. Daarnaast heeft appellant bij brief van 24 augustus 2001 bezwaar gemaakt tegen de nieuwe heffingsaanslag.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is, voor zover hier van belang, als volgt overwogen en beslist:
"Op grond van artikel 61, eerste lid, van de Wet op bedrijfsorganisatie (Wet BO), en artikel 3 van de Instellingsverordening Productschap Vee en Vlees 1999-1, is het productschap ingesteld voor ondernemingen op het gebied van de veehouderij, de be- en verwerking van en de handel in vee en vlees. Op grond van artikel 126, eerste lid, van de Wet BO is het bestuur van het productschap bevoegd bij verordening heffingen op te leggen aan degene die een onderneming drijft waarvoor het productschap is ingesteld.
In dit verband heeft het productschap besloten tot het opleggen van een heffing inzake preventie runderziekten hetgeen is geregeld in de Heffingsverordening preventie ruderziekten PVV. Deze heffing wordt namens het PVV, om redenen van doelmatigheid, geïnd door de Gezondheidsdienst voor Dieren. De opbrengsten van de heffing worden aangewend voor de financiering van collectieve activiteiten die van belang zijn voor de continuiteit van de sector op het terrein van de gezondheidszorg in de rundvee- en kalverhouderij. Zo wordt een deel van de opbrengst o.a. gebruikt ter dekking van de centrale kosten voor het I&R-systeem en een deel ter dekking van kosten voor de organisatie van het IBR-bestrijdingsprogramma. De doeleinden waarvoor de heffing wordt ingesteld en het niveau van de heffing wordt jaarlijks in de heffingsverordening vastgesteld door het Bestuur van het PVV. In dit bestuur zijn de diverse organisaties in de rundveehouderij vertegenwoordigd, zodat de belangen van de veehouderij voldoende worden meegewogen.
De heffing wordt dus ingesteld voor de financiering van zaken waar elke rundveehouder baat bij heeft en waarvoor geen rekening kan worden gestuurd op basis van het gebruik dat iemand ervan maakt.
In de brief van 20 juli 2001 is uiteengezet waarom, onder intrekking van de op 26 mei 2000 opgelegde heffing over 2000 opnieuw is opgelegd; naar die motivering wordt hier verwezen.
(…) Aan u is bij voormeld besluit een heffing opgelegd over het jaar 2000 voor UBN 1241659 alsmede voor het in de factuur genoemde aantal runderen. Deze is gebaseerd op de gegevens zoals opgenomen in het I & R- systeem. Niet gesteld of gebleken is dat deze gegevens onjuist zijn, zodat van de juistheid daarvan mag worden uitgegaan.
Zoals gezegd is het productschap bevoegd om jaarlijks heffingen op te leggen. Dit houdt mede de bevoegdheid in om tarieven jaarlijks, zo nodig in afwijking van het voorgaande jaar, vast te stellen. Het productschap heeft op grond van deze bevoegdheid de tarieven voor het jaar 2000 vastgesteld in de Heffingsverordening preventie runderziekten 2000.
(…)
Voorzover u met uw bezwaar betoogt dat aan u een lagere aanslag zou moeten worden opgelegd dan wel ontheffing zou moeten worden verleend, merkt het productschap op dat hiervoor in de verordening geen grondslag aanwezig is. De heffing wordt aan alle ondernemers gelijkelijk opgelegd. Derhalve verklaart het productschap, nu overigens niet is gebleken dat de heffing op onjuiste gronden is opgelegd, uw bezwaar voor het overige ongegrond."
Hieraan heeft verweerder ter zitting en bij brief van 24 april 2003 onder meer nog het volgende aan toegevoegd.
De opbrengsten uit de heffingen worden besteed aan activiteiten ter preventie van dierziekten, waaraan het instandhouden van een sluitend I & R-systeem een bijdrage levert. Het is immers van belang om bij dreiging of verdenking van besmetting een adequaat systeem te hebben om runderen te kunnen traceren.
Voor zover IBR niet valt onder de dierziekten van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd), valt het IBR-programma, zoals dat uit het Runderfonds wordt gefinancierd, onder de diverse maatregelen op het terrein van de preventieve gezondheidszorg ten behoeve van de rundersector.
Uit de goedkeuringsbeschikking van de Europese Commissie van 3 februari 1999 blijkt dat de onderhavige steunmaatregel, en hiermee ook de Verordening Runderfonds en de Heffingsverordening, voldoet aan de voorwaarden die worden genoemd onder punt 4 van de beoordeling van de Commissie.
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Betwijfeld moet worden of de onderhavige heffing rechtsgeldig is opgelegd. Verweerder heeft de heffing immers eerst ingetrokken en heeft dezelfde heffing vervolgens een jaar later, met terugwerkende kracht, opnieuw opgelegd. Het College heeft eerder uitgesproken dat de heffing dan niet rechtsgeldig is opgelegd.
Voorts moet worden betwijfeld of verweerder toestemming van de Commissie heeft gekregen om de onderhavige heffing op te leggen en of de Heffingsverordening bij de Commissie is aangemeld. In de steunmaatregel over preventie en dierziektebestrijding staat namelijk niets over een heffing met betrekking tot het Identificatie- en Registratiesysteem (hierna: I & R-systeem). Indien een op dit systeem betrekking hebbende goedkeuringsbeschikking ontbreekt, mag geen heffing worden opgelegd.
De omstandigheid dat het I & R-systeem niet wordt uitgevoerd door verweerder, die dit systeem moet uitvoeren, maar door de Stichting Gezondheidsdienst voor Dieren, staat aan oplegging van de heffing in de weg.
Van de drie bedrijfstakken waar de rundersector uit bestaat, te weten de roodvleessector, de melkveehouderij en de kalverenmesterij, is de roodvleessector niet vertegenwoordigd in het bestuur van verweerder. Dit is in strijd met de eis van de EU, dat de verschillende sectoren evenredig moeten zijn vertegenwoordigd.
Het is bezwaarlijk dat verweerder via de Gezondheidsdienst voor Dieren heffingen oplegt. Deze dienst is namelijk niet bevoegd gegevens te verspreiden zonder toestemming van de veehouders. Er is dan ook meer voor te zeggen de veehouders zelf het aantal dieren te laten opgeven.
Het wekt bevreemding dat slechts vier peildata worden gehanteerd, waarbij de heffing ook nog vooruit moet worden betaald. Op deze manier moet immers worden betaald voor dieren die er niet meer zijn op het moment van betaling. Er is meer voor te zeggen de heffing pas achteraf op te leggen.
Ten onrechte wordt voor runderen tussen de één en twee jaar een hogere heffing opgelegd dan voor runderen ouder dan twee jaar. Dit is niet logisch. Bovendien valt de heffing daardoor in dit geval hoger uit, nu in het onderhavige zoogkoeienbedrijf ook kalveren worden gefokt die enige tijd op dit bedrijf aanwezig zijn.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat appellants bezwaar zich mede richt tegen de Heffingsverordening zelf. Verweerder heeft geoordeeld dat, nu deze verordening een algemeen verbindend voorschrift is, het bezwaar van appellant in zoverre niet-ontvankelijk is.
Het komt het College evenwel voor dat verweerder een onjuiste uitleg geeft aan de door appellant naar voren gebrachte bezwaren. Het College verstaat deze aldus dat appellant zich met zijn bezwaarschrift verzet tegen de hem opgelegde heffing. Appellant voert gronden aan, waarom hij geen of een lagere heffing zou moeten betalen. Ook indien de aangevoerde gronden moeten afstuiten op het feit dat de heffing conform de Heffingsverordening is opgelegd, kan niet worden volgehouden dat het gaat om deels niet-ontvankelijke bezwaren, gericht tegen deze verordening. De bezwaren zijn dan ongegrond omdat zij niet tot vernietiging van het bestreden besluit kunnen leiden. Ten onrechte is dus tot gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring besloten.
Het bestreden besluit bevat evenwel tevens een inhoudelijke beslissing op het bezwaar van appellant als hiervoor geformuleerd. Appellant wordt door de gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring dan ook niet in zijn processuele belangen geschaad. Nu hij voorts ook niet is opgekomen tegen dit gedeelte van het bestreden besluit, ziet het College aanleiding hieraan voorbij te gaan.
5.2 Wat de inhoudelijke kant van de zaak betreft, stelt het College voorop dat appellant niet heeft aangevoerd dat verweerder de grondslagen, waarnaar de in geding zijnde heffing is berekend, onjuist heeft vastgesteld, dan wel dat deze berekening anderszins onjuist is. Daarvan is het College ook anderszins niet gebleken.
Met betrekking tot de door appellant geuite twijfel over de rechtsgeldigheid van de opgelegde heffing overweegt het College, in navolging van zijn uitspraak van 2 oktober 2002, nr. AWB 01/720 en AWB 01/721 (te raadplegen op de website www.rechtspraak.nl, onder LJN-nummer AG0151), het volgende.
De Heffingsverordening is voorafgegaan door soortgelijke verordeningen waarbij in verband met preventie van runderziekten heffingen werden opgelegd. Niet zijn omstandigheden aannemelijk geworden op grond waarvan veehouders als appellant konden veronderstellen dat verweerder voormelde continuïteit zou doorbreken en een einde zou maken aan de reeks verordeningen waarbij in verband met de preventie van runderziekten een heffing wordt opgelegd, dan wel deze reeks zou onderbreken. Het bestuur van verweerder heeft, gelet op het voorgaande, niet in strijd met de rechtszekerheid gehandeld door te bepalen dat de Heffingsverordening terugwerkt tot 1 januari 2000, zijnde de einddatum van de voorafgaande verordening. Verweerder handelt evenmin in strijd met de rechtszekerheid door op grond van de Heffingsverordening na publicatie op 16 maart 2001 alsnog heffingen op te leggen.
Met betrekking tot de door appellant geuite twijfel of, kort gezegd, de beoogde steunmaatregelen die worden bekostigd met de opbrengst van de onderhavige heffing wel bij de Commissie zijn aangemeld en of de Commissie deze steunmaatregelen heeft goedgekeurd, overweegt het College het volgende.
Op basis van de door verweerder bij brief van 24 april 2003 overgelegde stukken, waarvan in het bijzonder de zogenoemde steunfiches die op de aangemelde steunmaatregelen betrekking hebben, en op basis van de door verweerder op 5 december 2002 overgelegde brief van de Europese Commissie van 3 februari 1999, concludeert het College dat zowel het met de opbrengst van de onderhavige heffing te bekostigen I & R-systeem, als de met deze opbrengst te bekostigen organisatie van het IBR-programma onder de aangemelde, in rubriek 2.2 omschreven, steunmaatregelen vallen. Wat het I&R-systeem betreft, overweegt het College dat, gelet op artikel 96 Gwd, waarbij is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur onder meer ter voorkoming van de verspreiding van smetstof regelen kunnen worden gesteld omtrent de identificatie en registratie van dieren, dit systeem onderdeel uitmaakt van de preventieve diergezondheidszorg. Wat het IBR-programma betreft, overweegt het College dat IBR weliswaar niet een in de Gwd opgenomen dierziekte is, doch dat uit de doelstelling van de steunmaatregel "runderfonds" blijkt dat dit programma onder de met de onderhavige heffing te bekostigen steunmaatregelen valt.
Aldus moet worden vastgesteld dat de met de opbrengst van de onderhavige heffing te bekostigen steunmaatregelen overeenkomstig artikel 88, derde lid, EG zijn aangemeld en dat de Europese Commissie geen bezwaar heeft gemaakt tegen deze steunmaatregelen.
Voor zover appellant met zijn betoog dat het I & R-systeem niet door verweerder zelf wordt uitgevoerd, maar door de Stichting Gezondheidszorg voor Dieren, heeft beoogd te stellen dat hij reeds om die reden geen heffing verschuldigd is, verwerpt het College dit betoog. Dat het I & R-systeem wordt uitgevoerd staat immers vast. Het is voorts aannemelijk te achten dat dit systeem wordt gefinancierd uit het Runderfonds, waarvoor de onderhavige heffing is bestemd. In ieder geval heeft appellant niet gesteld dat zulks niet het geval zou zijn. Het enkele feit dat verweerder het I & R-systeem niet zelf uitvoert, doch de Stichting Gezondheidszorg voor Dieren hiermee heeft belast, brengt dan ook niet met zich dat oplegging van de onderhavige heffing onrechtmatig is.
Voor zover appellant met de overige door hem aangedragen beroepsgronden heeft willen betogen dat hij geen heffing verschuldigd is wegens onverbindendheid van de Heffingsverordening faalt dit betoog eveneens. Hiertoe overweegt het College als volgt.
Appellants grief dat de roodvleessector niet in het bestuur van verweerder is vertegenwoordigd, waarmee hij kennelijk heeft beoogd te stellen dat de Heffingsverordening hierom onverbindend is, faalt reeds bij gebreke aan feitelijke grondslag. Ter zitting heeft verweerder namelijk - onweersproken - gesteld dat deze sector vertegenwoordigd wordt door E.
Met hetgeen appellant heeft aangevoerd over de rol van de Stichting Gezondheidszorg voor Dieren bij de oplegging van de heffing, de door verweerder gehanteerde peildata en over het verschil in hoogte van de heffing voor een tweetal in de Heffingsverordening onderscheiden categorieën runderen, geeft hij zijn visie over wat er in zijn ogen mis is met de Heffingsverordening en welke wijzigingen wenselijk zijn. Eén en ander leidt evenwel niet tot het oordeel dat de Heffingsverordening wegens strijd met hogere regels van geschreven of ongeschreven recht onverbindend is.
5.3 Gelet op het vorenoverwogene, dient het beroep van appellant ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. W.E. Doolaard en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2003.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens