Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 01/1004 19 december 2003
4032 Heffing
Heffing preventie runderziekten
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: A. Doeksen, te Zeewolde,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, te Zoetermeer, verweerder,
gemachtigden: mr. P.A.M. Broers en P.G.G.A. de Ruyter, beiden werkzaam bij het gemeenschappelijk secretariaat van de Productschappen voor Vee, Vlees en Eieren.
1. De procedure
Op 13 december 2001 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 5 november 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant heeft gemaakt tegen de hem opgelegde heffing op grond van de Heffingsverordening preventie runderziekten PVV 2000 (hierna: de Heffingsverordening).
Op 24 januari 2002 is van appellant een aanvullend beroepschrift ontvangen.
Op 19 maart 2002 is van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Op 5 februari 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
Het College heeft zijn uitspraak aangehouden in verband met vragen die waren gerezen in een vergelijkbare procedure, waarin heden onder nummer AWB 01/830 uitspraak is gedaan.
2. De grondslag van het geschil
2.1 De Heffingsverordening houdt onder meer het volgende in:
" Artikel 2
1.De ondernemer die runderen houdt is in het jaar 2000 aan het productschap een heffing van f 50,- per UBN verschuldigd.
2.De ondernemer die runderen houdt is in het jaar 2000, naast de in het eerste lid bedoelde heffing, over de door hem gehouden runderen, een heffing verschuldigd ten bedrage van:
f 1.25 per rund jonger dan 1 jaar;
f 5,00 per rund van 1 tot 2 jaar;
f 3,90 per rund van 2 jaar en ouder.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij factuur van 26 mei 2000, die vóór deze datum is verzonden, is aan appellant op grond van de Heffingsverordening voor de door hem in het eerste en tweede kwartaal van het jaar 2000 gehouden runderen een heffing opgelegd van fl. 304,96.
- Tegen deze heffingsaanslag heeft appellant bij brief van 9 mei 2000 een bezwaarschrift ingediend.
- Op 26 oktober 2000 heeft verweerder een hoorzitting gehouden naar aanleiding van dit bezwaarschrift.
- Bij brief van 15 juli 2001 heeft verweerder appellant medegedeeld dat de heffingsaanslag van 26 mei 2000 wordt ingetrokken. Bij factuur van gelijke datum heeft verweerder appellant opnieuw een heffing opgelegd van fl. 304,96 voor de door hem in het eerste en tweede kwartaal van het jaar 2000 gehouden runderen.
- Het bezwaar van appellant tegen de heffingsaanslag van 26 mei 2000 heeft verweerder geacht mede te zijn gericht tegen de nieuwe heffingsaanslag.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is, voorzover hier van belang, als volgt overwogen en beslist:
"Met betrekking tot uw opmerking dat er sprake is van rechtsongelijkheid merkt het productschap het volgende op. Er kan pas sprake zijn van rechtsongelijkheid indien situaties die vergelijkbaar zijn niet gelijk worden behandeld. In uw situatie bestaat de rechtsongelijkheid er volgens u uit, dat u wel en Staatsbosbeheer niet heffingsplichtig is inzake de preventie van runderziekten.
De vraag of een ondernemer heffingsplichtig is in het kader van de preventie van runderziekten, is afhankelijk van de reikwijdte van de heffingsverordening. De reikwijdte van de heffingsverordening wordt bepaald door het begrip "ondernemer". In artikel 1 van Pro de Verordening algemene bepalingen heffingen wordt het begrip ondernemer omschreven als:
"degene, die een onderneming drijft waarvoor het productschap is ingesteld". Krachtens artikel 3 van Pro de Instellingsverordening 1999-1, voorzover hier van belang, is het productschap ingesteld voor die ondernemingen waarin de veehouderij wordt uitgeoefend.
De activiteiten die Staatsbosbeheer verricht op de Oostvaardersplassen zijn niet die van een onderneming die de veehouderij uitoefent. Het feit dat op het terrein van de Oostvaardersplassen runderen voorkomen, doet hier niet aan af. Zodoende kan Staatsbosbeheer in haar hoedanigheid van beheerder van de Oostvaardersplassen niet worden beschouwd als degene die een onderneming drijft waarvoor het productschap is ingesteld.
Dit betekent dat het productschap niet de bevoegdheid heeft Staatsbosbeheer een heffing in het kader van preventie runderziekten 2000 op te leggen. Het argument dat er sprake is van rechtsongelijkheid gaat derhalve niet op.
Met betrekking tot uw opmerking dat bij het vaststellen van de verschuldigde heffing geen rekening is gehouden met de mate waarin u risico loopt dat runderziekten uitbreken op uw bedrijf, merkt het productschap het volgende op. De hoogte van de heffing is, naast de per UBN verschuldigde heffing, afhankelijk van het aantal gehouden runderen en het tarief varieert naar gelang de leeftijd van de door de ondernemer gehouden runderen. Op deze wijze worden de kosten naar evenredigheid van de grootte van de onderneming omgeslagen. Met de opbrengst van de heffingen wordt een structuur gefinancierd, waardoor, naast het opzetten en onderhouden van het I-& R-systeem, onderzoek kan worden verricht naar het uitbreken en voorkomen van runderziekten. Het onderzoek komt ten goede aan alle onder de werkingssfeer van de verordening vallende ondernemingen. De heffingssystematiek kent geen onderscheid in de mate waarin ondernemingen bepaalde risico's lopen.
Het argument dat bij het vaststellen van de verschuldigde heffing geen rekening is gehouden met het feit dat uw bedrijf een verhoogd risico loopt is en zodoende de heffing onjuist is opgelegd, gaat dan ook niet op.
Terzijde merkt het productschap op dat het niet alleen moeilijk is, zo niet onmogelijk, in te schatten in welke mate ondernemingen bepaalde risico's lopen en een dergelijk onderscheid in de heffingsverordening op te nemen. Een heffingssystematiek waarin rekening wordt gehouden met verschillende risico-niveau's zal ook niet in overeenstemming zijn met de achterliggende solidariteitsgedachte. Een onderneming met een hoger risico-niveau zal dan in feite in een heffingssysteem, waarin rekening wordt gehouden met dergelijke risico's, een hogere heffing verschuldigd moeten zijn. Het belang van een dergelijke onderneming bij het onderzoek is immers veel groter.
Voorzover uw bezwaar kan worden opgevat als een bezwaar dat geen vrijstelling van de heffing is verleend, acht het productschap een dergelijke vrijstelling, inhoudelijk gezien, niet gewenst. Het beleid van het productschap is dat een ieder die profijt heeft van de uit de opbrengst van de heffingen gefinancierde activiteiten, deze heffingen dient te betalen. Het onderzoek naar runderziekten wordt verricht in het algemeen belang van de sector.
Alhoewel u uw belang bij de door u gewenste vaststelling van de verschuldigde heffing duidelijk kenbaar heeft gemaakt en het productschap begrip heeft voor de situatie waarin u verkeert, is het productschap in zijn mogelijkheden tot het opleggen van heffingen beperkt.
Nu de heffingsverordening niet de door u gewenste mogelijkheid tot oplegging van de heffing aan Staatsbosbeheer biedt en ook overigens niet is gebleken dat de heffing in strijd met de regeling of anderszins onjuist is opgelegd, komt het productschap tot de conclusie dat de beslissing van 15 juli 2001 op goede gronden is genomen.
Het productschap verklaart uw bezwaren derhalve ongegrond en handhaaft de bij brief van 15 juli 2001 met kenmerk btz/wjv, nr. 010267 genomen beschikking."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep, samengevat weergegeven, het volgende aangevoerd.
Vee dat zich vrijelijk beweegt in het gebied van de Oostvaardersplassen valt niet onder het regiem van de Heffingsverordening, omdat het toevallig in eigendom toebehoort aan Staatsbosbeheer, terwijl appellants vee, dat zich in de nabijheid van genoemd gebied bevindt, wel onder dat regiem valt. Verweerders stelling dat Staatsbosbeheer niet heffingsplichtig is, omdat zij geen ondernemer is in de zin van de Heffingsverordening, is onjuist. Staatsbosbeheer oefent namelijk wel degelijk een bedrijf uit, te weten het onderhouden en beheren van de Oostvaardersplassen, ten behoeve waarvan runderen worden ingezet. Het houden en fokken van rundvee voor dit doel is een onderneming. Al met al gaat hier om gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. Appellant is immers heffingsplichtig en Staatsbosbeheer niet, hetgeen in strijd met het gelijkheidsbeginsel is.
De Heffingsverordening is in strijd met een algemeen verbindend voorschrift.
Bij het vaststellen van de hoogte van de verschuldigde heffing is geen rekening gehouden met de mate waarin appellant risico loopt dat runderziekten uitbreken op zijn bedrijf. In dit verband is onder meer van belang dat kadavers van runderen in het gebied van de Oostvaardersplassen blijven liggen en dat, gelet op allerhande in dit gebied voorkomende dieren, ook andere ziektekiemen verhoogd aanwezig zijn. Hier is sprake van meten met twee maten en strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De aan appellant opgelegde heffing dient dan ook te worden gereserveerd voor calamiteiten die zich in de nabije toekomst kunnen gaan voordoen.
5. De beoordeling van het geschil
Gesteld noch gebleken is dat verweerder de grondslagen, waarnaar de in geding zijnde heffing is berekend, onjuist heeft vastgesteld, dan wel dat deze berekening anderszins onjuist zou zijn. Dit betekent dat het bestreden besluit slechts voor vernietiging in aanmerking zou komen, indien geoordeeld moet worden dat de Heffingsverordening die aan de in geding zijnde heffing ten grondslag ligt, onverbindend is. Het College ziet evenwel geen grond voor zulk een oordeel en overweegt hiertoe het volgende.
Naar het oordeel van het College heeft het bestuur van het Productschap Vee en Vlees bij de vaststelling van de Heffingsverordening niet gehandeld in strijd met hogere regels van geschreven of ongeschreven recht door ervoor te kiezen bepaalde kosten om te slaan over ondernemers die runderen houden, waartoe ook appellant behoort. Dat aan appellant, naar hij heeft gesteld, wel een heffing op grond van de Heffingsverordening is opgelegd en aan Staatsbosbeheer niet, doet hier niet aan af. Het College wijst er in dit verband op dat zelfs indien zou komen vast te staan dat verweerder ten onrechte aan Staatsbosbeheer geen heffing heeft opgelegd, dit niet met zich brengt dat appellant geen heffing verschuldigd is.
Daarnaast ziet het College geen grond voor het oordeel dat het bestuur van het Productschap Vee en Vlees, in aanmerking genomen de belangen die hem bekend waren of behoorden te zijn ten tijde van de totstandkoming van de Heffingsverordening, bij afweging van deze belangen niet in redelijkheid tot het vaststellen van deze verordening heeft kunnen komen. In het bijzonder kan tot dit oordeel niet leiden de omstandigheid dat in de Heffingsverordening geen rekening is gehouden met de mate waarin houders van runderen risico lopen dat runderziekten uitbreken en daardoor niet met alle bijzondere omstandigheden waarin individuele ondernemingen kunnen verkeren.
Gelet op het vorenoverwogene, dient het beroep van appellant ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. C.M. Wolters en mr. M.J. Kuiper, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 19 december 2003.
w.g. D. Roemers w.g. W.F. Claessens