Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/68 25 november 2003
11229 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Regeling uitvoerverbod vee en bepaalde dierlijke
producten mond- en klauwzeer 2001
Uitspraak in de zaak van:
Firma Gebr. A, voorheen gevestigd te X, appellante,
gemachtigde: mr. M.J.H.M. Verhoeven, advocaat te Den Haag,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. drs. P.J. Kooiman, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 30 december 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (die in het hiernavolgende tevens als verweerder wordt aangeduid) van 10 december 2002.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellante tegen haar opgelegde facturen in het kader van de Regeling RVV-tarieven Gezondheids- en welzijnswet voor dieren 1994, thans luidende Regeling tarieven Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
Bij brief van 16 januari 2003 heeft appellante de gronden van het beroep aangevuld.
Op 6 februari 2003 heeft verweerder het College een verweerschrift doen toekomen.
Het onderzoek ter zitting heeft op 12 augustus 2003 plaatsgevonden, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante is tevens het woord gevoerd door L. A en A. A.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 94 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) luidde, ten tijde hier van belang, als volgt:
"1. Onze Minister kan een vergoeding van kosten heffen overeenkomstig een door hem vastgesteld tarief ter zake van:
a. een krachtens artikel 10 voorgeschreven onderzoek;
(…)
d. een krachtens de artikelen 77 en 78 voorgeschreven onderzoek;
(…)
2. Onze Minister kan regelen stellen met betrekking tot betaling van de vergoeding."
Bij de Regeling RVV-tarieven Gezondheids- en welzijnswet voor dieren 1994 (Stcrt. 1994, 113; nadien gewijzigd en thans bekend als Regeling tarieven Gezondheids- en welzijnswet voor dieren; hierna: Regeling) was van 1 november 2001 tot en met 30 november 2002 onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 2
1. Voor de werkzaamheden binnen openingstijd ter zake van het slachten van pluimvee en loopvogels (Ratites) als bedoeld in de Regeling keuring en handel dierlijke producten is de aanbieder een vergoeding verschuldigd, bestaande uit een starttarief ten bedrage van € 28,87 (ƒ 63,63) en een tarief per dier voor de volgende categorieën:
a. pluimvee en loopvogels (Ratites) met een geslacht gewicht van minder dan 2 kilogram;
b. pluimvee en loopvogels (Ratites) met een geslacht gewicht van 2 tot en met 5 kilogram;
c. pluimvee en loopvogels (Ratites), met een geslacht gewicht van meer dan 5 kilogram.
2. Onverminderd het derde en het vierde lid, wordt het tarief per dier, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, berekend door het aantal kwartieren dat op één en dezelfde dag door de met de werkzaamheden belaste dierenarts of dierenartsen aan keuring en onderzoek in verband met het slachten van dieren van dezelfde categorie in een slachterij is besteed, de tijd die met onderbrekingen en uitstel van de werkzaamheden is gemoeid hieronder begrepen, te vermenigvuldigen met € 22,50 (ƒ 49,59) en de uitkomst hiervan te delen door het aantal dieren van dezelfde categorie, dat op deze dag in de desbetreffende slachterij is geslacht.
(…)
4. Het tarief per dier, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a, b en c, bedraagt:
a. voor pluimvee en loopvogels (Ratites) met een geslacht gewicht van minder dan 2 kilogram ten minste € 0,0045 (ƒ 0,0099);
b. voor pluimvee en loopvogels (Ratites) met een geslacht gewicht van 2 tot en met 5 kilogram ten minste € 0,0090 (ƒ 0,0198);
c. voor pluimvee en loopvogels (Ratites) met een geslacht gewicht van meer dan 5 kilogram ten minste € 0,0180 (ƒ 0,0397).
(…)
Artikel 2a
1. In afwijking van artikel 2 is de aanbieder, het hoofd of de bestuurder voor werkzaamheden binnen openingstijd ter zake van het slachten van pluimvee als bedoeld in de Regeling keuring en handel dierlijke producten, een vergoeding verschuldigd bestaande uit een starttarief van € 28,87 (ƒ 63,63) en een bedrag van
a. € 22,50 (ƒ 49,59) per kwartier dat aan de werkzaamheden door een dierenarts is besteed, en
b. € 14,96 (ƒ 32,97) per kwartier dat aan de werkzaamheden door een assistent is besteed indien in de slachterij een deel van de werkzaamheden overeenkomstig artikel 4.4, eerste lid, onderdeel d, van voornoemde regeling wordt uitgevoerd door hiertoe speciaal opgeleid personeel van deze slachterij.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante exploiteerde ten tijde hier van belang een kleine rituele pluimveeslachterij met een capaciteit van 150.000 stuks per jaar.
- Bij facturen van 18 december 2001, 29 januari 2002, 8 februari 2002, 22 februari 2002, 8 maart 2002 en 22 maart 2002 heeft de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV), namens verweerder, bij appellante kosten in rekening gebracht.
- Bij brieven van 18 januari 2002, 31 januari 2002, 4 maart 2002 en 4 april 2002 heeft appellante bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de hiervoor vermelde facturen.
- Bij brief van 1 maart 2002 heeft appellante aan de RVV onder meer medegedeeld dat zij genoodzaakt is haar activiteiten in haar slachterij, die zich bevond op de nieuwbouwlocatie Y, te staken.
- Op 4 juli 2002 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren door een ambtelijke commissie van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
3.1 Appellante is van mening dat zij in haar beroep dient te worden ontvangen. Zij heeft haar bedrijf op 16 maart 2002 weliswaar gesloten en met tussenkomst van de gemeente aan een projectontwikkelaar verkocht, maar het indirecte aanbod van de projectontwikkelaar vormt niet de reden van de bedrijfsbeëindiging. De sluiting en verkoop heeft immers eerst plaatsgevonden nadat verweerder de tariefsverhoging had doorgevoerd en appellante de eerste facturen had ontvangen. Bedoeld aanbod van de projectontwikkelaar vormde voor appellante een gelegenheid haar bedrijf te beëindigen met minder verliezen dan het geval zou zijn geweest indien het eventueel tot een faillissement zou zijn gekomen. Voortzetting van het bedrijf van appellante op een andere locatie was, gezien de hoogte van de door verweerder gehanteerde tarieven, geen optie.
Het procesbelang dat appellante heeft bij behandeling van dit beroep is zij, ondanks de beëindiging van haar bedrijf, gehouden is de haar door verweerder in rekening gebrachte facturen te betalen. Zij heeft in de facturen opgenomen bedragen ook daadwerkelijk aan verweerder betaald.
3.2 De door verweerder toegepaste tariefsverhogingen zijn onredelijk en kunnen niet in stand blijven.
Op 22 december 1998 had appellante haar kleine rituele slachterij aangepast om te voldoen aan door de overheid gestelde eisen en daarbij is met een medewerker van de RVV de afspraak gemaakt dat de keuringskosten maximaal ƒ 0,11 per stuk zouden bedragen. Dat bedrag werd ook bij vergelijkbare andere slachterijen in rekening gebracht. Na verloop van tijd is de RVV overgegaan tot een kortere toezichttijd bij het slachten, maar dat had geen gevolgen voor de in rekening gebrachte stuksprijs.
Begin november 2001 heeft verweerder zonder voorafgaande aankondiging de tariefsverhoging doorgevoerd. Op 31 oktober 2001 kostte het keuren ongeveer ƒ 0,18 per stuk en enkele dagen later ongeveer ƒ 0,68 per stuk. Indien appellante op een dag één dier verkoopt dan kost dit een dag keuren ad ƒ 329,68 exclusief starttarief ad ƒ 63,63. Met een dergelijke verhoging heeft appellante in haar bedrijfsvoering geen rekening kunnen houden. De gehanteerde facturering is in het geheel niet toegesneden op kleine rituele slachterijen zoals appellante, terwijl deze kleine slachterijen wel zijn toegestaan. De tariefswijziging resulteert in een verhoging van de kosten voor appellante van 375% in plaats van de vooraf door verweerder berekende 30%.
In het geval van appellante is sprake van bijzondere omstandigheden die verweerder aanleiding hadden moeten geven van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid gebruik te maken - op welke bevoegdheid verweerder in het bestreden besluit in het geheel niet is ingegaan - en van de tariefregeling af te wijken. Zo (-) is de nieuwe wijze van factureren gericht op grote bedrijven; (-) zijn de gevolgen voor appellante zeer groot (relatief hoge keuringskosten); (-) zijn door de geringe omvang van appellante verhoudingsgewijs zeer hoge tarieven in rekening gebracht; en (-) is er een werkgroep die zich met aanpassing van de tarieven bezighoudt ingesteld, hetgeen betekent dat ook verweerder inziet dat de tariefregeling onjuist is. De slachterij van appellante voorzag in een bijzondere behoefte. De klanten waren uit de gehele randstad afkomstig.
Appellante bepleit invoering van het oorspronkelijke tarief voor slachterijen met een geringe omvang en subsidiair wenst zij matiging van de facturen.
4. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Verweerder heeft ter onderbouwing van zijn standpunt het navolgende naar voren gebracht.
4.1 Verweerder stelt zich primair op het standpunt dat appellante niet-ontvankelijk in haar beroep moet worden verklaard. Appellante heeft haar bedrijf immers acht maanden vóór het instellen van het beroep gesloten, omdat dit bedrijf in een nieuwbouwwijk was gevestigd en aldaar niet kon worden gehandhaafd.
4.2 De mogelijkheid om voor werkzaamheden van de RVV tarieven vast te stellen, is neergelegd in Richtlijn 85/73/EEG inzake de financiering van keuringen en veterinaire controles. Deze richtlijn bepaalt dat het lidstaten vrij staat voor veterinaire keuringen forfaitaire bedragen per dier te heffen. Daarboven staat het lidstaten vrij om een hoger bedrag in rekening te brengen, zolang de totale retributie niet meer bedraagt dan de werkelijke kosten.
De huidige tarieven zijn in verschillende fasen en in overleg met het bedrijfsleven tot stand gekomen. De tariefswijziging van 22 mei 2000 (Stcrt. 2000, 98) moet gezien worden in het licht van het kabinetsbeleid dat gericht is op het streven naar kostendekkendheid van alle werkzaamheden van de RVV waarvoor tarieven kunnen worden geheven. Aan de vroegere controlewijze ontleende appellante een aanwijsbaar voordeel. Indien echter het bedrijfsleven een aanwijsbaar voordeel ontleent aan een keuring van overheidswege, betekent het niet volledig doorberekenen van de kosten van de keuring een verstoring van de concurrentieverhoudingen. De belastingbetaler betaalt dan voor een deel de bedrijfsvoering van de bevoordeelde onderneming en bedrijven die dit voordeel niet hebben worden benadeeld. Tevens is subsidiëring van bedrijfsvoering in feite staatssteun. In mei 2000 is aangekondigd dat maximumtarieven per dier zouden worden losgelaten. Beoogd werd om binnen enkele jaren tot kostendekkendheid te komen. Voor de berekening van de werkelijke kosten is onder meer gebruik gemaakt van een rapport van het bureau Ernst & Young uit 1998.
In mei 2000 is na ampele overwegingen en kritiek vanuit het geraadpleegde bedrijfsleven de stijging van het kwartiertarief beperkt gebleven tot 30% en is afgezien van de voorziene directe afschaffing van het maximumtarief.
Met ingang van oktober 2000 is een tariefsverhoging van 15% doorgevoerd, alsmede een generieke tariefsverhoging van 4,4%, waarin een stijging van loonkosten van de RVV is verdisconteerd.
In november 2001 is een tariefverhoging van 9,9% voor de pluimveesector, inclusief een generieke tariefsverhoging van 5% doorgevoerd. Verder is het maximumtarief afgeschaft.
De problemen bij appellante worden met name veroorzaakt door de afschaffing van het maximumtarief en verhoging van het kwartiertarief omdat op haar bedrijf relatief veel keuringstijd moet worden besteed. Verweerder ziet hierin geen aanleiding om ten aanzien van appellante geen verdere uitvoering te geven aan de reeds in 2000 ingezette stelselherziening. Er is sprake geweest van een redelijke overgangsperiode, welke periode, voorzover nodig, gebruikt kon worden om de bedrijfsvoering aan te passen. Herinvoering van het maximumtarief is niet aan de orde, omdat dat zou betekenen dat kleine bedrijven bevoordeeld worden ten opzichte van grote bedrijven. Hoewel de getroffen tariefsmaatregelen voor bedrijven als dat van appellante tot een aanzienlijke kostenstijging hebben geleid, bedraagt deze stijging per 1 november 2001 74,4% ten opzichte van de daarvoor gelegen periode en dat is veel minder dan de door appellante gestelde stijging van 375%.
Het voor slachthuizen met een geringe capaciteit, zoals dat voor appellante, ongedaan maken van de afschaffing van het maximumtarief is in strijd met het kabinetsstreven naar kostendekkendheid. De mogelijkheden voor appellante om haar keuringskosten te beperken dienen zoveel mogelijk gezocht te worden in het terugbrengen van de slachttijden binnen het bedrijf.
De gefaseerde afschaffing van het maximumtarief en de overige tariefswijzigingen zijn in mei 2000 op voorgeschreven wijze in de Staatscourant bekend gemaakt en appellante had daarvan op de hoogte kunnen zijn. Het is niet de taak van dierenartsen van de RVV om voorlichting te geven omtrent de tariefsregeling en zij zijn niet belast met facturering. Het ligt op de weg van appellante zelf om zich te vergewissen van de voor haar bedrijf relevante regelgeving.
Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat ten aanzien van appellante geen aanleiding wordt gezien verdere uitvoering aan de in het voorjaar van 2000 ingezette stelselherziening achterwege te laten en de tariefswijziging niet toe te passen. Voorts is appellante in het bestreden besluit op de mogelijkheid gewezen haar slachttijden aan te passen.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College verwerpt het betoog van verweerder dat ertoe strekt dat appellante vanwege de sluiting van haar slachterij, niet ontvankelijk zou zijn in haar beroep wegens het ontbreken van procesbelang. Appellante houdt immers een (financieel) belang bij een oordeel over de rechtmatigheid van de door verweerder doorgevoerde tariefverhoging. Dat vormt een voldoende belang bij de behandeling van haar beroep.
5.2 Ingevolge artikel 94, eerste lid, aanhef en onder a en d, van de Gwd kan verweerder overeenkomstig een door hem vastgesteld tarief terzake van een krachtens de artikelen 10, 77 en 78 van de Gwd voorgeschreven onderzoek een vergoeding van kosten heffen. Op grond van het tweede lid van genoemd artikel 94 kan verweerder met betrekking tot de betaling van bedoelde vergoeding regelen stellen. Van de bevoegdheid regelen te stellen heeft verweerder gebruik gemaakt. Zij zijn in de Regeling neergelegd.
Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder bevoegd is om een vergoeding van kosten als hiervoor bedoeld te heffen. Evenmin in geschil is dat de in rekening gebrachte tarieven overeenkomstig het bepaalde in de Regeling zijn vastgesteld. Het geding spitst zich toe op de vraag of verweerder er in redelijkheid toe heeft kunnen overgaan de in de Regeling neergelegde slachttarieven, zoals deze per 1 november 2001 zijn verhoogd, bij appellante als kleine rituele slachterij in rekening te brengen.
Appellante is van mening dat de doorgevoerde tariefsverhoging onredelijk is en de in de Regeling neergelegde tarieven op geen enkele wijze zijn toegesneden op slachterijen van haar geringe omvang.
Verweerder heeft daarentegen betoogd zich te realiseren dat de verhoging van de opgelegde tarieven tot kostenverhoging bij de betrokken ondernemingen leidt, doch dat dit vanuit een streven naar kostendekkendheid van de werkzaamheden van de RVV waarvoor tarieven kunnen worden geheven, gerechtvaardigd is. Voorts is verweerder van mening dat de tarievenstijging tijdig is aangekondigd en gefaseerd is ingevoerd. Afwijking van de Regeling op een wijze als door appellante beoogd, is niet mogelijk omdat dit tot concurrentievervalsing leidt.
Het College ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid tot het vaststellen van de in de Regeling neergelegde slachttarieven voor keuringswerkzaamheden van de RVV heeft kunnen komen. Gesteld noch gebleken is dat de tariefsverhoging in strijd is met hoger recht. Evenmin kan worden geoordeeld dat verweerder na afweging van alle in aanmerking komende belangen, waaronder de belangen van diegenen die in de positie verkeren gelijk aan die waarin appellante zegt te verkeren, in redelijkheid niet tot vaststelling van de tariefsverhoging heeft kunnen komen. Aan appellante kan worden toegegeven dat de stijging van de haar door verweerder in rekening gebrachte tarieven niet gering is, doch dit neemt niet weg dat niet kan worden staande gehouden dat de door verweerder uit een streven naar kostendekkendheid van de door de RVV uitgevoerde keuringswerkzaamheden doorgevoerde tariefswijziging onredelijk is. Daarbij is van belang dat de stelselherziening waarvan de gewraakte tariefswijziging deel uitmaakt reeds in mei 2000 op voorgeschreven wijze bekend is gemaakt en dat de tariefsverhogingen nadien stapsgewijs zijn doorgevoerd, zodat betrokkenen geruime tijd de gelegenheid hebben gehad hun bedrijfsvoering aan de veranderingen aan te passen.
Voorts volgt het College appellante niet in haar standpunt dat verweerder ten aanzien van haar als kleine rituele slachterij bij de tarifering een uitzondering had moeten maken. Voorzover al zou moeten worden aangenomen dat het verweerder vrij staat om in bijzondere gevallen een lager tarief in rekening te brengen dan de Regeling voorschrijft, heeft verweerder zijn weigering dat te doen naar het oordeel van het College genoegzaam gemotiveerd door erop te wijzen dat appellante haar kosten concreet zou kunnen verminderen door haar slachttijden te beperken.
5.3 Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard. Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 25 november 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. M.S. Hoppener