Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 03/137 4 november 2003
11250 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Vergoeding vernietigde melk ex art. 86
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. M.K. Weterings, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand, vestiging Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: G.J.L. Veth en mr. J. Teigeler, beiden werkzaam bij het agentschap LASER.
1. De procedure
Op 22 januari 2003 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 19 december 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder ongegrond verklaard het bezwaar dat appellante had gemaakt tegen een besluit van verweerder van 25 januari 2002, waarbij verweerder appellante op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren een tegemoetkoming heeft verstrekt in de schade die zij heeft geleden, doordat van haar bedrijf afkomstige melk is vernietigd.
Op 21 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juli 2003, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) werd ten tijde hier van belang onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 21
1. Een door Onze Minister aangewezen ambtenaar deelt de burgemeester, zo nodig na overleg met het hoofd van de voor de provincie waar het geval zich heeft voorgedaan, door de stichting genoemd in artikel 82 aangewezen of ingestelde gezondheidsdienst voor dieren, zo spoedig mogelijk mede welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht.
(…)
Artikel 22
1. De in artikel 21 bedoelde maatregelen kunnen zijn:
(…)
g. het onschadelijk maken van gedode of gestorven, zieke en verdachte dieren, en van produkten en voorwerpen, die besmet zijn of ervan worden verdacht gevaar op te leveren voor verspreiding van smetstof;
(…)
Artikel 86
1. Uit het Diergezondheidsfonds wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien:
a. dieren krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel f, worden gedood;
b. produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, onschadelijk worden gemaakt;
c. maatregelen krachtens het bepaalde in artikel 22, tweede lid, onderdeel f en g, zijn toegepast.
2. De tegemoetkoming in de schade bedraagt:
(…)
c. voor produkten en voorwerpen: de waarde op het moment van de maatregel, met dien verstande, dat het aldus bepaalde bedrag met bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentages kan worden verlaagd. Deze percentages verschillen naar gelang aan de in de laatste zinsnede bedoelde maatregel gestelde eisen ter zake van de inrichting van het bedrijf is voldaan en door de eigenaar in die maatregel bedoelde maatregelen zijn genomen om de gezondheid van de dieren op het bedrijf te waarborgen.
(…)
Artikel 87
Alvorens (…) produkten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, worden onschadelijk gemaakt, (…), wordt de waarde daarvan vastgesteld.
Artikel 88
1. De in artikel 87 bedoelde waardevaststelling geschiedt door een beëdigd deskundige, welke wordt aangewezen door een door Onze Minister aangewezen ambtenaar.
2. Indien de in het eerste lid bedoelde ambtenaar of de eigenaar of diens gemachtigde geen genoegen neemt met de waardevaststelling verzoekt Onze Minister de kantonrechter in het kanton waar de dieren als bedoeld in artikel 87 zijn gedood of de produkten en voorwerpen als bedoeld in dat artikel onschadelijk zijn gemaakt (…), drie beëdigde deskundigen te benoemen, waaronder de krachtens het eerste lid aangewezen deskundige.
3. Indien over de waardevaststelling geen overeenstemming wordt bereikt, geldt het bedrag dat het gemiddelde is van de verschillende waarderingen.
4. De kosten van de in het eerste en tweede lid bedoelde deskundigen worden uit het Diergezondheidsfonds betaald.
Artikel 89
Terstond nadat de waarde is vastgesteld deelt Onze Minister aan de eigenaar het bedrag van de waardevaststelling mede."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- In oktober 2001 is naar aanleiding van een verdenking van besmetting met mond- en klauwzeer op het bedrijf van appellante een evenhoevig dier gedood en zijn maatregelen genomen krachtens artikel 22 van de Gwd. Na verloop van tijd is deze verdachtverklaring opgeheven.
- De melk die gedurende de periode van de verdachtverklaring door het melkvee op het bedrijf van appellante is geproduceerd, is, omdat deze als gevolg van een maatregel krachtens artikel 22, eerste lid, onderdeel g, van de Gwd niet aan de zuivelonderneming kon worden geleverd, na taxatie vernietigd. Blijkens een op de taxatie van deze vernietigde melk betrekking hebbend formulier "Mededeling als bedoeld in artikel 89 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren" is de waarde van de op 13 en 16 oktober 2001 vernietigde melk van appellante vastgesteld op ƒ 8.618,40. Dit formulier is namens appellante voor akkoord ondertekend.
- Bij besluit van 25 januari 2002, aan appellante verzonden op 28 januari 2002, heeft verweerder appellante met betrekking tot de vernietigde melk een tegemoetkoming in de schade toegekend van € 1.086,35 (ƒ 2.394,--).
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 februari 2002 bezwaar gemaakt. Appellante heeft daarbij aangegeven af te zien van de mogelijkheid naar aanleiding van het bezwaar door verweerder te worden gehoord.
- Bij besluit van 11 maart 2002, aan appellante verzonden op 12 maart 2002, heeft verweerder de aan appellante toegekende tegemoetkoming in de schade opnieuw berekend en bepaald op € 1.454,33 (ƒ 3.204,92).
- Bij brief van 22 maart 2002 heeft appellante verweerder medegedeeld het ingediende bezwaar te handhaven.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep - voorzover hier van belang - het volgende aangevoerd.
De wettelijke basis van de aan appellante ten aanzien van de vernietigde melk uit te keren tegemoetkoming in de schade wordt gevormd door de artikelen 22 en 86 van de Gwd. Deze tegemoetkoming in de schade moet, conform hetgeen is vermeld op het door een medewerker van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV) en namens appellante ondertekende taxatieformulier, worden vastgesteld op € 3.910,86 (ƒ 8.618,40).
Tegenover appellante is door verweerder het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat de hoogte van de ten aanzien van de vernietigde melk toegekende tegemoetkoming in de schade conform het wettelijk stelsel zou worden vastgesteld, omdat de RVV is ingeschakeld en uitdrukkelijk is verzocht het taxatieformulier namens appellante voor akkoord te ondertekenen.
Appellante bestrijdt de zienswijze van verweerder dat een ambtenaar van de RVV niet bevoegd is verweerder te binden. De systematiek van de Gwd en de wijze van vergoeden op grond van artikel 86 van de Gwd bindt verweerder wel aan de taxatie. Taxatie vindt immers plaats door de RVV. Een gedupeerde (melk)veehouder stemt met de taxatie in door ondertekening van het taxatieformulier. Dit formulier biedt de grondslag van de tegemoetkoming in de schade, behoudens de bij de Gwd voorziene kortingen. Indien een gedupeerde (melk)veehouder het niet eens is met de bij de taxatie vastgestelde waarde en het taxatieformulier niet ondertekent, dient verweerder op grond van artikel 88, tweede lid, van de Gwd de kantonrechter te verzoeken drie beëdigde deskundigen te benoemen om een hertaxatie uit te voeren. Met de ondertekening van het taxatieformulier is appellante akkoord gegaan met de daarin vastgelegde waarde van de vernietigde melk en niet met enigerlei andere waarde.
4. Het bestreden besluit en het standpunt van verweerder
Het standpunt van verweerder, zoals dit is neergelegd in het bestreden besluit en in het verweerschrift, luidt als volgt.
De schadeloosstelling voor de vernietigde melk van appellante is een tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 van de Gwd. De omstandigheid dat de door het melkvee van appellante geproduceerde melk niet aan de zuivelonderneming kon worden geleverd, was het gevolg van een maatregel krachtens artikel 22, eerste lid, onderdeel g, van de Gwd. Op grond van artikel 86, eerste lid, onder c, van de Gwd wordt aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd, indien producten, waaronder melk, en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, van de Gwd onschadelijk worden gemaakt. Ingevolge artikel 86, tweede lid, aanhef en onder c, van de Gwd bedraagt de tegemoetkoming in de schade de waarde van de producten en voorwerpen op het moment van de maatregel.
Er is geen sprake van schending van het vertrouwensbeginsel door verweerder. Dat de verdenking van besmetting met mond- en klauwzeer in casu niet tijdens een crisissituatie heeft plaatsgehad, betekent niet dat, ter voorkoming van het ontstaan van een nieuwe crisis, niet snel moest worden beslist. Het taxatieformulier kan niet worden opgevat als een definitieve of ongeclausuleerde toezegging, waaraan door appellante gerechtvaardigd een verwachting kon worden ontleend, te meer daar een melkveehouder weet dat niet alleen de geproduceerde hoeveelheid de opbrengst van de aan de zuivelfabriek geleverde melk bepaalt. Van belang zijn onder meer ook de mogelijkheid van fabrieksverevening en superheffing bij overschrijding van het melkquotum. Bij de uiteindelijke besluitvorming ten aanzien van de hoogte van de toe te kennen tegemoetkoming in de schade zijn deze factoren wel meegenomen, naast de door de taxateur vastgestelde marktprijs per kilogram melk en de hoeveelheid vernietigde melk. Het taxatieformulier is als uitgangspunt gebruikt voor de waardevaststelling van de vernietigde melk, maar de op dat formulier genoteerde waarde is gecorrigeerd met factoren waarmee de taxateur ten tijde van de taxatie niet bekend kon zijn en die hij derhalve niet kon meenemen in zijn berekening.
De nieuwe berekeningswijze van de tegemoetkoming in de schade, waarbij rekening is gehouden met de prijs die appellante van de zuivelfabriek zou hebben gekregen als zij haar melk aan een fabriek had kunnen leveren, doet recht aan hetgeen in artikel 86 van de Gwd is bepaald en leidt ertoe dat appellante materieel niet slechter af is dan (melk)veehouders die niet door mond- en klauwzeer zijn getroffen. Dat (melk)veehouders die door een besmettelijke dierziekte als mond- en klauwzeer zijn getroffen materieel gezien niet slechter af zijn dan (melk)veehouders die niet zijn getroffen, vormt ook de ratio van artikel 86 van de Gwd. Het is zeker niet de bedoeling van de wetgever, en evenmin wenselijk, dat (melk)veehouders als gevolg van een uitbraak van een besmettelijke dierziekte er financieel op vooruit zouden gaan.
Indien aan appellante het op het taxatieformulier vermelde bedrag zou zijn toegekend, zou dit betekenen dat de tegemoetkoming in de schade hoger zou zijn dan de opbrengst die appellante zou hebben gekregen in het geval er geen sprake zou zijn geweest van een verdenking van besmetting met mond- en klauwzeer. Dat gaat tegen de ratio van artikel 86 van de Gwd in.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 86 van de Gwd geldt dat aan de eigenaar een tegemoetkoming in de schade uit het Diergezondheidsfonds wordt uitgekeerd, indien producten en voorwerpen krachtens het bepaalde in artikel 22, eerste lid, onderdeel g, van de Gwd onschadelijk worden gemaakt. Deze tegemoetkoming bedraagt in beginsel de waarde van de onschadelijk gemaakte producten en voorwerpen op het moment van de maatregel.
Bedoelde waarde wordt, gelet op het bepaalde in artikel 87 juncto artikel 88, eerste lid, van de Gwd, door een namens verweerder aangewezen beëdigd deskundige vastgesteld, alvorens de desbetreffende producten en voorwerpen onschadelijk worden gemaakt. Deze waarde wordt op grond van het bepaalde in artikel 89 van de Gwd door middel van een vermelding op een formulier "Mededeling als bedoeld in artikel 89 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren" - het taxatieformulier - terstond aan de eigenaar van de producten en voorwerpen medegedeeld.
In het geval verweerder of de eigenaar geen genoegen neemt met de waardevaststelling van de desbetreffende producten en voorwerpen, geldt de in artikel 88, tweede lid, van de Gwd voorziene procedure via de kantonrechter.
5.2 Tussen partijen is niet in geschil en voor het College staat vast dat de vernietiging op 13 en 16 oktober 2001 van de melk van appellante het gevolg was van een maatregel als bedoeld in artikel 22, eerste lid, onderdeel g van de Gwd en dat artikel 86 van de Gwd de grondslag vormt voor de ten aanzien van de vernietigde melk aan appellante toegekende tegemoetkoming in de schade. Partijen verschillen echter van mening over de vraag of verweerder de op het taxatieformulier vermelde waarde van de vernietigde melk, zoals die volgens de procedure van artikel 87 juncto artikel 88, eerste lid, van de Gwd is vastgesteld, heeft kunnen corrigeren met factoren waarmee de taxateur ten tijde van de taxatie niet bekend kon zijn en die hij derhalve niet kon meenemen in zijn berekening, zoals fabrieksverevening en superheffing. Verweerder meent van wel. Appellante heeft daarentegen betoogd dat de op het taxatieformulier vermelde waarde onverkort moet worden uitgekeerd.
Verweerder heeft zijn standpunt gebaseerd op de overweging dat een correctie als hiervoor bedoeld recht doet aan de strekking van artikel 86 van de Gwd. Hij heeft aangevoerd dat dit er enerzijds toe leidt dat appellante materieel niet slechter af is dan (melk)veehouders die niet door mond- en klauwzeer zijn getroffen en anderzijds dat appellante er evenmin als gevolg van een uitbraak van deze besmettelijke dierziekte financieel op vooruit gaat.
5.3 Het College volgt verweerder niet in zijn betoog en overweegt daartoe het volgende.
Uit het in de artikelen 86 tot en met 89 van de Gwd blijkende wettelijk systeem van tegemoetkoming in de schade volgt dat, indien betrokken partijen niet hebben aangegeven niet akkoord te kunnen gaan met de vastgestelde waarde van de onschadelijk te maken producten en voorwerpen en daarmee hebben afgezien van de in artikel 88, tweede lid, van de Gwd geboden mogelijkheid van het laten uitvoeren van een hertaxatie, van de op het taxatieformulier vermelde waarde van de vernietigde producten en voorwerpen moet worden uitgegaan en dat deze waarde enkel met bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen percentages kan worden verlaagd.
De in het geval van appellante door verweerder toegepaste verlaging danwel correctie van de op het taxatieformulier vermelde waarde van de vernietigde melk is niet gebaseerd op een in artikel 86, tweede lid, aanhef en onder c, van de Gwd genoemde algemene maatregel van bestuur en behelst geen verlaging met een percentage dat bij zulk een voorschrift is vastgesteld.
In het licht van het hiervoor overwogene, mist naar het oordeel van het College de door verweerder ten aanzien van appellante doorgevoerde verlaging danwel correctie van de op het taxatieformulier vermelde waarde van de vernietigde melk een wettelijke grondslag. De omstandigheid dat op het taxatieformulier een clausule is opgenomen, welke inhoudt dat de op het formulier vermelde waardevaststelling slechts één van de factoren is die van belang zijn voor een toe te kennen tegemoetkoming in de schade als bedoeld in artikel 86 van de Gwd, kan hieraan niet afdoen, omdat een eventueel door verweerder toe te passen verlaging op een wettelijk voorschrift dient te zijn gebaseerd en daarvan hier geen sprake is. Het bestreden besluit kan derhalve niet in stand blijven wegens strijd met artikel 86, tweede lid, aanhef en onder c, van de Gwd.
5.4 Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante dienen te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Het College acht termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar van appellante te beslissen met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van de procedure aan de zijde van appellante, vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderd vierenveertig euro), onder aanwijzing van de Staat der Nederlanden als de rechtspersoon die deze kosten moet
vergoeden;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderd achttien euro)
vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.A. Hagen en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 4 november 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener