Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 97/194 15 oktober 2003
5040 Landbouwheffing
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigden: mr. F.L.J. van Wersch en mr. N.J. Helder, advocaten te Rotterdam,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselveiligheid, te Den Haag, verweerder,
gemachtigde: mr. B.C. Brouwer, inspecteur van de Belastingdienst douane/district Arnhem.
1. De procedure
Op 22 januari 1997 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 14 januari 1997, kenmerk 6285/25937. Bij dit besluit is beslist op een bezwaar van appellante tegen een uitnodiging tot betaling van landbouwheffing van 11 januari 1996 (IUD 56, met invorderingnummers 511.10.038I, 511.10.039I, 511.10.040I, 511.10.042I en 511.10.043I, 511.10.044I en 511.10.045I).
Op 23 december 1997 zijn de gronden van het beroep ingediend.
Op 14 april 1998 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 30 oktober 1998 heeft appellante een conclusie van repliek ingediend.
Op 16 februari 1999 heeft verweerder een conclusie van dupliek ingediend.
Bij brieven van 11, 14 en 18 maart 2003 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Bij brief van 18 maart 2003 heeft verweerder nadere stukken ingediend.
Op 26 maart 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Partijen hebben hierbij, bij monde van hun gemachtigden, hun standpunten toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel LV van de per 1 juni 1996 in werking getreden Invoeringswet Douanewet luidt:
" 1. De bij artikel LIV van deze wet ingetrokken wetten, de bij deze wet gewijzigde wetten alsmede de daarop berustende bepalingen blijven - met inbegrip van bepalingen van overgangsrecht - van toepassing zoals zij golden voor de inwerkingtreding van deze wet voor zover zij betrekking hebben op:
a. de heffing van belastingen en heffingen waarvan de feiten die aanleiding geven tot het ontstaan van de verschuldigdheid van die belastingen dan wel heffingen zich hebben voorgedaan vóór de dag van de inwerkingtreding van deze wet;
b. bezwaar- of beroepsprocedures met betrekking tot beschikkingen van bestuursorganen welke op de dag vóór die van de inwerkingtreding aanhangig zijn of op de dag vóór die van de inwerkingtreding nog aanhangig gemaakt kunnen worden;
(…)".
Artikel 30d, eerste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) luidt, na wijziging van deze wet door de Invoeringswet Douanewet, per 1 juni 1996:
" Tegen een uitnodiging tot betaling ter zake van anti-dumpingheffingen, compenserende heffingen of landbouwheffingen, onderscheidenlijk een in artikel 886, eerste lid, van de toepassingsverordening Communautair douanewetboek bedoelde beschikking tot terugbetaling of kwijtschelding ter zake van deze heffingen, staat, in afwijking van hetgeen omtrent bezwaar en beroep in de andere artikelen van dit hoofdstuk is bepaald, beroep open op het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
Artikel 72 van de In- en uitvoerbeschikking landbouwgoederen 1981 (Stcrt. 1981, 50) luidde tot 1 juni 1996:
" 1. De heffing wordt opgelegd door de Belastingdienst in alle gevallen waarin:
(…)
d. een te zuiveren document niet is gezuiverd;
(…)."
Artikel 72 van de In- en uitvoerbeschikking landbouwgoederen 1981 (Stcrt. 1981, 50) luidde tot 1 juni 1996:
" 1. De heffing wordt opgelegd door de Belastingdienst in alle gevallen waarin:
(…)
d. een te zuiveren document niet is gezuiverd;
(…)."
Verordening (EEG) nr. 2913/92 tot vaststelling van het communautair douane wetboek (Pb. 1992, L 302; hierna: CDW) bepaalt, voor zover hier van belang:
" Artikel 115
1. Wanneer is voldaan aan de voorwaarden van lid 2, staan de douane-autoriteiten, onder voorbehoud van lid 4, toe dat:
a) de veredelingsprodukten uit equivalente goederen worden verkregen;
b) de uit equivalente goederen verkregen veredelingsprodukten uit de Gemeenschap worden uitgevoerd alvorens de invoer van invoergoederen is geschied.
2. De equivalente goederen moeten dezelfde kwaliteit en dezelfde kenmerken hebben als de invoergoederen. In bijzondere, volgens de procedure van het Comité vastgestelde gevallen, kan echter worden toegestaan dat de equivalente goederen zich in een verder gevorderd stadium van fabricage bevinden dan de invoergoederen.
3. Bij toepassing van lid 1 bevinden de invoergoederen zich in de douanesituatie van de equivalente goederen en deze laatste in de douanesituatie van de invoergoederen.
(…)
Artikel 117
De vergunning wordt slechts verleend:
a) (…);
b) wanneer (…) de invoergoederen in de veredelingsprodukten kunnen worden geïdentificeerd of, in het in artikel 115 bedoelde geval, wanneer kan worden
nagegaan of aan de voor equivalente goederen vastgestelde voorwaarden is voldaan;
c) (…).
(…)
Artikel 203
1. Een douaneschuld bij invoer ontstaat indien aan rechten bij invoer onderworpen goederen aan het douanetoezicht worden onttrokken.
2. De douaneschuld ontstaat op het tijdstip waarop de goederen aan het douanetoezicht worden onttrokken.
3. Schuldenaren zijn:
- de persoon die de goederen aan het douanetoezicht heeft onttrokken;
- de personen die aan deze onttrekking hebben deelgenomen terwijl zij wisten of redelijkerwijze hadden moeten weten dat de goederen aan het douanetoezicht werden onttrokken;
- de personen die de betrokken goederen hebben verworven of deze onder zich hebben gehad en die op het ogenblik waarop zij de goederen verwierven of ontvingen, wisten of redelijkerwijze hadden moeten weten dat deze aan het douanetoezicht waren ontrokken;
- alsmede, in voorkomend geval, de persoon die de verplichtingen welke voortvloeien uit de tijdelijke opslag van de goederen of uit het gebruik van de douaneregeling waaronder deze waren geplaatst, dient na te komen."
Artikel 569, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 2454/93 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van Verordening nr. 2913/92 (Pb. 1993 L253; hierna: TCDW) luidde ten tijde van belang als volgt:
" Onverminderd (…) kan slechts van het equivalentieverkeer gebruik worden gemaakt indien de equivalente goederen in dezelfde, uit acht cijfers bestaande onderverdeling van de gecombineerde nomenclatuur worden ingedeeld, en dezelfde handelskwaliteit en dezelfde technische kenmerken bezitten als de invoergoederen."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Blijkens aankoopbevestiging van 6 december 1993 heeft appellante 200.000 kg magere melkpoeder spray, ADMI extra kwaliteit, met als oorsprong GOS/Baltische Staten, gekocht van C, te D, voor een prijs van fl. 365,-- per 100 kg. Als levertijd is "gespreid over december 1993" overeen-gekomen.
- Blijkens aankoopbevestiging van 4 januari 1994 heeft appellante 125.000 kg magere melkpoeder spray, ADMI extra kwaliteit, met als oorsprong GOS/Baltische Staten, gekocht van C voor een prijs van fl. 365,-- per 100 kg. Als leverantiedatum is 6 januari 1994 overeengekomen.
- Blijkens aankoopbevestiging van 10 januari 1994 heeft appellante 100.000 kg magere melkpoeder spray, ADMI extra kwaliteit, met als oorsprong GOS/Baltische Staten, gekocht van C voor een prijs van fl. 365,-- per 100 kg. Als leverantiedatum is week 2 van 1994 overeengekomen.
- Blijkens aankoopbevestiging van 14 januari 1994 heeft appellante 500.000 kg magere melkpoeder spray, ADMI extra kwaliteit, met als oorsprong GOS/Baltische Staten, gekocht van C voor een prijs van fl. 365,-- per 100 kg. Als levertijd is "met ingang van week 3, 1994" overeengekomen.
- Blijkens aankoopbevestiging van 28 februari 1994 heeft appellante 500.000 kg magere melkpoeder spray, ADMI extra kwaliteit, met als oorsprong GOS/Baltische Staten, gekocht van C voor een prijs van fl. 365,-- per 100 kg. Als levertijd is "prompt" overeengekomen.
- Blijkens aankoopbevestiging van 24 maart 1994 heeft appellante 500.000 kg magere melkpoeder spray, ADMI extra kwaliteit, met als oorsprong GOS/Baltische Staten, gekocht van C voor een prijs van fl. 365,-- per 100 kg. Als levertijd is "prompt" overeengekomen.
- Blijkens aankoopbevestiging van 12 april 1994 heeft appellante 1.500.000 kg magere melkpoeder spray, ADMI extra kwaliteit, met als oorsprong GOS/Baltische Staten, gekocht van C voor een prijs van fl. 365,-- per 100 kg. Als levertijd is "prompt" overeengekomen.
- In bovenvermelde aankoopbevestigingen is steeds als leveringsconditie vermeld "franco midden Nederland, ingeklaard in de EEG" en als bijzonderheid "Goederen zijn vrij verhandelbaar in de EEG".
- Met een groot aantal aan de vermelde aankoopbevestigingen te relateren facturen heeft C aan appellante bedragen in rekening gebracht voor de levering van in totaal 2.079.963 kg melkpoeder.
- Bij proces-verbaal van 16 juni 1995 hebben een rechercheur van de Algemene Inspectiedienst van verweerders ministerie en een ambtenaar van de Belastingdienst verslag gedaan van bevindingen met betrekking tot mogelijke melkpoederfraude.
- Verweerder stelt zich op het standpunt dat van de voornoemde aan appellante geleverde melkpoeder een hoeveelheid van circa 653.251 kg van Litouwse leveranciers afkomstige melkpoeder betreft, die onder geleide van een carnet TIR aan de Duitse oostgrens de EU is binnengekomen. Hiertoe zijn 27 carnets TIR afgegeven in februari, maart en april 1994. Bij besluit van 11 januari 1996 heeft verweerder overwogen dat wegens het onttrekken van deze hoeveelheid melkpoeder aan het douanetoezicht een douaneschuld is ontstaan, waarvoor verweerder appellante aansprakelijk acht op grond van artikel 203 CDW dan wel Verordening EEG nr. 2144/87 en Verordening EEG nr. 1031/88. Bij vermeld besluit heeft verweerder appellante uitgenodigd om, voorzover hier van belang, fl. 1.963.521,70 aan landbouwheffing te betalen.
- Bij brief van 17 januari 1996, aangevuld bij brief van 5 juni 1996, heeft appellante bezwaar gemaakt tegen deze uitnodiging tot betaling.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
- Bij faxbericht van 2 september 1998 heeft E, plv. hoofd afdeling Handelsregelingen van het Productschap Zuivel, aan appellante het volgende bericht:
" Onderstaand de gegevens voor mager melkpoeder in 1993 (gedeeltelijke schorsing AV) en 1994 wat betreft de invoer onder AV:
1993 4.875 ton (herkomst 100% Oost-Europa en Baltische Staten)
1994 24.600 ton (herkomst voornamelijk idem)"
- Bij brief van 13 oktober 1998 heeft voornoemde E aan appellante het volgende bericht:
" Met betrekking tot invoer van GOS/Baltisch mager melkpoeder in de Europese Unie kunnen wij u bevestigen, dat in de periode 1993-1994 regelmatig mager melkpoeder van deze oorsprong in Nederland werd ingevoerd (bron CBS).
Ondanks de hoge heffing die gedurende een langere periode in deze twee jaar van toepassing was, kon mager melkpoeder uit derde landen toch competitief worden binnengebracht door middel van equivalent veredelingsverkeer.
Dit systeem houdt in, dat melkpoeder van E.U. oorsprong wordt verwerkt in een te exporteren product, en dat het "equivalente" derde landen melkpoeder daar tegenover wordt binnengebracht.
Dit houdt in dat voor het E.U. product bij uitvoer geen restitutie wordt uitgekeerd, en voor het derde landen product geen landbouwheffing hoeft te worden betaald.
Daardoor kan het derde landen product veel goedkoper op de E.U. markt worden aangeboden dan bij normale invoer zoals uit de bijlage blijkt (zie bijlage kolom inkoop + restitutie).
Dit betekent dat de marktprijzen voor derde landen producten binnen de E.U. niet direct gelieerd kunnen worden aan de derde landen prijzen vermeerderd met de landbouwheffing.
Sinds de heropening van het veredelingsverkeer is zowel in Nederland als ook in andere lidstaten melkpoeder van GOS/Baltische oorsprong voor equivalentieverkeer aangeboden.
Door de regelmatig inferieure kwaliteit van het GOS/Baltische poeder heeft het productschap eind 1993/begin 1994 de Europese Commissie gevraagd het begrip "equivalent product" nader te specificeren.
Dit heeft er uiteindelijk voor Nederland toe geleid, dat de norm tot het niveau van ADPI -extra werd aangescherpt.
Het productschap heeft naar handel cq. industrie nooit waarschuwingen doen uitgaan omtrent het mogelijk in omloop zijn van frauduleus in de E.U. gebracht melkpoeder cq. het was het productschap eind 1993/begin 1994 niet bekend dat er frauduleus in de E.U. gebracht poeder in omloop was."
-Een bijlage bij de brief van E van 13 oktober 1998 bevat een overzicht waarin de hoogte van de restitutie en de hoogte van de invoerheffing voor mager melkpoeder in 1993 en 1994 zijn vermeld. Volgens dit overzicht bedroeg de restitutie van april 1993 tot en met december 1994 fl. 159,15 per 100 kg melkpoeder. De invoerheffing per 100 kg bedroeg in juni 1993 fl. 241,89 en liep in de volgende maanden op tot fl. 320,11 in oktober 1993. Vervolgens daalde deze heffing weer. In februari 1994 bedroeg zij fl. 309,74.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen:
" De UTB is gebaseerd op artikel 203 CDW. (…)
Uit de processen-verbaal van het zogenoemde fipola-onderzoek (een gecombineerd onderzoek van financiën, politie en landbouw) blijkt dat, in de periode van december 1993 tot en met april 1994, door de dadergroep waartoe de leverancier (C) van belanghebbende behoorde diverse zendingen melkpoeder aan het douanetoezicht zijn onttrokken. Het betreft hier processen-verbaal van verklaringen van de onttrekkers (de dadergroep), van getuigen, waaronder transporteurs en medewerkers van belanghebbende, van observaties door fipola-medewerkers, van telefoontaps, etc. Uit o.a. deze stukken blijkt de modus operandi van de dadergroep en daarmee de verkoop aan en ontvangst door belanghebbende van de aan het douanetoezicht onttrokken melkpoeder. De zendingen melkpoeder zijn voor vervoer met bestemming in de Gemeenschap onder geleide van een carnet TIR geplaatst. In Nederland is de melkpoeder aan het douanetoezicht onttrokken door hem, als ware hij vrij van heffingen, aan de afnemer (belanghebbende) af te leveren. De levering aan belanghebbende heeft in alle gevallen plaatsgevonden door het afleveren van de melkpoeder bij een opslagfaciliteit van F te G. (…)
De douaneschuld ontstaat op basis van artikel 203 CDW op het tijdstip van waarop de goederen aan het douanetoezicht worden onttrokken. Hierboven is aangegeven dat de onttrekking plaatsvond op het tijdstip dat de goederen werden afgeleverd bij belanghebbende. De grondslag voor de berekening van de verschuldigde belasting is de bij de afnemer ingeslagen hoeveelheid kilogrammen. (…)
Belanghebbende is als persoon die de goederen, die aan het douanetoezicht zijn onttrokken, heeft verworven of onder zich heeft gehad, dan wel als persoon die heeft deelgenomen aan de onttrekking aan het douanetoezicht, (hoofdelijk) schuldenaar op grond van artikel 203 CDW. Belanghebbende heeft, als kenner van de markt, grote hoeveelheden melkpoeder van oorsprong uit Oost-Europa ingekocht, voor dermate lage prijzen, van onbekenden in de melkpoederhandel en deze onder zodanige omstandigheden geleverd gekregen, dat hij wist of redelijkerwijze had moeten weten dat deze melkpoeder aan het douanetoezicht was onttrokken. Het handelen van belanghebbende omvat meer dan het enkel verwerven of onder zich hebben van de melkpoeder. Hij heeft o.a. afspraken gemaakt in zake het vervoer en de aflevering van de melkpoeder met zowel de onttrekkers als de opslaghouder. Door deze handelingen van belanghebbende is het de daders mogelijk gemaakt de goederen aan het douanetoezicht te onttrekken door de uiteindelijke aflevering van de melkpoeder bij de opslaghouder. Anders dan in het bezwaarschrift gesteld, heb ik nimmer gesteld, dat ik de aansprakelijkheid van belanghebbende enkel op art. 203, lid 3, derde gedachtenstreepje, CDW baseer. Wel heb ik aangegeven dat als ik de feiten kwalificeer, ik als eerste aan die bepaling denk. Ik heb daar evenwel aan toegevoegd, dat ik op basis van de feiten een kwalificatie onder een van de andere gedachtenstreepjes van artikel 203, lid 3 CDW niet uitsluit.
Niet enkel persoonlijk handelen van belanghebbende gericht op het onttrekken aan het douanetoezicht is basis voor een aansprakelijkheid als bedoeld in artikel 203 CDW. (…) Ook een zodanig nalaten, dat belanghebbende er zelf aan meegewerkt heeft dat hij onwetend bleef, valt onder onttrekking aan het douanetoezicht. In de genoemde uitspraak moest deze belanghebbende mede door zijn beroepservaring zich ervan bewust zijn geweest, dat zijn handelwijze tot een onjuiste invoer kon leiden. Op basis van de hierna genoemde feiten en omstandigheden, valt onder aansprakelijkheid voor de onttrekking aan het douanetoezicht het achterwege laten door belanghebbende van de normale achterdocht die van een deskundige mag worden verwacht.
Belanghebbende kocht in de periode van 6 december 1993 tot en met 12 april 1994, tegen een prijs van f 3,65/kg, magere melkpoeder. (…)
In een AID-onderzoek, gehouden in het kader van de steunregeling van Vo. 1725/79, worden (…) de volgende conclusies getrokken (…):
- belanghebbende heeft met de fipola-zendingen voor de branche onwaarschijnlijk grote marges behaald, enerzijds door inkoopcontracten af te sluiten voor bedragen die ongeveer f 0,60/kg onder de gemiddelde marktprijs lagen, anderzijds door op deze lage inkoopprijs nog allerlei kortingen toe te passen waardoor de gemiddelde inkoopprijs op ongeveer nog f 0,25/kg lager kwam te liggen;
- hierbij werden een aantal kortingen op de verkoper verhaald die normaliter ten laste van de koper komen, met name verliezen tijdens het verdere verwerkingsproces (2%) werd op de verkoper afgewenteld;
- de verkoopprijs van belanghebbende, f 0,05/kg beneden de marktprijs, is voldoende laag om de concurrentie af te troeven.
Belanghebbende voert aan dat de aan hem verkochte melkpoeder afkomstig kan zijn uit partijen die de verkoper in het verleden goedkoop heeft ingekocht en in de periode dat de heffing laag was (april 1993 tot en met juli 1993) heeft ingeklaard. Ook dit verweer gaat niet op. Enerzijds omdat, zoals belanghebbende wist of redelijkerwijze had moeten weten, de melkpoeder in alle gevallen op Litouwse opleggers werd aangeleverd. Het is niet geloofwaardig dat melkpoeder die met Litouwse opleggers wordt afgeleverd in de EEG opgeslagen heeft gelegen. Anderzijds is aan de hand van de bekende produktiedata (zoals vermeld op de melkpoederzakken) af te leiden dat de op enig contract aan belanghebbende geleverde melkpoeder over het algemeen binnen één tot drie maanden na produktie afgeleverd werd (…). Maximaal was de melkpoeder zes en een halve maand oud. Hieruit volgt dat geen van de door belanghebbende van zijn leverancier afgenomen partijen melkpoeder in een periode van lage wereldmarktprijzen gevolgd door een periode van lage heffingen gekocht zijn (…).
Belanghebbende heeft bij de daders, die overigens allen totaal onbekenden in de melkpoederhandel waren, een in de branche volstrekt ongebruikelijke wijze van betalen toegepast. De betaling op deze wijze te weten bij aflevering direct 90% van de factuur en na de uitslag van het laboratoriumonderzoek betaling van de rest van het factuurbedrag, werd mijns inziens mede ingegeven door de twijfels die belanghebbende had omtrent zijn handelspartners en hun mores. (…)
Belanghebbende heeft verzuimd nader te onderzoeken of van de aan hem geleverde melkpoeder inderdaad de heffingen werden voldaan. Het heeft belanghebbende, als kenner van de markt, onder deze omstandigheden duidelijk moeten zijn dat voor de melkpoeder die van deze verkoper werd betrokken de heffingen niet betaald werden. Op basis hiervan ben ik primair van mening dat het handelen van belanghebbende te rangschikken valt onder artikel 203, lid 3, derde gedachtenstreepje CDW. Secundair ben ik van mening dat het handelen van belanghebbende te rangschikken valt onder artikel 203, lid 3, tweede gedachtenstreepje CDW. Hierboven heb ik reeds aangegeven dat het handelen van belanghebbende mijns inziens meer omvat dan het enkel verwerven of onder zich hebben van de melkpoeder."
In het verweerschrift heeft verweerder opgemerkt:
" De door appellante voorgestane verklaring dat er sprake zou kunnen zijn van veredelings-/equivalentie verkeer snijdt geen hout. Immers een actieve veredeling met toepassing van het terugbetalingssysteem kan op basis van artikel 124, lid 1, derde gedachtestreepje, CDW niet worden toegepast bij goederen die onderworpen zijn aan een landbouwheffing. Evenmin komt een vergunning inzake actieve veredeling met toepassing van het systeem inzake schorsing in aanmerking. Deze vergunning wordt namelijk slechts verleend indien kan worden nagegaan of aan de voor de equivalente goederen vastgestelde voorwaarden is voldaan (artikel 117 , letter b, CDW). Daarbij volgt uit artikel 115, lid 2, CDW jo. artikel 569, lid 1, TCDW dat er slechts sprake is van equivalente goederen, indien de uit te voeren goederen dezelfde handelskwaliteit en dezelfde technische kenmerken heeft als de invoer-goederen. De door appellante voorgestane verklaring impliceert evenwel dat GOS/Baltisch melkpoeder van mindere kwaliteit wordt ingevoerd in het kader van veredelings-/equivalentieverkeer, terwijl EG-melkpoeder van hoge kwaliteit wordt uitgevoerd. Dit nu is in het kader van veredelings-/equivalentie-verkeer niet mogelijk.
(…)
In de periode vanaf 1991 tot en met september 1993 is de mogelijkheid om gebruik te maken van actieve veredeling geschorst geweest. Dit onder andere in verband met problemen rond de kwaliteit van door Nederland uitgevoerd melkpoeder (radioactief melkpoeder) naar Bangla Desh. Daarna heeft het productschap voor zuivel om de naam van de Nederlandse melkpoeder industrie niet meer in diskrediet te brengen stringente eisen gesteld voor afgifte van een bovenbedoelde vergunning. Zo werd een vergunning slechts afgegeven indien zowel de EU als de derde landen poeder aan ADMI-extra kwaliteit voldeed. Daarnaast werd als extra kwaliteitseis de volgende bandbreedtes verplicht: vetgehalte tussen 0,6 en 1,25%; vochtgehalte tussen 3,5 en 4,0%; eiwitgehalte tussen 34 en 37%; lactosegehalte tussen 49,5 en 52% en asgehalte tussen 8,2 en 8,8%. Daarbij was bemonstering van de melkpoeder verplicht.
Appellante weet op basis van laboratoriumuitslagen dat de door C aangeboden melkpoeder niet voldeed aan deze hoge eisen."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep, voorzover thans van belang, het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
4.1 Vanaf 1 juli 1995 zijn ingevolge artikel 6, eerste lid, Verordening 3290/94 de heffingen terzake van invoer van melkpoeder niet langer verschuldigd op grond van de gemeenschappelijke marktordening voor zuivel, maar vastgesteld in het gemeenschappelijk douanetarief (GDT), zoals - destijds - vastgelegd in Verordening 2658/87. Door vervanging van bijlage I bij laatstvermelde verordening door bijlage I bij Verordening 1035/96 zijn - conform afspraken in de GATT/WTO Uruguay ronde - de landbouwheffingen getarificeerd. Per 1 januari 1997 komt de term "landbouwheffing" in het CDW niet meer voor. Ten tijde van het bestreden besluit dienden de betrokken heffingen op basis van artikel 1, vierde lid, van de per 1 juni 1996 in werking getreden Douanewet te worden aangemerkt als douanerechten. Tot kennisneming van dit besluit is dan ook niet het College, maar de Douanekamer van het Gerechtshof te Amsterdam bevoegd. Wie de bevoegde rechter is, dient op grond van artikel LV van de Invoeringswet Douanewet immers te worden bepaald aan de hand van de bepalingen zoals deze luiden na inwerkingtreding van de Douanewet.
4.2 Ook volgens het tot 1 juni 1996 geldende recht zou de Douanekamer bevoegd zijn. Nu de heffingen per 1 juli 1995 verschuldigd waren op grond van het GDT, zijn deze aan te merken als invoerrecht, waartegen - na bezwaar - beroep openstond bij de Tariefcommissie (thans Douanekamer).
4.3 De onderhavige heffingen zijn heffingen als bedoeld in - het op 1 juni 1996 vervallen - artikel 60, eerste en tweede lid, van de In- en uitvoerbeschikking landbouwgoederen 1981. Op grond van het derde lid van deze bepaling diende onder heffing in dit verband te worden verstaan elk bedrag - met uitzondering van het invoerrecht - dat op grond van de basisverordeningen of uitvoeringsbepalingen onder welke benaming ook, bij de invoer van het goed moet worden opgelegd. Nu met ingang van 1 juli 1995 heffingen als de onderhavige niet meer zijn gebaseerd op de gemeenschappelijke marktordening, maar op het GDT, ontbreekt aan de onderhavige heffingen een rechtsgrond.
4.4 De heer mr. B.C. Brouwer was zowel feitelijk betrokken bij het totstandkomen van de utb als bij de beslissing op bezwaar, welke laatste hij heeft ondertekend. Hij handelt hierbij krachtens aan hem door het hoofd van de Douane district Arnhem verleend mandaat. Dit is in strijd met artikel 10:3 Awb.
4.5 Op grond van artikel 72, eerste lid, aanhef en onder d, van de In- en uitvoerbeschikking landbouwgoederen 1981, zoals deze luidde tot 1 juni 1996, was de Belastingdienst bevoegd tot oplegging van de heffing - voorzover hier van belang - in alle gevallen waarin een te zuiveren document niet is gezuiverd. Deze bevoegdheid strekt zich niet mede uit tot het opleggen van heffing wegens onttrekking. Artikel 203 CDW is immers een lex specialis ten opzichte van artikel 204 CDW.
4.6 Onttrekking aan het douanetoezicht is een feitelijke handeling, die slechts kan geschieden door het scheiden van goederen en document en het verbreken van de verzegeling. Dit geschiedde voorafgaand aan de aflevering bij F. Primair ontstond de douaneschuld buiten Nederland op grond van de intenties die de daders reeds hadden bij binnenkomst van de melkpoeder in Duitsland. De op de douanedocumenten vermelde bestemmingsadressen en ontvangers waren vals, zodat van een correcte plaatsing onder douanetoezicht geen sprake was. Subsidiair ontstond de douaneschuld in Duitsland, omdat het valselijk onder douanetoezicht plaatsen geschiedde aan de EU buitengrens in Duitsland.
Veertien carnets TIR zijn niet bij binnenkomst in de EU ter visering aan de Duitse douane aangeboden, hetgeen wél vereist is voor plaatsing onder douanetoezicht. In zoverre was in Duitsland dus reeds sprake van een situatie als bedoeld in artikel 202, eerste lid, CDW, althans (subsidiair) artikel 204 CDW, zodat de schuld niet in Nederland is ontstaan en verweerder niet bevoegd is landbouwheffing op te leggen.
4.7 De prijzen voor GOS/Baltisch poeder zakten in elkaar door een verzadiging van de markt tengevolge van aanzienlijke toename van de invoer van dergelijk poeder in de loop van 1993. Appellante kon evenwel niet vaststellen of deze toenemende invoer plaatsvond op reguliere of illegale wijze. Mogelijk ook was sprake van niet beheven invoer ingeval van een combinatie van veredelings- en equivalentieverkeer, dat per 1 juli 1993 weer was toegestaan. Van dergelijk verkeer was volgens de in rubriek 2.2 vermelde brief van het plv. hoofd van de afdeling Handelsregelingen van het Productschap voor Zuivel van 13 oktober 1998 sprake in 1993 (vanaf 1 juli 1993) en in 1994, ook ten aanzien van magere melkpoeder van GOS/Baltische oorsprong. Het actieve veredelingsverkeer met Oost-Europees melkpoeder, dat blijkens de informatie van het Productschap Zuivel substantieel plaatsvond, leidde ertoe dat dergelijk poeder voor prijzen tussen de fl. 349,15 (in augustus 1993) en fl. 310,25 (in april 1994) in het vrije verkeer werd verkocht. Dat dergelijk verkeer werd toegepast en dat dit een prijsdrukkend effect had, was appellante indertijd bekend.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat douaneschulden zijn ontstaan door en op het moment van onttrekking van melkpoeder aan het douanetoezicht in de periode van februari tot en met april 1994. In deze periode maakte de heffing die terzake van de invoer van dit goed verschuldigd werd geen deel uit van het gemeenschappelijk douanetarief, maar was het een variabele heffing in het kader van de gemeenschappelijke marktordening. Verweerder heeft dan ook terecht de heffing over dit tijdvak aangeduid als landbouwheffing, zowel in de utb als in de beslissing op bezwaar. De omstandigheid dat het recht dat verschuldigd wordt terzake van invoer van melkpoeder die plaatsvindt ten tijde van het bestreden besluit niet meer als landbouwheffing wordt geheven, maar als onderdeel van het gemeenschappelijk douanetarief, doet aan de juistheid van de bij dit besluit gehandhaafde kwalificatie van de terzake van de in februari tot en met april 1994 ontstane schulden als landbouwheffing niet af. Ingevolge artikel 30d AWR is terzake van een dergelijke heffing niet de Tariefcommissie, maar het College de bevoegde rechter.
De inhoud van het door appellante ingeroepen artikel LV van de Invoeringswet Douanewet leidt niet tot een ander oordeel. Immers, artikel 30d, eerste lid, AWR zoals dit luidt ná wijziging door de Invoeringswet Douanewet stelt tegen een utb terzake van landbouwheffingen beroep open op het College. De grieven 4.1 tot en met 4.3 falen derhalve.
5.2 De utb dateert van vóór 1 juni 1996. Ingevolge de op dit tijdstip geldende tekst van artikel 72, eerste lid, aanhef en onder d, wordt de heffing door verweerder opgelegd in alle gevallen waarin een te zuiveren document niet is gezuiverd. Nu vaststaat dat de in geding zijnde TIR-documenten niet zijn gezuiverd, heeft verweerder terecht aangenomen dat hij aan bedoelde artikelonderdeel zijn bevoegdheid tot oplegging van heffing kon ontlenen. Dat verweerder appellante als schuldenaar aanmerkt op grond van artikel 203 CDW c.q. artikel 4, eerste lid, van Verordening (EEG) nr. 1031/88, doet hier niet aan af.
5.3 In zijn arrest van 1 februari 2001, zaak C-66/99, Wandel, heeft het Hof van Justitie overwogen dat het begrip onttrekking uit artikel 203 CDW moet worden opgevat als elke handeling die of elk nalaten dat tot gevolg heeft, dat de bevoegde autoriteit, zij het tijdelijk, de toegang wordt belemmerd tot onder douanetoezicht staande goederen en wordt belet controles uit te voeren als bedoeld in artikel 37, eerste lid, CDW. In zijn arrest van 11 juli 2002 (Liberexim, C-371/99) heeft het Hof overwogen dat de in het hoofdgeding van die zaak begane onregelmatigheden, bestaande in het verbreken van de verzegeling, het lossen van de goederen en het in het handelsverkeer brengen daarvan, een onttrekking aan het douanetoezicht vormen. Indien voorafgaand hieraan in een andere lidstaat de oorspronkelijke trekker door een nieuwe is vervangen, zonder verbreking van eventuele verzegeling en zonder lossen of overladen van de goederen, heeft dit de bevoegde douaneautoriteiten niet belet hun controletaak uit te oefenen, aldus het Hof (punten 55 en 56 van het arrest Liberexim). Wanneer op het grondgebied van verschillende lidstaten meerdere onregelmatige handelingen zijn verricht, vindt de onttrekking plaats op het grondgebied van de lidstaat waar de eerste handeling wordt verricht die als onttrekking aan het douanetoezicht wordt aangemerkt, aldus het Hof in punt 57 van het arrest Liberexim met betrekking tot artikel 3 van Verordening (EEG) nr. 2144/87, van welke bepaling de aanhef en onderdeel c de qua strekking identieke voorganger vormen van artikel 203, tweede lid, CDW.
Dat betrokkenen reeds bij de plaatsing van goederen onder de regeling extern douanevervoer de bedoeling zouden hebben gehad deze regeling niet regelmatig te laten eindigen - welke bedoeling hen eventueel heeft gebracht tot het opgeven van valse bestemmingadressen en ontvangers - is geen omstandigheid die op zichzelf genomen op dat tijdstip reeds het toezicht op deze goederen belemmert. Het bestaan van een bepaalde intentie van de daders ten tijde van de aangifte voor de regeling extern douanevervoer, vormt dus niet de eerste handeling die als onttrekking aan het douanetoezicht dient te worden aangemerkt. Beide onder 4.6 weergegeven grieven van appellante falen dus.
Op veertien TIR-documenten ontbreekt de invulling van de vakken 18 tot en met 23 van het TIR-document. Op grond hiervan ontbreekt voor deze zendingen de vermelding van het certificaat van inschrijving door het douanekantoor van doorgang waarlangs de goederen in de EU zijn binnengekomen alsmede van enkele bij gelegenheid van deze inschrijving te vermelden gegevens.
Het College overweegt hieromtrent allereerst dat, anders dan appellante stelt, voor het onder douanetoezicht staan van goederen niet vereist is, dat ten aanzien van deze goederen alle bij binnenkomst te verrichten douaneformaliteiten daadwerkelijk zijn vervuld. Ingevolge artikel 37, eerste lid, CDW zijn immers alle in het douanegebied van Gemeenschap binnengebrachte goederen vanaf het ogenblik waarop zij zijn binnengebracht aan douanetoezicht onderworpen.
Voorts overweegt het College dat de betrokken zendingen, zonder gelost te zijn, met behoud van de verzegeling en onder geleide van de oorspronkelijke TIR-documenten, door Duitsland zijn vervoerd naar Nederland, waar zij op de markt zijn gebracht. Niet is gebleken dat de gang van zaken met betrekking tot deze zendingen in enig opzicht afwijkend is geweest van die met betrekking tot de goederen waarvan het TIR-document wel aan het kantoor van doorgang is aangeboden. Onder deze omstandigheden brengt het enkele feit dat door de Duitse douane bij binnenkomst van de goederen in de Gemeenschap niet de vereiste gegevens op het TIR-document zijn geplaatst, niet mee dat hierdoor reeds sprake is van een onregelmatigheid die als onttrekking aan het douanetoezicht valt te kwalificeren.
5.4 Appellante heeft beredeneerd dat het haar niet hoefde te bevreemden dat de melkpoeder haar voor de prijs die is betaald werd aangeboden, omdat het - in de ogen van verweerder bedenkelijk lage - prijsniveau veroorzaakt zou kunnen zijn doordat de poeder zou zijn ingevoerd onder toepassing van de regeling actieve veredeling, in combinatie met equivalentieverkeer. Het College overweegt dienaangaande als volgt.
De bijlage bij de in rubriek 2.2 van deze uitspraak vermelde brief van het plv. hoofd van de afdeling Handelsregelingen van het productschap Zuivel aan appellante van 13 oktober 1998 maakt duidelijk dat vanaf medio 1993 sprake was van een aanzienlijk gestegen verschil in niveau tussen restitutie en invoerheffing met betrekking tot mager melkpoeder. Het overzicht maakt inzichtelijk dat in de periode van oktober 1993 tot en met februari 1994 het invoerrecht per 100 kg fl. 150,59 tot fl. 160,96 meer bedroeg dan de toen geldende restitutie. De brief zelf geeft weer dat dit verschil het mogelijk maakte om economisch verantwoord melkpoeder van GOS/Baltische oorsprong in de Gemeenschap binnen te brengen onder toepassing van de regeling actieve veredeling en, met toepassing van de variant die het equivalentieverkeer biedt, een veredelingsproduct uit te voeren dat is verkregen uit equivalente (communautaire) goederen. Blijkens bedoelde brief is zowel in Nederland als in andere lidstaten sinds de heropening van het veredelingsverkeer in 1993 ook daadwerkelijk melkpoeder van GOS/Baltische oorsprong aangeboden voor de regeling actieve veredeling met equivalentieverkeer. De brief geeft aan dat door toepassing van deze regeling het derde landenproduct veel goedkoper op de EU-markt kan worden aangeboden dan het geval zou zijn bij normale invoer.
Indien ervan wordt uitgegaan dat het in de brief van het Productschap vermelde aanbieden van melkpoeder van GOS/Baltische oorsprong voor de regeling actieve veredeling met equivalentieverkeer heeft geresulteerd in een aanvaarding van hiertoe strekkende aangiften - hetgeen de brief in ieder geval suggereert - dan zou hierin een reden gelegen kunnen zijn dat dergelijk melkpoeder voordelig "vrij van rechten" op de Gemeenschapsmarkt kon worden aangeboden. Blijkens het faxbericht van dezelfde functionaris van het Productschap Zuivel aan appellante van 2 september 1993 zijn in het gedeelte van 1993 waarin de regeling actieve verdeling voor melkpoeder openstond en in 1994 onderscheidenlijk 4.875 en 24.600 ton mager melkpoeder, geheel c.q. voornamelijk afkomstig uit Oost-Europa en de Baltische Staten, onder de regeling actieve verdeling gebracht.
Met verwijzing naar bedoelde brief van het Productschap Zuivel, stelt appellante dat in de mogelijkheid dat de door haar gekochte magere melkpoeder zou zijn ingevoerd met toepassing van de regeling actief veredelingsverkeer een verklaring zou kunnen zijn gelegen voor de - in de ogen van verweerder - lage prijs die zij voor dit product heeft betaald. Op grond hiervan zou appellante op het ogenblik dat zij de goederen verwierf of ontving redelijkerwijze niet hebben hoeven weten dat deze aan het douanetoezicht waren onttrokken. Gelet op hetgeen hiervóór naar aanleiding van bedoelde brief en het faxbericht van 3 september 1993 is overwogen, ligt het op de weg van verweerder om, indien hij van oordeel is dat het onderwerpelijke argument van appellante geen opgeld doet, dit gemotiveerd te weerleggen. Naar het oordeel van het College is verweerder hierin tot op heden niet geslaagd. Hiertoe overweegt het College als volgt.
Verweerder voert aan dat ingevolge artikel 115, tweede lid, CDW en artikel 569, eerste lid, TCDW slechts van equivalentieverkeer gebruik kan worden gemaakt, indien de equivalente goederen dezelfde handelskwaliteit en technische kenmerken bezitten als de invoergoederen. Dit zou zich niet verdragen met het volgens verweerder door appellante betrokken standpunt dat GOS/Baltisch melkpoeder van mindere kwaliteit werd ingevoerd, terwijl EG-melkpoeder van hoge kwaliteit werd uitgevoerd. Verweerder gaat er hierbij kennelijk vanuit, dat de EG-melkpoeder die als equivalent - te veredelen - goed zou dienen, qua handelskwaliteit en technische kenmerken in positieve zin afwijkt van melkpoeder van GOS/Baltische oorsprong. Het College heeft een ondubbelzinnige stellingname van appellante zelf die hierop neerkomt, in de stukken niet gevonden. Ook bestaat, bij gebreke aan een onderbouwing van een dergelijke opvatting, geen aanleiding te veronderstellen dat van een dergelijke afwijking per definitie sprake is. Dit zou immers niet te verenigen zijn met eerdervermelde brief en faxbericht van het Productschap Zuivel, die ervan uitgaan dat de regeling actief veredelingsverkeer in combinatie met equivalentieverkeer ten aanzien van melkpoeder van GOS/Baltische oorsprong in het van belang zijnde tijdvak daadwerkelijk werd toegepast. De in beide stukken van het productschap neergelegde feiten, waarvan verweerder de juistheid niet gemotiveerd heeft bestreden, wijzen erop dat kennelijk de terzake bevoegde autoriteiten van oordeel waren dat aan de aan toepassing van de regeling verbonden voorwaarden - waaronder de eis van overeenkomst in handelskwaliteit en technische kenmerken, neergelegd in evenvermelde communautaire bepalingen - werd voldaan. In dit verband overweegt het College dat, naar - bij gebreke van aanwijzingen voor het tegendeel - mag worden aangenomen, de terzake bevoegde autoriteiten voorafgaand aan de veredeling vergunningen hiertoe zullen hebben verleend en, gelet op artikel 569, derde lid, TCDW bij de vergunningverlening van oordeel zullen zijn geweest dat de invoergoederen en de equivalente goederen in de vereiste mate overeenkomen in handelskwaliteit en technische kenmerken.
Verweerder stelt verder dat onder meer in verband met problemen rond de kwaliteit van geëxporteerd melkpoeder naar Bangla Desh, de mogelijkheid van actieve veredeling geschorst was tot september 1993. Daarna heeft het Productschap Zuivel stringente, door bemonstering te controleren, kwaliteitseisen gesteld voor afgifte van vergunningen voor actieve veredeling, aan welke eisen de door appellante gekochte melkpoeder, naar appellante wist, niet voldeed, aldus verweerder. Ook dit betoog van verweerder is, zonder nadere onderbouwing, onvoldoende om het terzake door appellante betrokken argument te ontkrachten. Meervermelde brief van het Productschap Zuivel geeft immers aan, dat sinds de heropening van het veredelingsverkeer in Nederland melkpoeder van GOS/Baltische oorsprong is aangeboden en dat door de regelmatige inferieure kwaliteit hiervan het productschap eind 1993/begin 1994 de Commissie heeft gevraagd het begrip "equivalent product" nader te specificeren. Dit heeft er, aldus de brief, uiteindelijk voor Nederland toe geleid, dat de norm werd aangescherpt tot het niveau van ADPI-extra. De brief lijkt er dus op te wijzen dat de aanscherping van normen niet plaatsvond bij gelegenheid van het weer openstellen van de actieve veredelingsmogelijkheid, maar pas later, na "begin 1994".
Indien dit inderdaad het geval zou zijn, lijken extra eisen pas te zijn gaan gelden na de periode waarin appellante de melkpoeder heeft verworven.
Gelet op het voorgaande kan de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde motivering niet de conclusie dragen, dat appellante wist of redelijkerwijs had moeten weten dat de door haar verworven goederen aan het douanetoezicht waren of werden onttrokken. Niet staat dus vast dat wordt voldaan aan de hierop betrekking hebbende voorwaarde uit artikel 203, derde lid, derde c.q. tweede gedachtestreepje, CDW.
Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van appellante moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het College gaat ervan uit dat verweerder bij het nieuw te nemen besluit aandacht besteedt aan de vraag in hoeverre het in gevallen als de onderhavige ter verklaring van een prijsniveau dat - gelet op de geldende landbouwheffing - laag is te noemen, voor een gerechtvaardigd beroep door de koper van beweerdelijk ingeklaarde melkpoeder op - kort gezegd - het equivalentie-argument noodzakelijk is, dat deze koper beschikt over - bijvoorbeeld in de koopovereenkomst tot uitdrukking gebrachte - aanwijzingen die erop duiden dat deze melkpoeder inderdaad in het kader van equivalentieverkeer is ingevoerd.
5.5 Aangezien verweerder opnieuw op het bezwaar zal beslissen, behoeft de onder 4.4 weergegeven grief geen bespreking. Bij het nemen van het nieuwe besluit zal verweerder zich rekenschap dienen te geven van artikel 10:3, derde lid, Awb.
5.6 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellante. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.207,50 (één punt voor het indienen van een beroepschrift, 0,5 punt voor een repliek en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een wegingsfactor 1,5 en een bedrag van € 322 per punt). Hetgeen appellante heeft aangevoerd, geeft het College geen aanleiding om op grond van bijzondere omstandigheden met toepassing van het derde lid van artikel 2 van het Besluit proceskosten bestuursrecht af te wijken van het eerste lid van deze bepaling. Het College volgt appellante voorts niet in haar opvatting dat een hogere vergoeding geïndiceerd zou zijn voorzover de door verweerder geschonden rechtsregel zou worden ontleend aan het gemeenschapsrecht.
6. De beslissing
Het College:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit;
-draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.207,50 onder aanwijzing van de Staat als
rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
-bepaalt dat de Staat aan appellante het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 181,50 vergoedt.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.A. van der Ham en mr. C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2003.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand