Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1833 22 oktober 2003
27000 Wet vermindering afdracht loonbelasting
en premie volksverzekeringen
Uitspraak in de zaak van:
ABB Lummus Global B.V., te 's-Gravenhage, appellante,
gemachtigde: mr. G. van Hekesen-van Bruggen, advocaat te Utrecht,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. R.E. Groenewold en drs ir. V. Lalbahadoersing, beiden werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 13 november 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 2 oktober 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de weigering haar voor een aantal (delen van) projecten voor het jaar 2001 een verklaring als bedoeld in de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen af te geven.
Op 14 januari 2003 heeft appellante de gronden van haar beroep ingediend.
Op 13 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Op 27 augustus 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaats gehad, waarbij partijen hun standpunt nader hebben uiteengezet. Aan de zijde van appellante zijn tevens ter zitting verschenen A en B, werkzaam bij appellante.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Bij de Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen (hierna: de WVA) is - ten tijde hier van belang - onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
n. speur- en ontwikkelingswerk: door een S&O-inhoudingsplichtige, dan wel een S&O-belastingplichtige, systematisch georganiseerde en in Nederland verrichte werkzaamheden, direct en uitsluitend gericht op technisch-wetenschappelijk onderzoek of de ontwikkeling van voor de S&O-inhoudingsplichtige onderscheidenlijk de S&O-belastingplichtige technisch nieuwe:
1°. fysieke producten;
2°. onderdelen van fysieke producten;
3°. fysieke productieprocessen;
4°. onderdelen van fysieke productieprocessen;
5°. programmatuur of
6°. onderdelen van programmatuur;
alsmede daaraan voorafgaand in Nederland verricht haalbaarheidsonderzoek;
(…)"
In artikel 1 van Pro de Afbakeningsregeling speur- en ontwikkelingswerk 1997 is - ten tijde hier van belang - onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
Tot speur- en ontwikkelingswerk worden niet gerekend:
(…)
d. het invoeren in een bestaande bedrijfssituatie en aanpassen van aangekochte technologie, producten, processen of programmatuur, dan wel onderdelen daarvan;
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft op 4 december 2000 bij verweerder een aanvraag ingediend om een S&O-verklaring, als bedoeld in artikel 24 van Pro de WVA, voor de periode van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2001, met betrekking tot een veertiental projecten.
- Bij besluit van 31 januari 2002 heeft verweerder de aanvraag van appellante voor wat betreft drie van de voorgestelde projecten geheel en voor één project gedeeltelijk toegekend.
- Appellante heeft tegen de afwijzing van de overige projecten of gedeelten daarvan bezwaar gemaakt. In de bezwaarprocedure is over alle afgewezen projecten nadere informatie ingebracht. Met name over het Kirishi-project is herhaaldelijk overlegd.
- Op 27 juni 2002 is het bezwaarschrift op een hoorzitting nader toegelicht.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Verweerder heeft bij het bestreden besluit voor een klein gedeelte van het Kirishi-project alsnog een verklaring afgegeven. Voor het overige heeft hij vastgehouden aan zijn beslissing van 31 januari 2002. In het bestreden besluit heeft hij onder andere de volgende overwegingen neergelegd:
"HDS
ABB Lummus heeft slechts beperkte ervaring met HDS (Hydrodesulphurization). ABB Lummus is gevraagd een Basic Design Package op te stellen voor de revamp van een aantal raffinaderijen, om ze in staat te stellen om de vereiste zwavelarme dieselbrandstoffen te produceren. Elke raffinaderij heeft zijn eigen specifieke kenmerken, zodat er geen sprake kan zijn van een standaardoplossing.
U geeft aan welke factoren bij het ontwerp van de reactor sectie van belang zijn: voedingstemperatuur, druk, waterstofbalans, koeling, waswaterbalans, katalysatorveroudering. Dit geeft mij echter geen informatie over wat er in het ontwerp technisch nieuw is. Wat betreft de waterstofbalans geeft u bijvoorbeeld aan dat het meer dan eens nodig blijkt om een extra waterstofproductie-eenheid te plaatsen. Door een dergelijke maatregel komt echter niet een technisch nieuw proces tot stand. Wat betreft de work-up sectie geeft u aan geen ervaring te hebben met de wasoliestap. Zoals ik hiervoor heb aangegeven betekent 'geen ervaring' niet automatisch dat er dan sprake is van ontwikkeling van een technisch nieuw proces. U past een geïntegreerde strippersectie toe, waarbij de stripper de functionaliteit van een hot low pressure separator (HLPS) overneemt. U beschrijft in het kort het proces. Hierbij wordt het niet duidelijk wat het eigen ontwikkelingstraject is en wat de werkzaamheden van ABB Lummus daarvoor zijn. In bezwaar is hierover ook geen aanvullende informatie verstrekt. Ik kan daarom niet concluderen dat sprake is van S&O.
BP Scotland/Grangemouth
U wilt een capaciteitsverhoging bewerkstelligen door de debottlenecking voor de drie ethyleenp1ants te integreren. Het belangrijkste aspect van dit project betreft het koelingssysteem. U geeft aan een nieuw ontwikkeld tertiair koelsysteem toe te passen. Tijdens de hoorzitting heeft u aangegeven dat het in feite een door ABB Bloomfield ontwikkeld systeem betreft. De toepassing ervan was door u echter nog niet eerder gedaan, zodat de implicaties ervan moesten worden onderzocht. In hoeverre er daarbij door ABB Lummus zelf nog nieuwe techniek wordt ontwikkeld is door u niet toegelicht.
Het feit dat u de betreffende koelingstechniek nog niet eerder had toegepast is niet voldoende om te concluderen, dat sprake is van S&0."
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft in haar aanvullend beroepschrift onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd:
"ABB Lummus (…) betreurt het dat verweerder vasthoudt aan het standpunt dat voor het vaststellen van het S&O-gehalte van een project een grote hoeveelheid gedetailleerde informatie benodigd is (…). Noodgedwongen legt ABB Lummus zich bij dit standpunt van verweerder neer (…) Daarvan uitgaande blijkt voor een deel van de (…) projecten dat inderdaad niet kon worden vastgesteld dat sprake was van S&O-werk. Dit ligt evenwel anders voor de projecten HDS en BP Scotland / Grangemouth. (…)
HDS (Hvdrodesulphurisation)
(…)
In het zgn. HDS-project wordt een ontzwavelingstechnologie ontwikkeld die het mogelijk moet maken te voldoen aan de nieuwe strengere Europese normen voor het zwavelgehalte in brandstoffen die vanaf 2005, respectievelijk 2011, zullen gelden.
De voeding van een ontzwavelingsinstallatie bevat in de regel 10.000 tot 15.000 (…)ppm. In 2001 diende een reguliere ontzwavelingsinstallatie een zuiverheid van 50-100 ppm te bereiken. Vanwege de aanscherping van de milieueisen, wordt evenwel gestreefd naar een vermindering van het zwavelgehalte tot minder dan 10 ppm, hetgeen (…) betekent dat minimaal 5 maal schonere brandstof gerealiseerd zal moeten worden. Bovendien geldt ook voor landen buiten Europa dat de eisen ten aanzien van het zwavelgehalte steeds strenger worden.
Door ABB Lummus wordt hiervoor in het kader van het HDS-project de benodigde technologie ontwikkeld, die meermalen zal kunnen worden toegepast bij nieuwe opdrachten voor het moderniseren van ontzwavelingsinstallaties. Hierbij valt het HDS- project uiteen in twee delen:
- De ontwikkeling van technologie voor nieuwe reactoren; en
- De ontwikkeling van technologie voor bestaande reactoren.
(…)
De technische nieuwheid van de beoogde ontwikkeling vindt zijn oorsprong in de verregaande verhoging van de zuivering van de brandstof. Het is niet mogelijk om met gebruik van de bestaande katalysatoren en HDS-reactortechnologie een dergelijke zuivering te bewerkstelligen. Het basisprincipe voor het ontzwavelingsproces blijft weliswaar gelijk, onderzocht moet echter worden met welke katalysatoren en onder welke condities de doelstellingen gehaald kunnen worden.
De benodigde katalysator wordt door ABB Lummus aangekocht bij een bedrijf dat gespecialiseerd is in katalysatorontwikkeling. Op theoretische gronden is van de betreffende katalysator weliswaar bekend dat deze in staat moet zijn om de beoogde zuiverheidsgraad van het zwavelgehalte te bewerkstelligen, door ABB Lummus zal (…)onderzocht moeten worden hoe de beoogde theoretisch haalbare zuivering ook in de praktijk kan worden bereikt. Hiervoor is onderzoek vereist naar katalysatorgedrag in combinatie met ontzwavelingscondities. (…). Uitgaande van de massabalans voor de beoogde reacties wordt onderzocht onder welke temperatuur en drukken het proces zou moeten opereren om het beoogde resultaat te bereiken. (…)De zwavel in de brandstof wordt verwijderd door het te binden aan waterstof(…). Voor dit bindingsproces is niet alleen de hoeveelheid aanwezige waterstof van belang, maar ook de zogenaamde partiaaldruk van waterstof in de reactor(…). Zowel de ideale partiaaldruk voor de gegeven katalysator, de te realiseren partiaaldruk in de reactor, als de verdeling van de vloeistroom in de reactor (…) zijn daarbij onderwerp van studie.
Instrumenten die (…) ter beschikking staan om de genoemde factoren te beïnvloeden zijn onder andere temperaturen, snelheden in het katalysatorbed, drukken en distributie in de reactor. Deze zijn door de ontwerper van een nieuwe reactor betrekkelijk vrij te manipuleren(…). Echter, karakteristieken van de katalysator en de soms tegengestelde effecten van de manipulatie van genoemde factoren leiden er toe dat 'conflicterende belangen' in evenwicht moeten worden gebracht. De technologische ontwikkeling in dit project zit besloten in het tot overeenstemming brengen van deze conflicterende belangen, waarmee een op de oude technologie voortbouwende nieuwe HDS-technologie wordt ontwikkeld (…). Eindresultaat is een nieuwe set guiding principles voor het ontwerp van dergelijke HDS installaties.
Een complicerende factor bij de ontwikkeling van deze nieuwe HDS-technologie ten behoeve van bestaande reactoren is dat (…) oplossingen die voldoen bij het ontwerp van een nieuwe reactor niet altijd toepassing vinden bij (…) een bestaande reactor. Als gevolg daarvan dient een extra set oplossingen te worden ontwikkeld voor de bij bestaande reactoren meest voorkomende beperkingen. (…)
Zoals uit de hiervoor gegeven procesbeschrijving blijkt, welke informatie ook (…) op 17 december 2001 aan Senter (…) is verstrekt, is de stelling van verweerder dat de door ABB Lummus verstrekte informatie geen informatie zou bevatten over wat er in het ontwerp nieuw is onjuist. (…) Onbegrijpelijk en eveneens onjuist is voorts de stelling van verweerder dat niet duidelijk zou zijn gemaakt wat het eigen ontwikkelingstraject en de werkzaamheden van ABB Lummus daarbij zijn. (…)
Dat de ontwikkeling van een nieuwe HDS-technologie geen sinecure is, blijkt overigens ook uit het feit dat ABB Lummus hier in 2001 20.000 uren S&O-werk aan besteed heeft. (…)
Project BP Scotland/Grangemouth
(…)
Op het terrein van BP Scotland / Grangemouth staan drie ethyleenfabrieken en een oliestabilisatie installatie die gasvoeding voor het ethyleencomplex produceert. Het betreft hier verouderde installaties waarvoor door ABB Lummus een debottlenecking project wordt uitgevoerd (…) erop gericht om de drie ethyleenfabrieken te integreren, waardoor deze elkaar kunnen ondersteunen en zo efficiënt mogelijk gebruik gemaakt kan worden van de beschikbare plantcapaciteit. Het behalen van deze efficiëntieslag wordt evenwel bemoeilijkt, doordat de drie fabrieken sterk in leeftijd variëren en derhalve niet één-op-één 'compatible' zijn. Van belang is bovendien dat debottlenecking moet plaatsvinden terwijl de installatie in bedrijf is. (…)
Door ABB Lummus is een nieuw, zgn. tertiair koelsysteem, ontwikkeld voor de Grangemouth plant ter vervanging van de huidige drie conventionele koelsystemen. ABB /BIoomfield heeft het concept van een tertiair koelsysteem voorgesteld (…) ABB Lummus Global in Nederland dient dit concept te ontwikkelen en toepasbaar te maken voor de specifieke situatie bij BP Scotland / Grangemouth. Hiervoor zal een separaat ontwikkelings- en ontwerptraject moeten worden doorlopen, waarbij de gevolgen van het systeem voor de omringende procesomgeving en diverse technische knelpunten moeten worden onderzocht en opgelost. (…)
Terwijl de huidige drie koelsystemen elk een verschillende koelcapaciteit hebben (…) en elk voorzien is van eigen bijbehorende randapparatuur en multistage compressoren, is het nieuwe systeem gebaseerd op een nieuw concept van koeling waarbij één refrigerant systeem wordt toegepast op basis van een mengsel (…) met één multistage compressor. Nieuw is voorts dat het koelend medium vermengd wordt met het te koelen product, waarbij geldt dat de samenstelling van het mengsel (…) de koeling beïnvloedt. Doordat het mengsel voortdurend van samenstelling verandert, is het koelproces bovendien moeilijk te controleren. Nieuw is voorts dat het effluent van de ethyleenkraakfornuizen in de nieuwe situatie slechts tot 20 barg, in plaats van 36 barg, zal behoeven te worden opgevoerd, doordat het nieuwe tertiaire koelsysteem (…) efficiënt kan opereren op lagere temperatuurniveaus dan in de conventionele situatie.
De (…) door ABB BIoomfield ontwikkelde concept voor tertiaire koelsystemen kon als gezegd niet zondermeer toegepast worden binnen de Grangemouth plant, maar diende door ABB Lummus aangepast te worden voor de specifieke situatie. Daarvoor dienden diverse technische knelpunten (…) geïdentificeerd en opgelost te worden, zoals hoe zonder problemen overgegaan kon worden van drie separate naar 1 gecombineerd koelsysteem, wat daarbij de juiste mengverhouding van de componenten (…) is en hoe deze juiste mengverhouding kan worden bereikt en hoe het nieuwe koelsysteem efficiënt kan worden gebruikt voor zowel gasvoeding, zuivering als voor de drie ethyleenfabrieken. Voor het oplossen van deze technische knelpunten dienden diverse complexe berekeningen door ABB Lummus te worden uitgevoerd, uitmondend in procesbeschrijvingen. Het ging hierbij om zéér moeilijke thermodynamische berekeningen die niet eerder door ABB waren uitgevoerd en niet door routinematig modellering konden worden opgelost, aangezien het de eerste keer was dat dit nieuwe systeem voor deze specifieke situatie en vraagstelling werd onderzocht.
Het door ABB Lummus uitgevoerde haalbaarheidsonderzoek is inmiddels afgerond en het project blijkt inderdaad toepasbaar in Grangemouth. Als gevolg van een daling van de ethyleenprijzen is het project op dit moment echter niet voldoende rendabel en wordt het vooralsnog niet toegepast.
(…)
Uit de (…) beschrijving van het project, welke (...) destijds ook bij de aanvraag (…) is verstrekt, blijkt toch overduidelijk dat (…) weliswaar basistechnologie voorhanden was, maar dat deze technologie niet zonder meer toepasbaar was en dat daarvoor eerst door ABB Lummus een onderzoeks- en ontwikkelingstraject moest worden uitgevoerd. Het ging om voor ABB Lummus nieuwe technologie die bovendien nader moest ontwikkeld alvorens het in deze specifieke situatie kon worden toegepast. (…)
In de bezwaarfase heeft ABB Lummus verzocht over te gaan tot vergoeding van alle door ABB Lummus in het kader van de bezwarenprocedure gemaakte proceskosten. Zonder dit nader te motiveren heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Daarmee is gehandeld in strijd met het motiveringsbeginsel."
Kort voor de behandeling ter zitting heeft appellante nog een beschrijving van een naar haar oordeel vergelijkbaar project ingestuurd, dat zij voor 2002 had ingediend en waarvoor verweerder wel een verklaring heeft afgegeven. Naar haar oordeel is in het licht daarvan de afwijzing van de hier aan de orde zijnde projecten onbegrijpelijk.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In dit geding gaat het met name om de vraag of verweerder met betrekking tot de projecten HDS en BP Scotland/Grangemouth terecht geoordeeld heeft dat daarbij geen sprake is van speur- en ontwikkelingswerk in de zin van de WVA.
Het College overweegt dienaangaande als volgt.
Verweerder neemt terecht het standpunt in, dat bij de beoordeling van een aanvraag allereerst beslissend is of uit hetgeen in de aanvraag beschreven is, kan worden afgeleid welke speur- en ontwikkelingswerkzaamheden de aanvrager voornemens is te gaan verrichten.
In het licht van dat vereiste heeft hij op goede gronden geen genoegen genomen met een algemene beschrijving, als door appellante gegeven van de door haar te verrichten werkzaamheden, waaruit slechts valt op te maken, dat deze technisch ingewikkeld van aard zijn en dat men bij de uitvoering daarvan waarschijnlijk wel problemen zal ontmoeten, die slechts met behulp van speur- en ontwikkelingswerk vallen op te lossen.
Met betrekking tot de vraag of de werkzaamheden, zoals omschreven, gericht zijn op de ontwikkeling van een technisch nieuw fysiek product of productieproces heeft het College geconstateerd, dat dat niet het geval is. In het geval van het project HDS gaat het om de wijze waarop een van derden betrokken katalysator, die volgens de specificaties het gewenste resultaat kan bewerkstelligen, in het productieproces wordt ingepast. In het geval van het project BP Scotland/Grangemouth gaat het om de aanpassing van een door ABB Bloomsfield ontworpen concept aan een bestaande situatie. Op zichzelf levert het een noch het ander een technisch nieuw productieproces op. Evenmin kan gezegd worden dat op dit algemene niveau sprake is van een technisch nieuw, appellante onbekend werkingsprincipe.
Op de voorgaande gronden heeft verweerder terecht de aanvraag van een verklaring voor de beide in geding zijnde projecten afgewezen.
Appellante heeft ter zitting er op gewezen dat zij bij de uitvoering van haar projecten problemen kan ontmoeten die moeten worden opgelost door het verrichten van activiteiten, die voor een verklaring als speur- en ontwikkelingsproject in aanmerking komen. Als gevolg van het thans door verweerder ingenomen standpunt dat met een algemene beschrijving geen genoegen wordt genomen, zou zij dan de werkzaamheden stil moeten leggen om een aanvraag daarvoor in te dienen en de besluitvorming daarover af te wachten. Het College vraagt zich dienaangaande af of het inderdaad juist is dat speur- en ontwikkelingsprojecten pas in zo'n laat stadium genoegzaam geïdentificeerd en gespecificeerd kunnen worden, maar ook als dat juist zou zijn kan het geen reden vormen verweerder verplicht te achten dan maar op voorhand een verklaring voor nog niet gespecificeerde projecten te verlenen.
5.2 Wat betreft de vraag of verweerder de in bezwaar gemaakte proceskosten had dienen te vergoeden overweegt het College, dat het op dit punt gewijzigde artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht slechts van toepassing is op besluiten genomen na 1 april 2002. Het hier in bezwaar aangevochten besluit dateert van 31 januari 2002. Volgens het oude recht werd slechts in uitzonderlijke omstandigheden een vergoeding voor in bezwaar gemaakte proceskosten toegewezen. Van het bestaan van dergelijke omstandigheden is hier niet gebleken. Wel heeft appellante zich er terecht over beklaagd, dat verweerder bij het bestreden besluit geen enkele overweging aan het verzoek om vergoeding van proceskosten gewijd heeft en ook niet expliciet tot afwijzing van dit verzoek is overgegaan. Een grond tot vernietiging van het bestreden besluit kan het College daarin in dit geval echter niet vinden.
5.3 Het voorgaande leidt tot de conclusie, dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten vindt het College geen aanleiding.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M . Wolters, mr. W.E. Doolaard en mr. F.H.M. Possen, in tegenwoordigheid van mr. W.F. Claessens, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2003.
w.g. C.M. Wolters w.g. W.F. Claessens