Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No. AWB 03/65 30 september 2003
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
gemachtigde: mr. drs. C.C. van Harten, werkzaam bij GIBO Accountants en Adviseurs te Assen,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Kouprie, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 30 december 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (die in het hiernavolgende tevens als verweerder wordt aangeduid) van 26 november 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een besluit van 23 november 2000, waarbij verweerder heeft laten weten dat het bedrijf van appellant niet in aanmerking komt voor berekening van het varkensrecht op grond van categorie 14A van het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv), ongegrond verklaard.
Op 3 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft op 19 augustus 2003 plaatsgevonden. Appellant is in persoon verschenen en verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2. De grondslag van het geschil
Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Op 16 oktober 1998 heeft Bureau Heffingen van appellant een formulier 'Melding varkensrechten' ontvangen, waarin appellant heeft gekozen voor berekening van het varkensrecht op basis van het referentiejaar 1995 en vermindering van de generieke korting omdat hij varkens houdt in groen-label-stallen. Blijkens dit formulier heeft appellant plaats voor 699 varkens, maar zou hij voor 357 varkensrechten in aanmerking komen.
- Op 30 oktober 1998 heeft verweerder van appellant een brief ontvangen, waarin hij zijn (bedrijfs)situatie uiteen heeft gezet.
- Rond 21 januari 1999 heeft appellant van Bureau Heffingen een bedrijfssituatie-overzicht ontvangen, waaruit blijkt dat op grond van een berekening van het varkensrecht op basis van artikel 24 van Pro de Whv en derhalve met toepassing van een generieke korting van 5% ten behoeve van appellant 375 varkensrechten zijn geregistreerd.
- Op 10 augustus 2000 heeft Bureau Heffingen van appellant een formulier 'Aanmelding Besluit hardheidsgevallen ivm categorie 12, 14 en 19 voor bedrijven die een Melding varkensrechten hebben ontvangen' ontvangen, waarin appellant heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor een berekening van het varkensrecht op basis van categorie 14A van het Bhv.
- Bij brief van 17 november 2000 heeft verweerder appellant medegedeeld dat hij niet in aanmerking komt voor berekening van het varkensrecht op basis van categorie 14A van het Bhv, omdat de vergroting van het varkensrecht op grond van die categorie van het Bhv minder is dan 10% van het berekende varkensrecht op basis van de gedane melding op formulier 'Melding varkensrechten'. Daarmee voldoet de situatie van appellant niet aan de 10%-eis als bedoeld in artikel 9, zesde lid, van het Bhv. In deze brief is voorts de navolgende passage opgenomen:
"Het niet in aanmerking komen van uw bedrijf voor de genoemde categorie van het Besluit hardheidsgevallen vloeit rechtstreeks voort uit dit Besluit. Bezwaar maken en beroep instellen tegen dit bericht is dan ook niet mogelijk."
- Naar aanleiding van de uitspraak van het College van 19 juni 2001 inzake AWB 00/581 (www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AB2221), heeft appellant bij brief van 6 juli 2001, aangevuld bij brief van 31 oktober 2001, bezwaar gemaakt tegen het besluit van verweerder van 17 november 2000. Appellant heeft bij de aanvullende gronden van het bezwaar betoogd dat hij op grond van bijzondere omstandigheden in aanmerking zou moeten komen voor toekenning van 699 varkensrechten.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende aangevoerd.
Verweerder heeft ten onrechte het standpunt ingenomen dat hij, gelet op de abstracte en groepsgewijze toepassing van hardheidsgevallen, niet de bevoegdheid heeft om de in artikel 9, zesde lid, van het Bhv neergelegde voorwaarde van tien procent vergroting van het op grond van de Whv berekende varkensrecht op grond van redelijkheid en billijkheid in individuele gevallen buiten toepassing te laten.
Niet alleen derogeert het rechtsbeginsel van redelijkheid en billijkheid aan iedere wettelijke regeling, en dus ook aan de Whv en de toepassing van het op de Whv gebaseerde Bhv, bovendien sluit een abstracte regeling van hardheidsgevallen in het Bhv een individuele benadering op generlei wijze uit. In het onderhavige geval zou verweerder een individuele hardheidsclausule moeten toepassen.
Appellant is in oktober 1994 betrokken geweest bij een ernstig motorongeluk, ten gevolge waarvan hij blijvend volledig arbeidsongeschikt is geraakt. Na dit ongeluk was appellant niet meer in staat zijn bedrijf als vermeerderingsbedrijf met 130 zeugen voort te zetten en naar aanleiding daarvan heeft hij zijn bedrijf omgebouwd naar een vleesvarkensbedrijf met 699 dieren, zonder over de daarvoor vereiste varkensrechten te beschikken. Dit laatste omdat hij wilde wachten met het aangaan van financiële verplichtingen in de vorm van aankoop van extra mestproductierechten totdat duidelijkheid zou ontstaan met betrekking tot de financiële afwikkeling met de verzekeringsmaatschappij. Strikte toepassing van de Whv en het Bhv leidt ten aanzien van appellant tot een onredelijk laag aantal varkensrechten. Toekenning van de gevraagde 699 varkensrechten vormt voor appellant de enige manier om zijn bedrijf te kunnen voortzetten en de enige mogelijkheid om een redelijk inkomen te verwerven.
4. De beoordeling van het geschil
Het Bhv is onder meer gebaseerd op artikel 25 van Pro de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv). Ingevolge dat artikel kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen, waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht of fokzeugenrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de Whv leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 van Pro de Whv afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten.
Ingevolge artikel 9 van Pro het Bhv kan het varkensrecht naar aanleiding van een daartoe strekkende melding worden vergroot. Deze vergroting blijft ingevolge artikel 9, zesde lid, van het Bhv achterwege indien de vergroting minder dan tien procent van het overeenkomstig hoofdstuk II, uitgezonderd artikel 14, en artikel 24 van Pro de Whv bepaalde varkensrecht zou zijn.
Blijkens de toelichting op het Bhv wordt met het opnemen van de drempel van tien procent beoogd onderscheid te maken tussen enerzijds varkenshouders die na 1992 maar vóór 10 juli 1997 substantiële investeringen hebben gepleegd met het oog op uitbreiding van hun productie en anderzijds varkenshouders die, naar het oordeel van de besluitgever, in diezelfde periode (slechts) marginale investeringen hebben gepleegd. In de eerste groep van gevallen leidt onverkorte toepassing van de Whv volgens de besluitgever tot een onbillijkheid van overwegende aard, in de tweede groep van gevallen niet.
Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast dat in het geval van appellant sprake is van een vergroting van het varkensrecht van minder dan tien procent.
Het College ziet geen plaats voor het oordeel dat verweerder artikel 9 van Pro het Bhv in het bestreden besluit ten onrechte of op onjuiste wijze heeft toegepast. De door appellant geschetste gebeurtenissen kunnen hieraan, hoe betreurenswaardig zij ook zijn, niet afdoen. Verweerder heeft in het bestreden besluit terecht overwogen dat hij niet de bevoegdheid heeft om op basis van de billijkheid de bedrijfssituatie van een veehouder individueel te beoordelen, wanneer deze niet in aanmerking komt voor toepassing van één van de hardheidsgevallen van het Bhv. Dat genoemde bepaling onverbindend zou zijn wegens strijd met hetzij hogere regelgeving, in het bijzonder de Whv, hetzij ongeschreven fundamentele rechtsbeginselen is gesteld noch gebleken.
Voor zover appellant zou willen betogen dat het stellen van meerbedoelde voorwaarde onrechtvaardig is, overweegt het College dat het de rechter op grond van artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen niet is toegestaan de innerlijke waarde of billijkheid van een algemeen verbindend voorschrift als artikel 9 van Pro het Bhv te beoordelen. Bovendien kan tegen artikel 9 van Pro het Bhv als zodanig ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het beroep ongegrond moet worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
5. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 30 september 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. M.S. Hoppener