Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
Nrs. AWB 02/1665 en 02/1666 28 augustus 2003
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaken van:
1) A, B en C, te X,
2) D, E en F, te Y, appellanten,
gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooy, advocaat te Tilburg,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. M. Kouprie, werkzaam bij Bureau Heffingen.
1. De procedure
Op 23 september 2002 heeft het College van ieder van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een tweetal besluiten van verweerder van 13 augustus 2002, kenmerken BH/200262617/BER/sm en BH/200262618/BER/sm.
Bij deze besluiten heeft verweerder beslist op de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van verweerder inzake de varkensrechten van de bedrijven van appellanten in het kader van de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv).
Bij brieven van 22 oktober 2002 hebben appellanten hun beroepschriften aangevuld.
Bij brieven van 25 november 2002 heeft verweerder verweerschriften ingediend.
Bij brief van 5 juni 2003 hebben appellanten nog enkele stukken in het geding gebracht.
Het College heeft de zaken ter behandeling gevoegd en op 24 juni 2003 ter zitting behandeld, waarbij partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van de geschillen
2.1 Op grond van artikel 15 Whv, voor zover hier van belang, is het verboden op een bedrijf gemiddeld per jaar een groter aantal varkens te houden dan het op dat bedrijf rustende varkensrecht, verminderd met het grondgebonden deel van het varkensrecht. Het varkensrecht komt ingevolge artikel 6 Whv in beginsel overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10 %. Eén van de uitgangspunten van het stelsel van varkensrechten is dat mestproductierechten waarover een bedrijf wel beschikte maar waarvan het in het referentiejaar geen gebruik maakte, niet alsnog kunnen worden aangewend voor het houden van varkens.
Artikel 1 Whv geeft een aantal definities. De definities (onder b) van landbouwgrond, (onder c) van bedrijf en (onder n) van tot het bedrijf behorende landbouwgrond luiden, voor zover hier van belang, als volgt:
"b. landbouwgrond: grond waarop enige vorm van akkerbouw, veehouderij -daaronder begrepen intensieve veehouderij - tuinbouw (…) en bosbouw (…) wordt uitgeoefend.
c. bedrijf: geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond (…), zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden (…);
n. tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, daaronder niet begrepen de oppervlakte waarop zich de bedrijfsgebouwen en de daarbij behorende voorzieningen bevinden, die tot het bedrijf behoort op grond van eigendom, een zakelijk gebruiksrecht of een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Pachtwet, en die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is; "
In artikel 5, eerste lid, aanhef en onder j, Whv is het begrip belanghebbende als volgt gedefinieerd: persoon of rechtspersoon die, of samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen dat over het desbetreffende bedrijf beschikt ingevolge eigendom, een zakelijk gebruiksrecht, of een door de grondkamer goedgekeurde pachtovereenkomst.
Ingevolge artikel 25 Whv kunnen bij algemene maatregel van bestuur, voor bepaalde groepen van gevallen waarbij de bepaling van de hoogte van het varkensrecht overeenkomstig hoofdstuk II en artikel 24 leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, regels worden gesteld omtrent een van hoofdstuk II en artikel 24 afwijkende bepaling van de hoogte van deze rechten. Bij deze regels kunnen nadere voorwaarden en beperkingen worden gesteld. Deze algemene maatregel van bestuur is het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, Bhv wordt - voorzover hier van belang - met ingang van de inwerkingtreding van artikel 15 Whv met betrekking tot een daartoe aangemeld bedrijf de hoogte van het varkensrecht, onder in het Bhv geregelde voorwaarden en beperkingen, bepaald overeenkomstig de hoofdstukken 1, 2 en 4 Bhv. Ingevolge het derde lid van artikel 2 doet de belanghebbende de in het eerste lid bedoelde melding binnen zes weken na inwerkingtreding van het Bhv.
In de onderhavige zaak hebben aanmeldingen plaatsgevonden voor het - door verweerder als categorie 3 aangeduide - hardheidsgeval, dat is geregeld in paragraaf 3 van hoofdstuk 2 Bhv. Deze paragraaf draagt als opschrift "Investeringen ten behoeve van uitbreiding binnen niet-benutte mestproductierechten" en omvat de artikelen 9 tot en met 12 Bhv.
Ten tijde van de aanmeldingen door appellanten luidde artikel 9, eerste lid, van het toen nog niet inwerkinggetreden Bhv, voorzover hier van belang, als volgt:
"Het (…) varkensrecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien na 1992 en vóór 10 juli 1997 bij het bevoegd gezag een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens en naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 een dergelijke milieuvergunning is verleend."
Bij wijziging van deze bepaling bij het Besluit van 25 mei 2000 is dit artikel uitgebreid met gevallen, waarin in de genoemde periode sprake was van een verleende milieuvergunning of een melding op grond van artikel 8.19 Wet milieubeheer.
Artikel 9 Bhv luidt sinds de op 1 juli 2000 met terugwerkende kracht in werking getreden wijziging, voorzover hier van belang, als volgt:
"1. Het (…) varkensrecht (…) van een daartoe aangemeld bedrijf wordt overeenkomstig deze paragraaf vergroot, indien met betrekking tot het desbetreffende bedrijf na 1992 en vóór 10 juli 1997 ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens:
a. door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
b. een aanvraag is ingediend om een milieuvergunning , die naar aanleiding van de aanvraag uiterlijk op 1 januari 2001 is verleend, dan wel,
c. (…)."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellanten oefenen het landbouwbedrijf uit.
- Op 20 januari 1997 hebben appellanten met P een convenant gesloten, waaruit blijkt dat zij voornemens zijn een fokkerij en mesterij van varkens te gaan uitoefenen en dat zij daartoe met P willen samenwerken, en waarbij zij hebben verklaard dat het in de rede ligt de voorwaarden en regelingen van de beoogde samenwerkingsvorm vast te leggen in een pachtovereenkomst met betrekking tot het ter beschikking stellen van stalruimte en een overeenkomst voor het opfokken en mesten van varkens.
- Bij pachtovereenkomst van 26 augustus 1998 hebben appellanten met ingang van 17 augustus 1998 van P gepacht een gedeelte van een bedrijfsgebouw inclusief de stalinrichting ingericht als vleesvarkensstal te S.
- P is op 18 juli 1997 eigenaar geworden van het gepachte. De betreffende koopovereenkomst met de vorige eigenaar Q is gesloten op 18 februari 1997 en op 1 maart 1997 ondertekend. In de koopovereenkomst tussen Q en P is onder meer het volgende opgenomen:
"17. (…) verkoper en koper zullen zich optimaal inspannen om zo snel mogelijk aan de in deze koopakte genoemde voorwaarden te voldoen zodat transport zo snel mogelijk kan plaats vinden doch uiterlijk 1 week na het onherroepelijk worden van de vergunningen en niet later dan 1 jaar na datum ondertekening van deze akte. Indien de in artikel 18 genoemde vergunning dan nog niet onherroepelijk is kan deze koop door koper worden ontbonden. (…)
18. De stal wordt geleverd als konijnenstal met ondergrond en erf. Verkoper zal meewerken aan de aanvraag van een milieu- en bouwvergunning voor het houden van minimaal 1.800 vleesvarkens. Hiertoe zal hij de benodigde tekeningen en formulieren ondertekenen en inleveren bij de Gemeente K. Koper draagt de kosten van de vergunning aanvraag. (…)
20. Het bedrijf wordt geleverd inclusief de onherroepelijke bouw- en milieuvergunning voor het houden van minimaal 1.800 vleesvarkens, met dien verstande dat de benodigde NH3 rechten aangekocht worden door en voor rekening en risico van koper. (…)
21. Het object wordt geleverd exclusief verplaatsbare mestproductierechten."
- Bij besluit van 27 mei 1997 hebben burgemeester en wethouders van K aan Q de door hem op 14 maart 1997 aangevraagde milieuvergunning verstrekt.
- In augustus 1998 heeft het Bureau Heffingen van appellanten meldingen voor categorie 3 van het Bhv ontvangen. Bij de meldingen waren kopieën van de milieuvergunning van 27 mei 1997 gevoegd.
- Bij besluiten van 31 mei 2001 heeft verweerder appellanten bericht dat zij niet in aanmerking komen voor toepassing van categorie 3.
- Bij brieven van 2 juli 2001 hebben appellanten hiertegen bezwaar gemaakt.
- Op 24 juni 2002 zijn appellanten gehoord op hun bezwaren.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. De bestreden besluiten
De bestreden besluiten berusten op de volgende overwegingen:
"Het besluit waartegen uw cliënt in bezwaar opkomt, is een afwijzing voor categorie 3 van het Besluit. Dit afwijzende besluit is gemotiveerd door het niet voldoen aan de voorwaarde dat uw cliënt vóór 10 juli 1997 beschikte over een geldige titel met betrekking tot de locatie waarvoor een milieuvergunning is aangevraagd. Ik zal in deze beslissing op bezwaar voornamelijk ingaan op die onderdelen van het bezwaarschrift die betrekking hebben op de argumentatie in het bestreden besluit.
Definitie bedrijf
Het begrip "bedrijf" is gedefinieerd in artikel 1 van de Wet verplaatsing mestproductie, artikel 1 van de Meststoffenwet en artikel 1 van de Whv als:
"het geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van de landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden (...)".
Dit bedrijfsbegrip wordt gehanteerd in de drie formele wetten en alle daarop gebaseerde regelgeving. De centrale verbodsbepalingen van het volumebeleid sluiten eveneens aan bij dit bedrijfsbegrip. Deze verbodsbepalingen zijn zo vormgegeven dat de productie van mest op een bepaald bedrijf niet groter mag zijn dan het mestproductierecht (artikel 55 Meststoffenwet) of het varkensrecht (artikel 15 Whv) dat op dat bedrijf rust. Ook wordt bij het begrip "bedrijf" aangesloten in/op formulieren, brochures, correspondentie en andere informatiedragers die betrekking hebben op de mestwetgeving.
Doorwerking bedrijfsbegrip in hardheidsgevallen
De Whv en het Besluit bevatten regels om te komen tot een nieuw plafond voor het houden van varkens, het varkensrecht. Alle in de Whv en het Besluit neergelegde voorwaarden en wijzen van berekening van het varkensrecht zijn gebaseerd op het bedrijfsbegrip zoals dat in de gehele mestwetgeving geldt. Paragraaf 3 van het Besluit, waarin categorie 3 is geregeld, is hierop geen uitzondering.
Op grond van paragraaf 3 van het Besluit kunnen bedrijven extra varkensrechten krijgen als er voor 10 juli 1997 investeringsverplichtingen zijn aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de varkenshouderij op het desbetreffende bedrijf (zie artikel 9, eerste lid, van het Besluit). Om te kunnen vaststellen of een bedrijf investeringsverplichtingen is aangegaan, wordt (onder meer) aangesloten bij een aangevraagde of verleende milieuvergunning ten behoeve van een vergroting van het aantal te houden varkens op het desbetreffende bedrijf.
Om zeker te stellen dat de milieuvergunning is aangevraagd voor het desbetreffende (zie artikel 9, eerste lid) bedrijf, wordt de voorwaarde gesteld dat de locatie/grond waarop de aangevraagde milieuvergunning betrekking heeft krachtens eigendom, zakelijk recht of een door de grondkamer goedgekeurde reguliere pachtovereenkomst behoort tot het bedrijf dat de hardheidsmelding doet. Deze titels zijn limitatief opgesomd in artikel 1, onderdeel n, van de Whv. Deze voorwaarde van een geldige titel is een onderliggende voorwaarde die vanwege de systematiek en de doelstelling van de Whv en het Besluit noodzakelijk is. Deze voorwaarde is noodzakelijk om vast te stellen of de aanvraag voor een milieuvergunning voor het desbetreffende bedrijf werd ingediend.
Dat voor deze onderliggende voorwaarde van een geldige titel eveneens 10 juli 1997 als grens geldt, volgt uit het feit dat op die datum de herstructurering van de varkenshouderij werd aangekondigd. Om anticipatie op de aangekondigde wet te verhinderen, wordt er noch in de Whv en het Besluit hardheidsgevallen zelf, noch bij de uitvoering daarvan rekening gehouden met gebeurtenissen die na 9 juli 1997 hebben plaatsgevonden.
De pachtovereenkomst met betrekking tot de locatie aan de Knapersven is gesloten en op schrift gesteld na 10 juli 1997, zodat hiermee voor de toepassing van het Besluit geen rekening kan worden gehouden. Daar komt bij dat de Whv (evenals de Meststoffenwet) de voorwaarde stelt dat de pachtovereenkomst is goedgekeurd door de grondkamer. Deze goedkeuring heeft in casu ook na 10 juli 1997 plaatsgevonden. Uw stelling dat voldoende is dat de inrichting waarvoor de vergunning is verzocht uiterlijk op 1 januari 2003 onderdeel vormt van het bedrijf deel ik derhalve niet.
Feitelijke situatie
Zoals uit de definitie van "bedrijf" volgt, is naast de juridische (formele) situatie ook de feitelijke (materiële) situatie van belang. De juridische toets en de feitelijke toets zijn cumulatief. Dit betekent dat ook al zou uw cliënt tijdig hebben beschikt over een geldige titel met betrekking tot de stallocatie waarvoor de milieuvergunning was aangevraagd (gelet op het bovenstaande: quod non), dat er dan bovendien nog feitelijk gezien sprake moet zijn van één bedrijf waarop de dieren werden gehouden.
In het bezwaarschrift en ook op de hoorzitting heeft u de feitelijke situatie op het bedrijf van uw cliënt geschetst. Hieruit blijkt, gelet op de definitiebepalingen uit de Meststoffenwet en Whv, dat het te T geëxploiteerde veehouderijbedrijf en het te Y gevestigde akkerbouwbedrijf bezwaarlijk als één bedrijf kunnen worden gezien.
Gelet op de bovengenoemde afwijsreden van de aanvraag van uw cliënt, die na beoordeling van het bezwaarschrift in stand is gebleven, heb ik de controle op de overige voorwaarden waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor categorie 3 van het Besluit achterwege gelaten."
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten stellen zich op het standpunt dat zij wel aan de eisen van artikel 9 Bhv voldoen. Daartoe hebben zij naar voren gebracht dat de milieuvergunning weliswaar is aangevraagd door de toenmalige eigenaar Q, maar dat uit de vaststaande feiten blijkt dat de vergunning niet door Q zelf zou worden gebruikt, maar door P, die op zijn beurt al afspraken had gemaakt met appellanten om het bedrijf te exploiteren. De milieuvergunning is in de ogen van appellanten derhalve aangevraagd ten behoeve van hun uitbreidingsplannen, zodat zij de werkelijke belanghebbenden bij de milieuvergunning waren.
5. De beoordeling van de geschillen
5.1 Op 8 april 2003 heeft het College reeds een aantal uitspraken gedaan waarbij het zich heeft uitgelaten over de interpretatie van artikel 9 Bhv (zaak AWB 02/913 e.a., www.rechtspraak.nl, LJN-nummer AF7722 en AWB 02/795, LJN-nummer 8380). Beide partijen hebben zich op deze uitspraken beroepen.
5.2 Het College is, op dezelfde gronden als genoemd in de hiervoor vermelde uitspraken, van oordeel dat de bestreden besluiten niet voldoen aan het in artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) gestelde vereiste, dat een beslissing op bezwaar steunt op een deugdelijke motivering. In verband hiermee wordt het beroep van appellanten gegrond verklaard en komen de bestreden besluiten voor vernietiging in aanmerking.
5.3 Net als in de hiervoor vermelde uitspraken is het College eveneens van oordeel dat appellanten in de onderhavige gevallen geen recht kunnen doen gelden op vergroting van het varkensrecht met toepassing van artikel 9 e.v. Bhv. Het College verwijst hiervoor allereerst naar de motivering van de vermelde uitspraken en voegt daar nog het volgende aan toe.
In de stukken en ter zitting hebben appellanten verklaard dat zij geen beroep doen op latente rechten van hun rechtsvoorgangers P en/of Q, maar dat zij zelf reeds latente rechten hebben die, gecombineerd met de tijdig aangevraagde milieuvergunning, tot toekenning van (extra) varkensrechten moet leiden.
Het College ziet evenwel geen plaats voor het oordeel dat de inrichting waarvoor de milieuvergunning destijds is verleend, vóór 10 juli 1997 reeds zozeer tot het bedrijf van appellanten kon worden gerekend, dat het geheel - ondanks het feit dat het bedrijf niet het bedrijf is met betrekking tot hetwelk destijds de milieuvergunning is verleend - niettemin geacht zou moeten worden "het desbetreffende bedrijf" als bedoeld in artikel 9 Bhv te zijn. Het College overweegt hiertoe dat uit het geheel van de stukken, en met name de milieuvergunning en de koopakte tussen Q en P, hooguit blijkt van een band tussen P en de betreffende inrichting, maar dat een dergelijke band zich niet uitstrekt tot appellanten, aangezien het convenant tussen hen en P daartoe te vaag is (immers niet specifiek op de betreffende inrichting betrekking heeft) en overigens ook geen omstandigheden zijn gesteld of gebleken, op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat appellanten al voor 10 juli 1997 (aanzienlijke) investeringen hadden gedaan. Ook in de briefwisseling tussen ABAB en Bureau Heffingen van januari/februari 1997, waarop appellanten zich hebben beroepen, wordt niet specifiek over de betreffende inrichting gesproken, waarbij nog kan worden opgemerkt dat Bureau Heffingen uitdrukkelijk heeft meegedeeld geen uitspraken te kunnen doen over toekomstige regelgeving, zodat appellanten ook hieraan geen aanspraken kunnen ontlenen.
5.4 Uit hetgeen hiervoor in 5.3 is overwogen volgt dat appellanten, zij het op andere dan door verweerder in het bestreden besluit genoemde gronden, niet voor toepassing van artikel 9 Bhv in aanmerking komen. Het College vindt hierin aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven.
Nu de beroepen gegrond zijn, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de door appellanten gemaakte proceskosten, die met toepassing van het Besluit proceskosten worden vastgesteld op € 805 (1 punt voor indienen beroepschrift, ½ punt voor schriftelijke uiteenzetting, 1 punt voor verschijnen zitting, € 322 per punt, wegingsfactor 1 (gemiddelde zaak, minder dan 4 samenhangende zaken)). Voorts ziet het College aanleiding voor nevenbeslissingen als hierna te melden.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen van appellanten gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde besluiten in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte kosten ten
bedrage van € 805 (zegge: achthonderdenvijf euro), te vergoeden door de Staat;
- bepaalt dat de Staat aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 218 (appellanten sub 1) en € 218
(appellanten sub 2) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen