Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 03/710 7 augustus 2003
14880 Wet personenvervoer
Bestuursdwang/dwangsom
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A, handelend onder de naam K, te X, verzoeker,
gemachtigde: B, procuratiehouder van verzoeker,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. L. van der Vliet, werkzaam op verweerders ministerie.
1. De procedure
Bij besluit van 4 juni 2003 heeft verweerder ongegrond verklaard verzoekers bezwaar tegen het besluit van 28 januari 2003, waarbij verweerder de aan verzoeker verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp 2000) heeft ingetrokken.
Bij brief van 26 juni 2003 heeft verzoeker zich tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek het besluit van 4 juni 2003 bij wege van voorlopige voorziening te schorsen.
Bij brief van 3 juli 2003 heeft verzoeker bij het College beroep ingesteld tegen het besluit van 4 juni 2003. Dit beroep is geregistreerd onder nummer 03/731.
Bij brief van 18 juli 2003 heeft verweerder gereageerd op het verzoek om voorlopige voorziening.
Bij brief van 23 juli 2003 heeft verzoeker het verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken en een nieuw verzoek met dezelfde strekking ingediend.
Bij brief van 25 juli 2003 heeft verzoeker zijn verzoek nader toegelicht.
Op 29 en 31 juli 2003 heeft verweerder op de zaak betrekking hebbende (bij verzoeker reeds bekende) stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 juli 2003. Aldaar waren aanwezig verzoeker, de hierboven genoemde gemachtigden van partijen en een toehoorder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 4, tweede lid, Wp 2000 verbiedt het verrichten van taxivervoer zonder een hiertoe verleende vergunning.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, Wp 2000 kan een vergunning worden ingetrokken.
Uit artikel 9, eerste lid, Wp 2000 juncto artikel 26, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp 2000) volgt dat een vergunning voor het verrichten van taxivervoer slechts wordt verleend indien de vervoerder voldoet aan de eis van vakbekwaamheid. Ingevolge artikel 26, tweede lid, Bp 2000 moet degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer aan deze eis voldoen of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
In de op 29 januari 2003 in de Staatscourant gepubliceerde Beleidsregel inzake toetsing vakbekwaamheid in het taxivervoer (hierna: Beleidsregel) is onder meer het volgende bepaald:
"(…)
In een éénmanszaak zonder chauffeurs in dienst wordt de eigenaar van de eenmanszaak aangemerkt als degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
De eigenaar van een dergelijke eenmanszaak moet dus zelf aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
(…)
Inwerkingtreding en overgangsregeling
Deze beleidsregel is van toepassing bij de behandeling van aanvragen om een vergunning voor taxivervoer die zijn ingediend na de datum waarop deze beleidsregel is gepubliceerd. Taxiondernemingen die op het moment van inwerkingtreding van deze beleidsregel houder zijn van een vergunning voor taxivervoer dienen op 1 januari 2005 te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid volgens de criteria die zijn vervat in deze beleidsregel. Tot die datum worden deze ondernemingen geacht te voldoen aan de eis van vakbekwaamheid, indien de leiding aan het taxivervoer plaatsvindt op de manier die bij de aanvraag van de vergunning is aangegeven.
Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de tweede dag na de dagtekening van de Staatscourant waarin zij wordt geplaatst.
(…)."
In de toelichting op de Beleidsregel is onder meer het volgende opgemerkt:
"(…)
Overgangsregeling
Bij de invoering van deze beleidsregel wordt rekening gehouden met de gerechtvaardigde verwachtingen en met de belangen van bestaande taxiondernemers. De vervoerders die bij de inwerkingtreding van deze beleidsregel in het bezit zijn van een vergunning voor taxivervoer hoeven pas op 1 januari 2005 volgens de criteria van deze beleidsregel te voldoen aan [de] eis van vakbekwaamheid. Als echter blijkt dat de vakbekwame persoon in een onderneming niet (meer) leiding geeft op de wijze die bij de aanvraag van de vergunning aannemelijk werd gemaakt, volgt nader onderzoek en kan eventueel de vergunning worden geschorst of ingetrokken.
(…)
(…)."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Bij besluit van 6 september 2001 heeft verweerder verzoeker vergunning voor onbepaalde tijd verleend voor het verrichten van taxivervoer binnen en vanuit het vervoergebied AZAM. In de aanbiedingsbrief bij dit besluit heeft verweerder verzoeker onder meer het volgende medegedeeld:
"(…)
In uw onderneming wordt de vakbekwaamheid ingebracht door een procuratiehouder. Daarmee is formeel voldaan aan het vereiste van artikel 28 Besluit personenvervoer 2000. Ik wijs u erop dat de IVW, Divisie Vervoer een onderzoek kan instellen naar de materiële invulling van het vereiste van vakbekwaamheid.
(…)."
- Bij brief van 3 december 2002 heeft verweerder verzoeker bericht dat, aangezien F niet langer als vakbekwaam leidinggevende binnen de onderneming van verzoeker werkzaam is, het voornemen bestaat de aan verzoeker verleende vergunning in te trekken.
- Bij brief van 11 december 2002 heeft verzoeker verweerder medegedeeld dat F als vakbekwaam leidinggevende is opgevolgd door B (de gemachtigde van verzoeker), waarna onder dagtekening 14 januari 2003 een verklaring inbreng vakbekwaamheid is ingezonden.
- Vervolgens heeft verweerder het besluit van 28 januari 2003 genomen, zoals omschreven in rubriek 1 van deze uitspraak. In dit besluit is onder meer het volgende overwogen:
"Overwegende
(…)
dat de vakbekwame persoon, B, reeds als vakbekwame leidinggevende 75 uren werkzaam is in P en waarvan hij 40 uren chauffeurswerkzaamheden verricht;
dat, gezien de tijd die deze werkzaamheden redelijkerwijs in beslag zullen nemen, een juiste inbreng van de vakbekwaamheid en met name een continue betrokkenheid bij de toekomstige bedrijfsvoering van de onderhavige onderneming niet aannemelijk is;
(…)
dat de vakbekwame persoon, slechts 8 uren in de week beschikbaar zal zijn voor de ondernemer;
(…)
dat de vakbekwame persoon, ondanks een verzoek hiertoe, niet heeft aangegeven hoe deze in staat zal zijn permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan meerdere bedrijven;
dat bovendien de beloning, welke de vakbekwaam leidinggevende voor zijn werkzaamheden binnen de onderhavige onderneming zal ontvangen, dermate gering is dat een substantiële inbreng niet aannemelijk is;
(…)
dat gezien het voorgaande er niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon en dat daarmee door de vervoerder niet langer aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan;
(…)."
- Bij brief van 4 maart 2003 heeft verzoeker bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 januari 2003.
- Nadat verzoeker op 8 april 2003 was gehoord over zijn bezwaar, heeft verweerder het bestreden besluit genomen. Daarbij heeft verweerder bepaald dat de intrekking zeven weken nadien, derhalve op 23 juli 2003, van kracht wordt.
3. Het standpunt van verzoeker
Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verzoeker met name het volgende aangevoerd.
Verzoeker heeft een spoedeisend belang bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Als gevolg van de intrekking van zijn vergunning heeft hij geen inkomsten uit taxivervoer meer, terwijl de vaste maandelijkse lasten van zijn bedrijf € 2.578,62 belopen en zijn eigen vermogen reeds negatief is.
Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), aangezien verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de in de Beleidsregel vervatte overgangsregeling.
Voorts is het bestreden besluit genomen in strijd met het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft de inbreng vakbekwaamheid van F voldoende geoordeeld voor het verlenen van een vergunning voor onbepaalde tijd. B brengt op precies dezelfde wijze vakbekwaamheid in en verzoeker mocht er dan ook van uitgaan dat verweerder daarmee genoegen zou nemen. Ten onrechte is verweerder strengere normen gaan hanteren, terwijl het wettelijk criterium niet is gewijzigd.
Het bestreden besluit berust niet op een deugdelijke motivering (artikel 3:46 Awb). Zo is het niet vervullen van bepaalde taken door de procuratiehouder ten onrechte als tekortkoming aangemerkt.
Verder is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:3 Awb. Door het stellen van steeds strengere eisen maakt verweerder de inbreng van vakbekwaamheid door een procuratiehouder feitelijk onmogelijk.
Voorts heeft verzoeker naar voren gebracht dat B thans nog slechts in zeer beperkte mate elders werkzaam is en derhalve meer dan voldoende tijd en gelegenheid heeft om permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan de onderneming van verzoeker.
4. De beoordeling van het verzoek
4.1 Ingevolge artikel 8:81 Awb juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, hangende beroep bij het College, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist.
4.2 Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker aannemelijk gemaakt dat hij een spoedeisend belang heeft bij het treffen van de gevraagde voorlopige voorziening. Als gevolg van het bestreden besluit is het verzoeker niet langer toegestaan taxivervoer te verrichten. Het argument van verweerder dat verzoeker in staat geacht moet worden op andere wijze in zijn levensonderhoud te voorzien snijdt geen hout. Indien het niet meer mogen voeren van de onderneming waarmee verzoeker in zijn levensonderhoud voorziet geen spoedeisend belang zou opleveren, zou het instrument van de voorlopige voorziening in zaken als de onderhavige vrijwel iedere betekenis verliezen.
4.3 De voorzieningenrechter zal allereerst ingaan op de stelling van verzoeker dat verweerder ten onrechte geen toepassing heeft gegeven aan de in de Beleidsregel vervatte overgangsregeling.
In de Beleidsregel is bepaald dat deze van toepassing is bij de behandeling van aanvragen om een vergunning voor taxivervoer die zijn ingediend na de datum waarop deze beleidsregel is gepubliceerd, derhalve aanvragen die op of na 30 januari 2003 zijn of worden ingediend. Van zodanige aanvraag is in het geval van verzoeker geen sprake, zoals zijn gemachtigde ter zitting ook heeft benadrukt. Hiermee staat echter naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet vast dat Beleidsregel in het onderhavige geval niet van toepassing zou kunnen zijn. In de Beleidsregel is neergelegd dat houders van een reeds verleende vergunning met ingang van 1 januari 2005 aan de in de Beleidsregel neergelegde criteria moeten voldoen, terwijl deze houders veelal niet vóór 1 januari 2005 een nieuwe aanvraag zullen (moeten) indienen. Dit zou erop kunnen duiden dat is beoogd aan de Beleidsregel met name wat betreft de toepassing van de overgangsregeling een ruimer toepassingsbereik te geven dan alleen de behandeling van na publicatie van de Beleidsregel ingediende aanvragen om een vergunning voor het verrichten van taxivervoer.
Wat hiervan ook zij, uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder op voorhand uitsluit dat de vakbekwaamheid in de onderneming van verzoeker kan worden ingebracht door een procuratiehouder en dat is ook hetgeen de door verzoeker bedoelde overgangsregeling (vooralsnog) mogelijk maakt. Gelet hierop kan naar voorlopig oordeel niet worden staande gehouden dat verweerder zou hebben geweigerd toepassing te geven aan de in de Beleidsregel vervatte overgangsregeling, zo de Beleidsregel gelet op het vorenstaande al van toepassing zou zijn.
4.3.1 De vergunning van verzoeker is niet ingetrokken omdat de vakbekwaamheid wordt ingebracht door een procuratiehouder, maar omdat verweerder niet aannemelijk acht dat deze procuratiehouder (B) permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming van verzoeker, zoals vereist ingevolge artikel 26, tweede lid, Bp 2000.
Hetgeen door verzoeker op dit punt is aangevoerd, vormt onvoldoende grond voor het voorlopig oordeel dat het bestreden besluit naar verwachting in de hoofdzaak door het College niet in stand zal worden gelaten. Hierbij neemt de voorzieningenrechter het volgende in aanmerking.
Blijkens de verklaring inbreng vakbekwaamheid zijn de nodige werkzaamheden, waaronder de administratie, belastingzaken en de behandeling van klachten, door verzoeker uitbesteed aan anderen dan B. Indien hierbij in aanmerking wordt genomen dat sprake is van een eenmanszaak, is niet op voorhand aannemelijk dat hetgeen resteert als gesteld takenpakket van B kan worden aangemerkt als permanent en daadwerkelijk leidinggeven. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband voorts dat over de rol van B binnen de onderneming van verzoeker slechts in zeer algemene termen mededelingen zijn gedaan, terwijl nader bewijs van daadwerkelijke betrokkenheid van betekenis ontbreekt. Uit het antwoord op vraag 10 van de verklaring inbreng vakbekwaamheid kan worden afgeleid dat zelfs niet schriftelijk is vastgelegd welke taken B ten behoeve van de onderneming van verzoeker vervult. De hoogte van de beloning die B voor zijn werkzaamheden zegt te ontvangen wijst evenmin in de richting van een betekenisvolle inbreng van vakbekwaamheid.
De gestelde omstandigheid dat B zijn werkzaamheden elders aanzienlijk heeft afgebouwd en dientengevolge thans meer tijd heeft voor verzoeker, maakt op zichzelf niet aannemelijk dat hij inmiddels permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming van verzoeker. Ook in dit opzicht is sprake van in algemene termen vervatte mededelingen die niet met enig stuk zijn gestaafd.
4.4 Dat intrekking van de aan verzoeker verleende vergunning in strijd is met het vertrouwensbeginsel acht de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt, reeds nu in de aanbiedingsbrief bij het besluit tot vergunningverlening is gewezen op de mogelijkheid dat een onderzoek wordt ingesteld naar de materiële invulling van het vereiste van vakbekwaamheid. Naar voorlopig oordeel is niet onredelijk te achten dat verweerder in de door verzoeker doorgevoerde wisseling van procuratiehouder aanleiding heeft gezien te onderzoeken of de nieuwe procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming van verzoeker, zoals voorgeschreven in artikel 26, tweede lid, Bp.
Het betoog van verzoeker dat het onderzoek en de beoordeling door verweerder ten onrechte hebben plaatsgevonden aan de hand van strengere normen dan ten tijde van de aanvraag om een vergunning golden, ziet er allereerst aan voorbij dat de eis van permanent en daadwerkelijk leiding geven niet nieuw is. Bovendien is in de aanbiedingsbrief bij het besluit tot vergunningverlening uitdrukkelijk vermeld dat slechts is beoordeeld of formeel wordt voldaan aan de eis van vakbekwaamheid en derhalve niet of de vakbekwame persoon ook permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming van verzoeker. Zoals reeds opgemerkt heeft verweerder zich zelfs uitdrukkelijk de mogelijkheid voorbehouden dit laatste alsnog te bezien.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt derhalve.
4.5 Naar voorlopig oordeel is verweerder in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd ingegaan op hetgeen verzoeker in bezwaar heeft aangevoerd. Mede gelet op het vorenoverwogene is verzoeker er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat (de essentie van) de motivering van het bestreden besluit het oordeel dat B niet permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming van verzoeker niet kan dragen.
4.6 Tenslotte is de voorzieningenrechter niet gebleken dat verweerder de hem toegekende bevoegdheid tot het nemen van een besluit heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. De enkele omstandigheid dat verweerder, mede op grond van inmiddels opgedane ervaring met de (uit)werking van de Wp 2000 en het Bp 2000, de inbreng van vakbekwaamheid kritischer beziet en beoordeelt dan voorheen het geval was, zo ook in het geval van verzoeker, wettigt geenszins de door verzoeker daaraan verbonden conclusie. Uit niets blijkt dat de gewijzigde opstelling van verweerder een ander oogmerk heeft dan te bevorderen dat een vergunning voor het verrichten van (voorzover hier van belang) taxivervoer slechts wordt verleend aan een vervoerder die permanent en daadwerkelijk (mede) wordt geleid door een persoon die voldoet aan eisen van vakbekwaamheid, zoals vereist ingevolge artikel 9, eerste lid, Wp 2000 en artikel 26, eerste en tweede lid, Bp 2000.
4.7 Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het verzoek moet worden afgewezen.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb.
5. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2003.
w.g. D. Roemers w.g. B. van Velzen