Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/1917 13 augustus 2003
14914 Wet personenvervoer 2000
Vergunning taxivervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellant,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Meijs, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 4 december 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 24 oktober 2002.
Bij dat besluit heeft verweerder beslist op het bezwaarschrift van appellant tegen de afwijzing van zijn verzoek om vergunning op grond van de Wet Personenvervoer 2000 (hierna: Wp) voor het verrichten van taxivervoer.
Verweerder heeft op 1 april 2003 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2003. Bij die gelegenheid is appellant verschenen, bijgestaan door B. Verweerder heeft bij monde van zijn gemachtigde zijn standpunt toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Wet personenvervoer 2000 is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
(…)
h. openbaar vervoer: voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
i. besloten busvervoer: personenvervoer per bus, anders dan bedoeld in onderdeel h;
j. taxivervoer: personenvervoer per auto, anders dan bedoeld in onderdeel h, tegen betaling;
k. vervoerder: degene die openbaar vervoer, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, niet in de hoedanigheid van bestuurder van een auto, bus, trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig;
(…)
Artikel 4
(…)
2. Het is verboden taxivervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…)
5. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over:
a. de eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid;
(…)"
In het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit) is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 26
1. De vervoerder die openbaar vervoer, anders dan per trein, besloten busvervoer of taxivervoer verricht, moet aan de eis van vakbekwaamheid voldoen.
2. Degene die permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer, bedoeld in het eerste lid, voldoet aan de eis, bedoeld in het eerste lid, of, indien deze leiding bij meer personen berust, tenminste een van hen.
3. De vervoerder meldt Onze Minister de vervanging van een persoon als bedoeld in het tweede lid."
In de Nota van toelichting bij artikel 26 van Pro het Besluit is het begrip permanent en daadwerkelijk leidinggeven als volgt nader toegelicht:
"De eis van vakbekwaamheid beoogt door inbreng van de vakbekwame persoon een goede bedrijfsgang in de vervoersonderneming te waarborgen. Het predikaat "permanent" moet worden opgevat als een continue betrokkenheid bij het leidinggeven. De betrokkenheid mag niet incidenteel zijn. Indien het leidinggeven door de aard of grootte van de onderneming een voltijdse aangelegenheid is, betekent dit dat de vakbekwame niet slechts een gedeelte van de werktijd met daadwerkelijke leiding kan zijn belast. "Daadwerkelijk" geeft aan dat het om een inhoudelijke betrokkenheid bij het leidinggeven gaat. De functie van leidinggevende kan niet louter een formele status inhouden. Zo kan een bestuurder van een rechtspersoon die als vervoerder geldt de vakbekwaamheid niet inbrengen indien de leiding over het vervoer feitelijk bij een ander berust. De werkzaamheden in het kader waarvan leiding wordt gegeven betekenen dat de vakbekwame inhoudelijk betrokken moet zijn bij beslissingen inzake uitbreiding van het bedrijf, het aangaan van financiële verplichtingen, het aan- en verkoopbeleid, de aansturing van personeel, het dagelijkse ondernemersbeleid, de relaties met de overheid, maar ook de strategie van het bedrijf op de vervoersmarkt. De uitleg van het begrip permanent leidinggeven vergt tevens dat de vakbekwame ten aanzien van deze werkzaamheden naar buiten vertegenwoordigingsbevoegd is. Zonder een volmacht of mandaat om namens de vervoerder op te treden, kan de facto geen sprake zijn van leidinggeven als bedoeld in het onderhavige artikel."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellant heeft door middel van een hiertoe bestemd aanvraagformulier, gedagtekend 10 december 2001, een aanvraag ingediend voor een taxivergunning ten behoeve van zijn onderneming "C". Volgens opgave in deze aanvraag zal de vakbekwaamheid binnen de onderneming worden ingebracht door procuratiehouder D.
- Omtrent het procuratiehouderschap hebben appellant en D een overeenkomst gesloten, gedagtekend 10 december 2001. Artikel 4 van Pro die overeenkomst luidt als volgt:
" 4.Procuratiehouder verplicht zich jegens Ondernemers om zijn diensten als vakbekwame procuratiehouder in ieder geval op de volgende gebieden te verlenen:
-het nemen van investeringsbeslissingen, waaronder het aangaan van lease-contracten, door Ondernemers inzake personenauto's als taxi worden ingezet;
-het beoordelen van het onderhoud van taxi's van Ondernemers;
-de beoordeling van het voeren van de administratie van Ondernemers, waarbij tot de administratie wordt gerekend:
-de financiële administratie;
-de personeels administratie;
-de fiscale aangiften.
-het namens Ondernemers onderhouden van de contracten met de RVI, Belastingdienst, Bedrijfsvereniging/LISV, althans het toezicht houden op die contacten."
- Ten behoeve van de beoordeling van de vergunningaanvraag van appellant heeft D desgevraagd aan verweerder een formulier "Verklaring inbreng vakbekwaamheid", gedagtekend 5 februari 2002 en ondertekend door zowel D als appellant, doen toekomen. In dit formulier zijn de hierna aangehaalde vragen als volgt beantwoord:
"3. Welke taken verricht de ondernemer (eigenaar/vennoot/directeur) zélf binnen deze onderneming ? (…)
Alle taken niettegenstaande dat die ten dele primair door de Procuratiehouder worden verricht (…)
5. Welke taken verricht u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen deze onderneming ? (…)
Het controleren van de Ondernemer in de wekelijkse Administratie En het begeleiden van de Ondernemer.
7. Kunt u aangeven hoeveel uur per week u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming werkzaamheden verricht ?
7 dagen per week
+ 8 uur per week
9. Welke taakverdeling is afgesproken tussen de ondernemer en u als vakbekwaam leidinggevende persoon binnen de onderneming ?
zie procuratiecontract
10. Op welke wijze geeft de ondernemer leiding binnen de onderneming?
Op de voor een ondernemer gebruikelijke wijze
11. Welke leidinggevende aangelegenheden zijn specifiek aan u als vakbekwaam persoon binnen de onderneming voorbehouden ? (…)
zie procuratiecontract
13. Is de vakbekwaam leidinggevende persoon binnen meer ondernemingen werkzaam? Zo ja, in welke?
Zie bijlage 2
15. Hoe is de vakbekwaam leidinggevende persoon in staat permanent en daadwerkelijk leiding te geven aan meerdere bedrijven ?
Beschikt over voldoende vrije tijd
19. Wie bepaalt binnen de onderneming de hoogte van de taxitarieven ? (…)
in gezamenlijk overleg
20. Wie beslist over de aanschaf van voertuigen ? (…)
in gezamenlijk overleg
21. Wie behandelt eventueel binnengekomen klachten ? (…)
de ondernemer
22. Wie is (…) belast met de vervoerplanning ?
n.v.t.
23. Wie is (…) belast met het toezicht op de administratie en boekhouding ?
Procuratie Houder of BoekHouder.
24. Wie regelt zaken als verzekering, inschrijving Kamer van Koophandel, belastingaangifte, enz.?
Ondernemer en/of boekhouder
27. Hoe vaak heeft u als vakbekwaam leidinggevende persoon overleg met de ondernemer?
wekelijks
- Bij besluit van 14 maart 2002 heeft verweerder de aanvraag van appellant om een taxivergunning afgewezen, op de grond dat niet gesproken kan worden van daadwerkelijk en permanent leidinggeven door de vakbekwame persoon zodat door de vervoerder niet aan de eis van vakbekwaamheid wordt voldaan.
- Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 20 april 2002 bezwaar gemaakt.
- Appellant is op 2 september 2002 omtrent zijn bezwaar door een commissie van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in:
"(…)
De omstandigheden waaronder beoogd wordt de vakbekwaamheid binnen de onderneming van A in te laten brengen door D komen niet overeen met de criteria die de wetgever daaromtrent heeft gesteld in het Bp 2000 en de daarbij behorende toelichting zoals hierboven weergegeven. Van het vereiste permanent en daadwerkelijk leidinggeven kan onder deze omstandigheden in redelijkheid geen sprake zijn.
Zoals al aangegeven onder 1. kan het feit dat de vakbekwaamheid van D niet meer in een andere onderneming dan de eigen onderneming wordt ingebracht en het feit dat drie aanvragen waarbij de vakbekwaamheid van D zou worden ingebracht, reeds zijn afgewezen, in het licht van de overige omstandigheden, niet leiden tot de vaststelling dat D permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan de onderneming van A.
Het feit dat de vakbekwame persoon continu bereikbaar is, heeft nog niet tot gevolg dat deze ook continu beschikbaar is voor de ondernemer. Nu de noodzaak van aansturing door de vakbekwame leidinggevende zich op elk moment van de dag kan voordoen is het noodzakelijk dat de vakbekwame persoon niet alleen bereikbaar is, maar dat hij ook in staat moet zijn/ beschikbaar moet zijn om direct adequaat de onderneming aan te sturen. Bereikbaarheid via de mobiele telefoon wordt ook in de rechtspraak onvoldoende geacht om continue beschikbaarheid aan te nemen (Vz. CBB, 9 mei 1996, kenmerk 96/02/98/094/301).
Gezien het feit dat D reeds als vakbekwaam leidinggevende werkzaam is in zijn eigen onderneming en daarbij 32 uren in de week chauffeurswerkzaamheden verricht acht ik niet aannemelijk dat hij naast continu bereikbaar ook continu beschikbaar is. Gezien het voorgaande en het feit dat de werkzaamheden van D voornamelijk een controlerend en begeleidend karakter dragen is het niet aannemelijk dat D permanent en daadwerkelijk bij de onderneming van A betrokken is."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
D is wel degelijk in staat als vakbekwaam persoon de overeengekomen werkzaamheden te verrichten. Dat geen andere dan de in bezwaar overgelegde stukken kunnen worden aangeboden vindt zijn oorzaak in het feit dat de onderneming nog niet van start is gegaan. D verricht echter ook thans al werkzaamheden voor de onderneming, hetgeen blijkt uit het feit dat hij de aanvraag voor de vergunning, het bezwaarschrift en het beroepschrift heeft opgesteld en appellant heeft bijgestaan tijdens de hoorzitting.
Appellant dan wel zijn zoon zijn bereid zelf de vereiste vakbekwaamheid te verwerven. Gedurende de periode die daarvoor nodig is, is D bereid en in staat de overeengekomen werkzaamheden te verrichten.
Van de vier ondernemingen waarvoor D als procuratiehouder zou optreden is er inmiddels een afgevallen.
5. De beoordeling van het geschil
Het College overweegt allereerst dat het wettelijk stelsel, en in het bijzonder artikel 26, tweede lid, van het Besluit, mede in het licht van de hiervoor weergegeven toelichting op deze bepaling, er niet aan in de weg staat dat (ook) bij een eenmanszaak ('eigen rijder') de vakbekwaamheid door een procuratiehouder wordt ingebracht, mits deze procuratiehouder permanent en daadwerkelijk leiding geeft aan het vervoer.
Het is echter over het algemeen minder waarschijnlijk te achten dat een ondernemer die voornemens is in het kader van een eenmanszaak bepaalde werkzaamheden te verrichten, een procuratiehouder belast met in het bijzonder de taak om aan de uitvoering van die werkzaamheden leiding te geven. Het College acht het dan ook niet onjuist dat verweerder vergunningaanvragen voor een zodanige bedrijfsvoering van een eigen rijder die zelf niet aan de vakbekwaamheidseis voldoet, kritisch beziet en niet op voorhand van de aannemelijkheid van de in de aanvraag vermelde taakomschrijving van de procuratiehouder uitgaat. Met name in gevallen waarin taken en bevoegdheden van de procuratiehouder niet ondubbelzinnig omschreven worden, moet immers rekening gehouden worden met de mogelijkheid dat na de vergunningverlening in de praktijk aan de vereiste continue en inhoudelijke betrokkenheid van de procuratiehouder geen concrete invulling zal worden gegeven.
In het licht daarvan overweegt het College als volgt.
Appellant heeft geen ondubbelzinnige omschrijving gegeven van de verdeling en daadwerkelijke uitoefening van de taken van hemzelf en procuratiehouder D. In de in rubriek 2.2 weergegeven "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" is ten aanzien van deze taakverdeling (vragen 3, 5 en 29) vermeld dat appellant het taxivervoer verricht en dat hij tevens alle taken vervult, niettegenstaande dat die primair door de procuratiehouder worden verricht. Evenmin is helder geworden dat de werkzaamheden van procuratiehouder D zich zullen uitstrekken over het gehele scala van leidinggevende werkzaamheden en laat de "Verklaring inbreng vakbekwaamheid" de mogelijkheid open dat de leiding in de praktijk veeleer bij appellant dan bij D zal berusten. In bedoelde verklaring is ten aanzien van de bevoegdheden van D (vraag 5) immers enkel "het controleren van de ondernemer in de wekelijkse administratie en het begeleiden van de ondernemer" vermeld en worden beslissingen omtrent de hoogte van de tarieven en de aanschaf van voertuigen in gezamenlijk overleg genomen (vragen 19 en 20). Voorts is verklaard dat appellant zelf zich gaat bezighouden met de behandeling van eventueel binnengekomen klachten en met verzekeringszaken (vragen 21 en 24). Bovendien geeft D leiding aan zijn eigen onderneming, waarin hij gedurende 32 uur chauffeurswerkzaamheden verricht, zodat hij niet voortdurend beschikbaar is om leiding te geven aan de onderneming van appellant wanneer dat nodig is.
Het College is, gelet op het vorenstaande, van oordeel dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat de procuratiehouder daadwerkelijk leiding zal geven aan de vervoersonderneming van appellant. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat aan het vereiste van artikel 26, tweede lid, van het Besluit niet is voldaan.
Op grond van het voorgaande komt het College tot de conclusie dat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. C.M. Wolters, mr. M.J. Kuiper en mr. C.J. Borman, in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2003.
w.g. C.M. Wolters w.g. R. Meijer.