Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1862 17 juli 2003
16080 Meststoffenwet
Uitvoeringsbesluit pluimveerechten Meststoffenwet
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellant,
gemachtigde: drs. R.A.M. van Woerden, werkzaam bij GLTO Bedrijfsadvies B.V. te Zelhem,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigden: mr. N.G. van Breukelen, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 21 november 2002 heeft het College van appellant een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 11 oktober 2001.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar dat appellant had gemaakt tegen een afwijzende beslissing naar aanleiding van een door appellant aan het Bureau Heffingen toegezonden formulier "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen".
Bij brief van 7 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden.
Bij brief van 25 april 2003 heeft appellant op verzoek van het College nog enkele stukken in het geding gebracht.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2003. Bij die gelegenheid hebben partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunt nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Regelgeving.
Verweerder heeft de Tweede Kamer bij brief van 6 november 1998 (kamerstukken II, 1998-1999, 26 280, nr. 1) te kennen gegeven dat het kabinet, gezien de ontwikkelingen in de pluimveesector, het onvermijdelijk acht de groei van deze sector een halt toe te roepen, dat ter verwezenlijking van dit doel een stelsel van pluimveerechten in het leven zal worden geroepen en dat bevriezing van de omvang van de pluimveestapel een noodzakelijke randvoorwaarde is in het proces van herstructurering van de pluimveesector. In de bijlage bij deze brief is onder meer aangegeven dat bij de bepaling van de hoogte van het pluimveerecht rekening wordt gehouden met onomkeerbare investeringsverplichtingen die zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust.
Eén en ander heeft uiteindelijk geleid tot de Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten (Stb. 2000, nr. 538, hierna: Wijzigingswet), die op 1 januari 2001 in werking is getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet, waarbij onder meer aan hoofdstuk V van de Meststoffenwet ("Regelen ter voorkoming van een onverantwoorde uitbreiding van de productie van dierlijke meststoffen") is toegevoegd titel 2 ("Stelsel van pluimveerechten", artikelen 58a tot en met 58y), is de hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen die in een kalenderjaar mag worden geproduceerd vastgelegd op het niveau van vóór 1998 en aldus aan een maximum gebonden, dat wordt uitgedrukt in het zogeheten pluimveerecht, zoals omschreven in artikel 1, eerste lid, onder aj, Meststoffenwet. Ingevolge artikel 58h, eerste lid, Meststoffenwet komt het pluimveerecht overeen met de in het referentiejaar op het bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen afkomstig van kippen en kalkoenen. Krachtens artikel 58g, tweede lid, Meststoffenwet geldt als referentiejaar 1997, tenzij ten aanzien van een daartoe door de belanghebbende aangemeld bedrijf 1995 of 1996 als referentiejaar is gekozen. Ingevolge het derde lid van dit artikel kan ten aanzien van een zodanig bedrijf onder bepaalde voorwaarden 1994 als referentiejaar worden gekozen. In artikel 58k Meststoffenwet is de in de bijlage bij verweerders brief van 6 november 1998 bedoelde (hardheids)regeling neergelegd voor gevallen waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan met het oog op uitbreiding of omschakeling binnen het mestproductierecht dat reeds op een bedrijf rust. Het eerste lid, aanhef en onder a, van dit artikel - "hardheidsgeval 1" - luidt als volgt:
"1. De omvang van het pluimveerecht van een daartoe aangemeld bedrijf wordt, in afwijking van de artikelen 58h, 58i en 58j, bepaald overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels indien:
a. in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i,
- door het bevoegd gezag een milieuvergunning is verleend,
- bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd, dan wel
- bij het bevoegd gezag overeenkomstig artikel 4 van Pro het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of artikel 3 van Pro het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer een of meer meldingen zijn gedaan en bouwvergunningen zijn aangevraagd,
en uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning dan wel in voorkomend geval overeenkomstig het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer;"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij besluit van 17 juni 1997 hebben burgemeester en wethouders van Wierden krachtens de Wet milieubeheer aan de maatschap A op haar verzoek een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor het houden van 27.000 opfokhennen.
- Op 10 maart 1998 heeft appellant een bouwvergunning aangevraagd, welke hem door burgemeester en wethouders bij besluit van 3 juni 1998 is verleend.
- Tegen het besluit van 17 juni 1997 is door de Vereniging Milieudefensie te Amsterdam beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
- Bij uitspraak van 16 augustus 1999 heeft de Afdeling het besluit vernietigd wegens strijd met de artikelen 6 en 8, vierde lid, van de Interimwet amminiak en veehouderij. Burgemeester en wethouders hadden de ammoniakemissie en -depositie berekend aan de hand van het aantal dierplaatsen in plaats van het aantal dieren. Bovendien was geen sprake van onmiddellijke samenhang met de ammoniakreductie op andere bedrijven, aangezien de vergunningen voor die bedrijven ten tijde van het nemen van het besluit op 17 juni 1997 niet waren ingetrokken of gewijzigd.
- Op 9 februari 2001 heeft verweerder van appellant een "melding pluimveerechten inclusief hardheidsgevallen" ontvangen, waarin appellant heeft aangegeven in aanmerking te willen komen voor hardheidsgeval 1.
- Op 7 mei 2001 heeft de maatschap A een nieuw verzoek voor een revisievergunning bij de gemeente ingediend.
- Bij besluit van 13 november 2001 hebben burgemeester en wethouders van Wierden op dit verzoek aan de maatschap A een revisievergunning verleend voor het houden van 27.000 opfokhennen en 3 geiten.
- Inmiddels had verweerder appellant bij besluit van 21 augustus 2001 medegedeeld dat hij niet in aanmerking kwam voor hardheidsgeval 1.
- Tegen dat besluit heeft appellant bij brief van 22 september 2001 een bezwaarschrift ingediend.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Hiertoe is het volgende overwogen:
"Hardheidsgeval 1 is bedoeld voor bedrijven die vóór 6 november 1998 investeringsverplichtingen waren aangegaan met betrekking tot het uitbreiden van de pluimveehouderij op dat bedrijf. Het hardheidsgeval is geregeld in artikel 58k, eerste lid, onderdeel a, Meststoffenwet (Msw). Om te kunnen vaststellen of dergelijke investeringsverplichtingen zijn aangegaan, wordt in dit artikel onder andere gekeken naar de milieuvergunning of een melding op basis het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer of het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer, al dan niet in combinatie met een aanvraag voor een bouwvergunning op basis van de Woningwet.
De datum 6 november 1998 hangt samen met de aankondiging van de maatregelen van de pluimveehouderij. Op deze dag stuurde minister Apotheker een brief aan de Tweede Kamer waarin de hoofdlijnen van de maatregelen reeds waren aangegeven. Om die reden wordt er in de Msw en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit geen rekening gehouden met gebeurtenissen die na 6 november 1998 hebben plaatsgevonden.
U stelt dat de nieuwe aanvraag voor een milieuvergunning van 7 mei 2001 vrijwel gelijk is aan de aanvraag voor een milieuvergunning van 17 juni 1997. Voor wat betreft de dieraantallen is er zelfs helemaal geen verschil tussen de beide aanvragen. Er is volgens u sprake van een vervangende aanvraag. Hier wil ik het volgende over opmerken. Op grond van artikel 4:5 in Pro samenhang met artikel 3:18 van Pro de Awb kan een ingediende aanvraag worden gewijzigd of aangevuld. Bij de toepassing van het Besluit hardheidsgevallen zijn ondergeschikte en/of technische wijzigingen of aanvullingen van aanvragen om een milleuvergunning geen probleem. In uw geval kan er echter geen sprake zijn van een wijziging of aanvulling van de aanvraag van de milieuvergunning van ondergeschikte of van technische aard. Dit komt omdat de verleende milieuvergunning door de Raad van State is vernietigd.
Artikel 3:53, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek bepaalt ten aanzien van de vernietiging: " De vernietiging werkt terug tot het tijdstip waarop de rechtshandeling is verricht."
De vernietiging van de milieuvergunning heeft dus terugwerkende kracht. Dit betekent dat de verleende milieuvergunning geacht wordt nooit rechtsgeldig te zijn geweest.
Dit betekent in uw geval dat de op 6 november 1998 verleende milieuvergunning door de vernietiging geacht wordt nooit te hebben bestaan. De nieuwe aanvraag voor een milieuvergunning van 17 mei 2001 kan dan ook niet een vervangende aanvraag zijn. Dat er tussen de beide aanvragen geen verschil zit in de dieraantallen doet hieraan niets af.
De nieuwe aanvraag voor een milieuvergunning van 17 mei 2001 is aangevraagd na 6 november 1998. Zoals hierboven vermeld, blijkt uit artikel 58k van de Meststoffenwet dat er geen rekening gehouden kan worden met gebeurtenissen die na 6 november 1998 hebben plaatsgevonden. De nieuwe milieuvergunning is dan ook niet van toepassing bij de beoordeling of uw bedrijf in aanmerking komt voor hardheidsgeval 1.
Aangezien u niet in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 bij het bevoegd gezag een milieuvergunning hebt aangevraagd voor een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen, kunt u niet in aanmerking komen voor hardheidsgeval 1."
4. Het standpunt van appellant
Appellant heeft ter ondersteuning van het beroep aangevoerd dat zijn bedrijf voldoet aan de voorwaarde dat in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 een milieuvergunning is verleend. Weliswaar is deze later vernietigd, maar in overleg met de gemeente Wierden is een nieuwe aanvraag ingediend die slechts wijzigingen van ondergeschikt belang bevatte. De op deze aanvraag verleende vergunning komt wat betreft de aantallen dieren overeen met de eerder verleende vergunning.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Het College stelt vast dat appellant op het moment dat hij de melding deed om in aanmerking te komen voor hardheidsgeval 1, niet beschikte over een milieuvergunning die in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 was verleend, omdat deze vergunning op dat moment reeds was vernietigd.
Het College overweegt vervolgens dat de vernietiging van de milieuvergunning niet tot gevolg had dat de aanvraag daartoe van appellant van 15 januari 1997 niet meer bestond. Op deze aanvraag dienden burgemeester en wethouders opnieuw te beslissen.
Hieruit volgt dat appellant op het moment dat hij de melding deed, wel voldeed aan de voorwaarden van artikel 58k van de Meststoffenwet dat in de periode van 1 januari 1994 tot en met 5 november 1998 ten behoeve van een vergroting van het aantal op het bedrijf te houden kippen of kalkoenen met ten minste 10% ten opzichte van het aantal dat zou kunnen worden gehouden indien het pluimveerecht zou worden bepaald overeenkomstig artikel 58h dan wel in voorkomend geval artikel 58i bij het bevoegd gezag een milieuvergunning en een bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van Pro de Woningwet zijn aangevraagd.
Dit betekent dat verweerder appellant voorwaardelijke pluimveerechten had moeten toekennen.
Aan het vorenstaande doet niet af dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit op 21 augustus 2001 de aanvraag voor een milieuvergunning van 15 januari 1997 was vervangen door een aanvraag van 7 mei 2001. Uit de stukken blijkt dat de vervangende aanvraag is ingediend om praktische redenen en dat de dieraantallen dezelfde zijn gebleven. De voorwaarde van artikel 58k dat uiterlijk op 1 januari 2004 extra huisvesting is gebouwd om alle kippen of kalkoenen die ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 58c geldende pluimveerecht kunnen worden gehouden, te kunnen huisvesten overeenkomstig de voor het bedrijf geldende milieuvergunning, moet dan ook voor gevallen als deze aldus worden gelezen dat ze betrekking heeft op de milieuvergunning die op basis van de vervangende aanvraag is verleend.
5.2 Het vorenoverwogene leidt tot de slotsom dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellant moeten beslissen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
5.3 Het College acht termen aanwezig verweerder met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten aan de zijde van appellant. Deze kosten worden op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 322,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 322,--, onder aanwijzing van de Staat als
rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden;
- bepaalt dat de Staat aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 109,-- vergoedt.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. M.A. van der Ham en mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. I.K. Rapmund