Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
(vijfde enkelvoudige kamer)
No.AWB 01/10 15 juli 2003
16500 Wet herstructurering varkenshouderij
Uitspraak in de zaak van:
J. Winters, te Witharen, appellant,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. N.G. van Breukelen, werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen.
1. De procedure
Op 28 december 2000 heeft het College van appellant een aangetekend verzonden beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van 15 november 2000 van verweerder. Bij dat besluit is niet-ontvankelijk verklaard een bezwaar van appellant met betrekking tot diens varkensrecht ingevolge de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) dan wel het Besluit hardheidsgevallen herstructurering varkenshouderij (hierna: Bhv).
Op 6 september 2002 heeft verweerder zijn besluit van 15 november 2000 ingetrokken en een nieuw besluit genomen, waarbij het bezwaar van appellant gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond is verklaard.
Op 26 november 2002 heeft het College van verweerder een verweerschrift ontvangen.
Bij brief van 18 juni 2003 heeft appellant enkele stukken in het geding gebracht.
Het College heeft het beroep behandeld ter zitting van 24 juni 2003. Aldaar waren aanwezig de gemachtigde van verweerder en mr. M. Kouprie, beiden werkzaam bij Bureau Heffingen te Assen. Appellant is, zoals aangekondigd in de brief van 18 juni 2003, niet ter zitting verschenen.
2. De grondslag van het geschil
In de Wet herstructurering varkenshouderij (hierna: Whv) wordt onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 6
1. Het varkensrecht komt overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, verminderd met 10%.
2. Het fokzeugenrecht komt overeen met het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal fokzeugen, verminderd met 10%.
(…)
4. Het in 1996 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, is het in 1996 gemiddeld gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, dat met betrekking tot het desbetreffende bedrijf is opgegeven in de aangifte overschotheffing 1996, bij gebreke daarvan, op het afsluitformulier 1996, dan wel, bij gebreke daarvan, op de vrijstellingsverklaring 1996.
(…)
Artikel 7
1. Het varkensrecht en het fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf komen overeen met het in 1995 gemiddeld op het bedrijf gehouden aantal varkens, onderscheidenlijk fokzeugen, verminderd met 10%.
2. Artikel 6, derde, vierde, vijfde en zesde lid, is van overeenkomstige toepassing op de bepaling van de omvang van het varkensrecht, onderscheidenlijk fokzeugenrecht, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat in plaats van "1996" telkens moet worden gelezen: 1995.
(…)
Artikel 8
1. Bij gebreke van enige opgave als bedoeld in de artikelen 6, vierde lid, en 7, tweede lid, komt het varkensrecht van het bedrijf overeen met 90% van het aantal varkenseenheden dat wordt bepaald door het door de belanghebbende daartoe bij wijze van melding aangegeven deel van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot 1996 te delen door 7,4 kilogram fosfaat en op de uitkomst 18% in mindering te brengen.
(…)."
Artikel 21e Bhv, dat deel uitmaakt van § 7C Bhv, luidt als volgt:
"Het varkensrecht en het fokzeugenrecht van een daartoe aangemeld bedrijf worden bepaald overeenkomstig deze paragraaf, indien ten aanzien van het bedrijf de mestproductie afkomstig van varkens in 1994, 1995 en 1996 gemiddeld ten minste 25% en in 1996 ten minste 5% was van de som van het niet-gebonden mestproductierecht voor varkens en kippen geldend met betrekking tot het desbetreffende jaar en het met betrekking tot dat jaar geldende grondgebonden mestproductierecht."
In de toelichting op de wijziging van het Bhv waarbij artikel 21e is ingevoerd (Stb. 2000, 233) is over § 7C Bhv onder meer het volgende vermeld:
"De in deze paragraaf getroffen voorziening geldt voor varkenshouders die, door wat voor omstandigheden dan ook, in de referentiejaren een niet-representatief aantal varkens hebben gehouden, maar waarvan anderzijds niet gezegd kan worden dat zij hun varkensbedrijf aan het beëindigen waren. (…)
De getroffen voorziening strekt ertoe de onbillijkheid weg te nemen, die zou ontstaan doordat bepaalde bedrijven wat betreft de hoogte van hun varkensrecht slechter af zouden zijn dan een bedrijf ten aanzien waarvan geen enkele opgave met betrekking tot het gemiddeld aantal gehouden varkens is gedaan en waarvoor het varkensrecht wordt bepaald overeenkomstig artikel 8, eerste lid, van de wet.
(…)."
3. De beoordeling van het beroep
3.1 Het beroep tegen het besluit van 15 november 2000 wordt op grond van artikel 6:19, eerste lid, juncto artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 6 september 2002.
Gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij rechterlijke toetsing van het ingetrokken besluit van 15 november 2000. Gelet hierop zal het College het beroep tegen dat besluit niet-ontvankelijk verklaren.
3.2 Naar appellant onweersproken heeft gesteld, heeft hij de aangifte overschotheffing over 1995 tijdig ingediend. In dat jaar was volgens appellant sprake van een niet-representatief aantal gehouden varkens. In 1996 heeft appellant naar eigen zeggen wél een representatief aantal varkens gehouden, maar hij heeft de aangifte overschotheffing over dat jaar te laat ingediend.
Van de zijde van verweerder is ter zitting van het College desgevraagd bevestigd dat appellant, zoals hij ook zelf naar voren heeft gebracht, beter af zou zijn geweest indien hij in het geheel geen gegevens had ingeleverd, omdat het thans berekende varkensrecht kleiner is dan het varkensrecht bij toepassing van artikel 8, eerste lid, Whv. Van de zijde van verweerder is in dit verband desgevraagd verklaard dat deze uitkomst wellicht vreemd is, maar dat verweerder gehouden is de Whv en het Bhv naar de letter toe te passen.
Naar het oordeel van het College dient verweerder bij zijn besluitvorming rekening te houden met de omstandigheid dat de besluitgever met het Bhv heeft beoogd tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard. Dit kan met zich brengen dat categorieën van gevallen die kennelijk niet door de besluitgever zijn voorzien, maar die - wanneer dat wel het geval was geweest - onmiskenbaar in het Bhv zouden zijn opgenomen, door verweerder op één lijn gesteld moeten worden met de wél bij of krachtens de Whv geregelde categorieën van gevallen. In zijn uitspraken van 10 december 2002 (02/80, 02/228 en 02/239; www.rechtspraak.nl, LJN-nummers respectievelijk AF2172, AF2171 en AF2173) heeft het College in gelijke zin overwogen met betrekking tot de hardheidsgevallen die door de wetgever in het kader van de Meststoffenwet al dan niet zijn voorzien.
Een situatie als bedoeld in de voorgaande alinea doet zich naar het oordeel van het College hier voor. Appellant, die over 1995 tijdig een aangifte overschotheffing heeft ingediend en dat over 1996 te laat heeft gedaan, zou beter af zijn geweest indien hij over beide jaren in het geheel geen gegevens zou hebben verstrekt, terwijl hij in laatstbedoeld geval beduidend ernstiger zou zijn tekortgeschoten in het nakomen van zijn administratieve verplichtingen dan thans het geval is.
Naar het oordeel van het College is zulks evident onbillijk en moet ondenkbaar worden geacht dat de besluitgever, indien hij situaties als die van appellant zou hebben voorzien, hiervoor geen voorziening zou hebben getroffen. Het College neemt hierbij in aanmerking dat de besluitgever in de toelichting op § 7C Bhv heeft overwogen dat een voorziening moet worden getroffen om te voorkomen dat de desbetreffende categorie varkenshouders een kleiner varkensrecht zou worden toegekend dan collega's die in het geheel geen gegevens hebben verstrekt en wier varkensrecht met toepassing van artikel 8 Whv wordt berekend, de zogenoemde categorie 11. Daargelaten of appellant al dan niet onder deze categorie varkenshouders valt, op welke vraag het College in § 3.3 van deze uitspraak zal ingaan, valt naar het oordeel van het College niet in te zien waarom het niet minstens zo onbillijk zou zijn dat appellant slechter af is dan een collega die in 1995 en 1996 dezelfde aantallen varkens heeft gehouden maar géén gegevens heeft verstrekt en daarom, in tegenstelling tot appellant, onder de vangnetbepaling van artikel 8, eerste lid, Whv valt.
In het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder zich rekenschap heeft gegeven van de vraag of appellant niet tenminste op dezelfde wijze moet worden behandeld als indien hij over 1995 en 1996 in het geheel geen gegevens zou hebben verstrekt. Zoals hierboven is overwogen, is immers ongerijmd dat appellant wordt benadeeld door het feit dat hij wél, zij het over 1996 niet tijdig, gegevens heeft verstrekt.
Gelet op het vorenstaande kan het besluit van 6 september 2002 wegens strijd met artikel 3:2, artikel 3:4, eerste lid, en artikel 7:12, eerste lid, Awb niet in stand blijven en moet het beroep gegrond worden verklaard.
Bij het nieuw te nemen besluit op bezwaar dient verweerder appellant naar het oordeel van het College een varkensrecht toe te kennen dat gelijk is aan het varkensrecht dat voor appellant zou zijn berekend indien hij in het geheel geen gegevens zou hebben verstrekt. Naar het oordeel van het College is verweerder, met name gelet op het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, bevoegd en in het geval van appellant ook gehouden over te gaan tot zodanige besluitvorming.
3.3 Naar het oordeel van het College is verweerder niet gehouden appellant op dezelfde wijze te behandelen als varkenshouders die voldoen aan alle voorwaarden van § 7C Bhv. Blijkens de toelichting op de betreffende wijziging van het Bhv is categorie 11 bedoeld voor varkenshouders die in 1995 en 1996 geen representatief aantal varkens hebben gehouden. Afgaande op zijn eigen verklaring heeft appellant in 1996 wél een representatief aantal varkens gehouden, maar heeft hij de aangifte overschotheffing over dat jaar te laat ingediend. Gelet hierop verschilt de situatie van appellant naar het oordeel van het College zodanig van de in § 7C Bhv geregelde categorie van gevallen, dat verweerder niet gehouden is categorie 11 in het geval van appellant analoog toe te passen.
3.4 Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 Awb. Daargelaten of de opsteller van de brief van 18 juni 2003 beroepsmatig rechtsbijstand verleent, vormt het opstellen van deze brief geen proceshandeling die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komt.
4. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het besluit van 15 november 2000 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 6 september 2002 gegrond;
- vernietigt het besluit van 6 september 2002;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van appellant;
- bepaalt dat het door appellant betaalde griffierecht ten bedrage van € 102,10 (zegge: honderdtwee euro en tien cent) wordt
terugbetaald, onder aanwijzing van de Staat als de rechtspersoon die dit bedrag moet vergoeden.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. B. van Velzen