Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No.AWB 02/649 3 juli 2003
32010 Bestrijdingsmiddelenwet
Toelating
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: mr. J.Th. Mulder, advocaat te Delft,
tegen
het College voor de Toelating van Bestrijdingsmiddelen (CTB), verweerder,
gemachtigde: mr. A.A. Spoel, advocaat te 's-Gravenhage.
1. De procedure
Op 18 april 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 8 maart 2002. Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen brieven van 8 augustus 2001, waarin appellante is medegedeeld dat de aanvragen voor de toelating als bedoeld in artikel 25c van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 van de bestrijdingsmiddelen "Denkavepon 50"en "Denkavepon Kasaerosol" onvolledig zijn en waarin appellante in de gelegenheid is gesteld dit verzuim te herstellen. Tevens is hierbij beslist op het bezwaar van appellante tegen besluiten van 20 september 2001, waarbij de aanvragen buiten behandeling zijn gesteld.
Bij brieven van 29 mei 2002 en 7 augustus 2002 heeft appellante het beroep nader gemotiveerd.
Bij brief van 20 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 26 maart 2003 heeft appellante een stuk, opgesteld door B, directeur van C, in het geding gebracht.
Op 10 april 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten bij monde van hun gemachtigden nader hebben toegelicht. Aan de zijde van appellante waren tevens aanwezig B, voornoemd, D en E, beiden werkzaam bij appellante. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig mr. M.K. Polano, werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Ten tijde in dit geding van belang, luidde de Bestrijdingsmiddelenwet (hierna: de Wet), voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 25c
1. Een gewasbeschermingsmiddel waarvan op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en, met inachtneming van de regelen of beginselen, bedoeld in artikel 3a, aan de hand van onderzoek van de gegevens, bedoeld in artikel 4, tweede lid, is vastgesteld dat het middel en zijn omzettingsproducten, wanneer het overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet wordt gebruikt, voor een doeleind uitsluitend niet voldoet aan de toelatingscriteria, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, ten negende en ten tiende, kan, in afwijking van de terzake bij of krachtens de artikelen 3 en 3a gestelde regelen of beginselen, voor dat doeleind worden toegelaten indien is vastgesteld dat:
a. het gebruik van het middel voor dat doeleind dringend vereist is omdat voor het gebruik uit landbouwkundig of volksgezondheidsoogpunt geen geschikt alternatief bestaat in de vorm van een ander gewasbeschermingsmiddel dan wel een mechanische of biologische methode, die hetzelfde doeleind en een vergelijkbare werkzaamheid heeft en waarvan met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat deze aanmerkelijk minder risico's heeft voor de kwaliteit van het milieu;
b. wordt voldaan aan door Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in overeenstemming met Onze Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid gestelde regels met betrekking tot de toepassing van onderdeel a, die betrekking hebben op de aspecten innovatie, resistentierisico en landbouwtechnische doelmatigheid, daaronder mede begrepen de kosteneffectiviteit, en met betrekking tot de toelatingscriteria, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, ten negende en ten tiende, waarbij voor de toepassing van die regels wordt uitgegaan van het gebruik van het middel overeenkomstig het bepaalde bij of krachtens deze wet, en
c. op de toelating overeenkomstig dit artikel een beroep wordt gedaan, ofwel door de in artikel 4, achtste lid, bedoelde aanvrager, ofwel, indien het uitsluitend betreft een doeleind waarvoor een toegelaten gewasbeschermingsmiddel gebruikt mag worden, door de in artikel 5, zesde lid, bedoelde instanties, lichamen, organisaties of instellingen.
2. Het eerste lid is:
a. niet van toepassing op een gewasbeschermingsmiddel waarvan de toelating ingevolge een communautaire maatregel niet verleend mag worden;
b. niet van toepassing op een gewasbeschermingsmiddel waarvan de toelating ingevolge een communautaire maatregel dient te worden ingetrokken, vanaf het tijdstip waarop aan die maatregel uiterlijk uitvoering moet zijn gegeven;
c. uitsluitend van toepassing op een gewasbeschermingsmiddel dat een werkzame stof bevat die reeds vóór 26 juli 1993 werd afgeleverd en niet bij een in artikel 3, tweede lid, onderdeel a, bedoelde communautaire maatregel is aangewezen;
d. uitsluitend van toepassing op een gewasbeschermingsmiddel dat is toegelaten of toegelaten is geweest, en
e. niet van toepassing op een gewasbeschermingsmiddel waarvan de toelating is ingetrokken op verzoek van de toelatinghouder of ten aanzien waarvan geen aanvraag tot verlenging van de toelating is ingediend.
3. Een toelating die met toepassing van het eerste lid is verleend:
a. geldt in afwijking van artikel 5, eerste lid, voor een in het besluit tot toelating te bepalen termijn van ten hoogste twee jaren. De toelating kan eenmaal met ten hoogste twee jaren worden verlengd indien is gebleken dat nog steeds aan de voorwaarden voor toelating is voldaan, en
b. wordt in afwijking van artikel 7, eerste lid, onderdeel a, ingetrokken indien niet of niet meer wordt voldaan aan het bepaalde bij of krachtens het eerste lid, onderdeel b, artikel 3, eerste lid, onderdeel a, ten eerste tot en met ten achtste, en onderdelen b tot en met d, alsmede tweede lid, onderdeel b.
4. Door Onze betrokken Minister kan worden bepaald dat het voorhanden of in voorraad hebben en het gebruik van het gewasbeschermingsmiddel vanaf een door hem te bepalen datum die niet eerder gelegen zal zijn dan 1 juli 2003 uitsluitend mag plaatsvinden door bedrijven, personen of rechtspersonen die voldoen aan door hem te stellen eisen die onder meer betrekking kunnen hebben op de certificering van die bedrijven, personen of rechtspersonen, alsmede op de voorwaarden waaronder certificering plaatsvindt en waaraan een certificerende instelling dient te voldoen. Bij de te stellen eisen, bedoeld in de eerste volzin, worden de bestaande certificeringseisen, zoals vastgelegd in het Milieu Programma Sierteelt, in Milieu Bewuste Teelt of in daarmee vergelijkbare certificeringsstelsels, in acht genomen.
5. Het is verboden te handelen in strijd met de krachtens het vierde lid gegeven voorschriften."
Artikel II van de Wet van 25 januari 2001, houdende wijziging van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 (landbouwkundig onmisbare gewasbeschermingsmiddelen) luidt als volgt:
" 1. Gewasbeschermingsmiddelen, waarvan de werkzame stof of stoffen in de bijlage bij deze wet zijn opgenomen, zijn een gewasbeschermingsmiddel in de zin van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 en zijn, in afwijking van de bij of krachtens de artikelen 3 en 3a van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 gestelde regelen of beginselen inzake de toelatingscriteria, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, ten negende en ten tiende, van voornoemde wet, en artikel 4, eerste lid, van voornoemde wet, van rechtswege toegelaten in de zin van die wet voor de in de bijlage vermelde doeleinden voor een periode die eindigt met ingang van 1 juli 2001, met dien verstande dat artikel 25c, tweede lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 van overeenkomstige toepassing is.
2. Indien vóór 1 juli 2001 een volledige aanvraag tot toelating op grond van artikel 25c van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 is ingediend met overlegging van de vereiste gegevens en indien aan de overige bij of krachtens artikel 4 van die wet gestelde regels is voldaan, eindigt de in het eerste lid bedoelde periode van toelating met ingang van 1 juli 2002 of zoveel eerder als omtrent de aanvraag een beslissing is genomen.
3. Met betrekking tot de in het eerste en tweede lid bedoelde gewasbeschermingsmiddelen is het, onverminderd het in de bijlage bepaalde met betrekking tot de doeleinden waarvoor het middel mag worden gebruikt, verboden te handelen in strijd met de krachtens artikel 5, tweede en derde lid, van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 gegeven voorschriften zoals deze golden tot het moment van beëindiging van de toelating en met de krachtens artikel 13 van de Bestrijdingsmiddelenwet 1962 gegeven voorschriften.
(…)"
In de bijlage bij de Wet van 25 januari 2001 is onder meer dichloorvos als werkzame stof opgenomen.
Voorts was van 1 maart 1995 tot en met 31 december 1999 in het Besluit milieutoelatingseisen bestrijdingsmiddelen (hierna: het Besluit) onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 8
1. Voor gewasbeschermingsmiddelen die op het tijdstip van inwerkingtreding van dit besluit zijn toegelaten en die vanwege een of meer van de doeleinden waarvoor het middel mag worden gebruikt, niet voldoet aan de bij of krachtens de artikelen 5 tot en met 7 gestelde regels, kan, voor een periode van telkens twee jaar en uiterlijk tot 1 januari 2000, op verzoek van de toelatinghouder met betrekking tot deze doeleinden de toelating worden verlengd indien voor het betrokken middel geldt dat:
a. het gebruik dringend vereist is en voor het gebruik geen geschikt alternatief bestaat vanuit landbouwkundig of volksgezondheidsoogpunt in de vorm van een ander gewasbeschermingsmiddel dan wel een mechanische of biologische methode, die het zelfde doeleinde en een vergelijkbare deugdelijkheid heeft en waarvan met redelijke zekerheid kan worden aangenomen dat deze aanmerkelijk minder risico's heeft voor de kwaliteit van het milieu; of
b. (…)"
In de Regeling toelating bestrijdingsmiddelen 1995 (hierna: de Regeling) is het volgende bepaald:
"Artikel 8
1. Een aanvraag wordt niet in behandeling genomen indien:
(…)
b. met inachtneming van de artikelen 24 en 26 het aanvraagformulier onvolledig is ingevuld, een of meer bij het formulier behorende gegevens en bescheiden dan wel vereiste zelfstandigheden niet zijn overgelegd dan wel de overgelegde gegevens, bescheiden of zelfstandigheden niet voldoen aan de eisen welke in de bij het formulier behorende instructie zijn neergelegd;
c. het aanvraagformulier anderszins niet overeenkomstig de bij het formulier behorende instructie is ingevuld;
(…)
Artikel 18
(…)
3. In afwijking van het eerste lid worden bij de indiening van een aanvraag voor een toelating of een verlenging van een toelating als bedoeld in artikel 25c, eerste onderscheidenlijk derde lid, van de wet de gegevens overgelegd zoals aangegeven in het voor een zodanige aanvraag van toepassing zijnde aanvraagformulier en de bijbehorende instructie.
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is in het verleden houdster geweest van toelatingen voor de bestrijdingsmiddelen die in dit geding aan de orde zijn. Deze toelatingen zijn laatstelijk op 24 december 1998 verlengd tot 31 december 1999. Bij uitspraak van 11 mei 1999 (AWB 99/412) heeft de President van het College van Beroep voor het bedrijfsleven naar aanleiding van een verzoek om een voorlopige voorziening van de Stichting Natuur en Milieu geoordeeld dat de bestrijdingsmiddelen dienden te worden behandeld als waren de toelatingen niet verlengd, omdat, kort gezegd, artikel 8, eerste lid, van het Besluit vanwege het ontbreken van een wettelijke grondslag verbindende kracht ontbeerde.
- Bij brieven van 28 juni 2001 heeft appellante twee aanvragen op grond van artikel 25c van de Wet ingediend voor de toelating van de bestrijdingsmiddelen Denkavepon 50 en Dankavepon Kasaerosol. Deze middelen zijn gebaseerd op de werkzame stof dichloorvos.
- Verweerder heeft appellante bij brieven van 8 augustus 2001 medegedeeld dat de ingediende aanvragen onvolledig zijn. De brieven bevatten een uitvoerige opsomming van ontbrekende gegevens. Als algemene toelichting heeft verweerder in de brief het volgende vermeld:
"Door u zijn een aantal publicaties uit de openbare literatuur geleverd. Dergelijke gegevens kunnen weliswaar aanvullende informatie opleveren, maar kunnen nooit in plaats van studies geleverd worden. Publicaties uit de openbare literatuur kunnen niet op volledigheid beoordeeld worden omdat de onderliggende studies niet geleverd zijn. Er wordt daarom vanuit gegaan dat de studies niet voldoen aan de richtlijnen. Voor de volledigheidsbeoordeling komen alleen volledig gerapporteerde oorspronkelijke studies in aanmerking. Indien voor een bepaald aspect alleen publicaties uit de openbare literatuur geleverd zijn, acht het CTB het dossier op dat aspect onvolledig."
Verweerder heeft appellante in de gelegenheid gesteld de ontbrekende gegevens binnen twee weken toe te sturen. Tot slot heeft verweerder in deze brief opgemerkt dat, doordat geen volledige aanvraag vóór 1 juli 2001 is ingediend, de van rechtswege verleende toelating vervalt.
- Appellante heeft op 17 augustus 2001 bezwaar aangetekend tegen de brieven van verweerder van 8 augustus 2001.
- Bij besluiten van 20 september 2001 heeft verweerder besloten de aanvragen op grond van artikel 8, aanhef en onder b en c van de Regeling niet in behandeling te nemen omdat een of meer bij het formulier behorende gegevens en bescheiden dan wel vereiste zelfstandigheden niet zijn overgelegd.
- Op 8 oktober 2001 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de besluiten van verweerder van 20 september 2001.
- Op 9 januari 2002 zijn appellante en verweerder gehoord door de Adviescommissie voor de bezwaarschriften van verweerder. De Commissie heeft op 21 januari 2002 advies uitgebracht.
- Vervolgens heeft verweerder, onder overneming van het advies van de Commissie en de daaraan ten grondslag liggende argumenten, het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren tegen de brieven van 8 augustus 2001 niet-ontvankelijk verklaard en de bezwaren tegen de besluiten van 20 september 2001 ongegrond verklaard.
4. Het standpunt van appellante
De brieven van 8 augustus 2001 zijn een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaat omdat appellante los van de voor te bereiden beschikking in haar belang wordt getroffen als bedoeld in artikel 6:3 Awb. Voor landbouwkundig onmisbare middelen geldt dat wanneer vóór 1 juli 2001 een volledige aanvraag is ingediend de (van rechtswege geldende) toelating van rechtswege wordt verlengd tot 1 juli 2002. Het volledigheidsoordeel in de brieven van 8 augustus 2001 is bepalend voor het intreden van dit rechtsgevolg.
De uitkomst van de volledigheidsbeoordeling is onbegrijpelijk tegen de achtergrond van de herziening van dichloorvos ingevolge richtlijn 91/414/EEG, in welk kader appellante in april 2002 een dossier zou indienen. In het dossier waar het in deze procedures om gaat, dienen samenvattingen aanwezig te zijn. De periode 1 april 2001 [datum invoering nieuwe Aanvraagformulier G met een onderdeel "samenvattingen"] tot 1 juli 2001 [voor deze datum dienden op grond van artikel II, lid 2, van de Wet van 25 januari 2001 een volledige aanvraag te zijn ingediend] was te kort om deze samenvattingen gereed te maken.
Met ingang van 1 april 2001 zijn nieuwe dossiervereisten van kracht geworden. Niet kan worden verwacht dat binnen een periode van twee maanden uitgebreide dossiers die op basis van het oude regime zijn samengesteld, aan het nieuwe regime worden aangepast. Het is ook fysiek onmogelijk binnen deze periode de extra studies uit te voeren die ingevolge het nieuwe regime zijn vereist. Toen de wettelijke regeling voor landbouwkundig onmisbare bestrijdingsmiddelen van kracht werd [14 februari 2001] was van een nieuw regime nog geen sprake. Het nieuwe beleid is in strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens- en zorgvuldigheidsbeginsel. De regeling van de landbouwkundige onmisbare bestrijdingsmiddelen is hiermede een wassen neus geworden.
Verweerder heeft ten onrechte gegevens uit openbare literatuur niet voldoende geacht voor de beantwoording van de in het kader van een toelatingsaanvraag te beantwoorden vragen. In de brieven van 8 augustus 2001 heeft verweerder gesteld dat openbare literatuur wel aanvullende informatie kan opleveren maar niet in de plaats van studies geleverd kan worden. Bij de behandeling van het bezwaar is verweerder van dit standpunt teruggekomen. Deze handelswijze is onzorgvuldig. Het is voor appellante onduidelijk in hoeverre de aanvankelijk categorische uitsluiting de beoordeling van de volledigheid heeft beïnvloed. Appellante meent dat het oordeel van verweerder anders zou zijn geweest. Een zo vergaande uitspraak kan niet worden ingetrokken zonder dat een nieuwe motivering wordt gegeven. Inhoudelijk betoogt appellante dat de publicaties alleen in hun samenhang dienen te worden beschouwd en dat van verweerder de intentie en deskundigheid mag worden verwacht deze samenhang te onderkennen en bij de beoordeling te betrekken. Anders moeten onnodig veel studies worden uitgevoerd. Appellante betoogt dat gegevens overtuigend kunnen zijn omdat zij onafhankelijk in dezelfde richting wijzen, omdat een erkende groep van deskundige onderzoekers het onderzoek heeft verricht, omdat de studie is verschenen in een goed aangeschreven tijdschrift, omdat sprake is van een gedetailleerde en deskundige beschrijving of omdat ze worden bevestigd door andere studies. Appellante noemt als voorbeeld de wijze waarop verweerder de volledigheid van gegevens met betrekking tot genotoxiciteit en delayed neurotoxicity heeft beoordeeld.
Verweerder heeft verzuimd appellante een termijn van acht weken te gunnen voor het aanvullen van haar aanvraag. Voorts is sprake van rechtsongelijkheid, aangezien het op grond van artikel 7, vijfde lid, van de Regeling mogelijk is dat, indien de besluitvorming niet tijdig kan worden afgerond en dit niet aan de aanvrager te wijten is, de toelating
zonodig wordt verlengd voor de periode die met de beoordeling van de aanvraag tot verlenging is gemoeid.
Er is sprake van een breuk met het verleden als het gaat om de beoordeling van de toelaatbaarheid van op dichloorvos gebaseerde producten. De (ten onrechte) geconstateerde lacunes in het dossier werden voordien van geen belang geacht. Op basis van een minder uitgebreid dossier werd tot voor kort de toepassing van deze producten wat betreft de humaantoxicoligische effecten, niet problematisch bevonden, terwijl thans op basis van een uitgebreider dossier wordt gemeend dat geen beoordeling mogelijk is van deze effecten. Bovendien zijn onmisbare actieve stoffen van de lijst afgevoerd vanwege de humaantoxicologische risico's. Appellante is er van uit gegaan dat voor actieve stoffen waarvoor wel onmisbaarheidsdossiers ingeleverd konden worden, deze hobbel gepasseerd was.
De aanscherping van de volledigheidsbeoordeling gaat voorbij aan de intentie van de onmisbaarheidsbeoordeling. Het is onmogelijk binnen twee maanden dossiers in te dienen die aan de nieuwe eisen voldoen. Had men dit nieuwe beleid voorzien dan zou zich dit hebben vertaald in verlenging van de termijn waarbinnen de dossiers moesten zijn ingediend. Appellante wordt op onterechte gronden gedwongen een geheel nieuwe aanvraag in te dienen met alle daaraan verbonden kosten.
De administratieve volledigheidsbeoordeling gaat verder dan de vraag of alle vragen zijn beantwoord; ook is getreden in een eerste inhoudelijke beoordeling van de antwoorden.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 In de eerste plaats moet worden beoordeeld of artikel 6:3 Awb in de weg staat aan het maken van bezwaar tegen de brieven van 8 augustus 2001, in welke brieven onder meer is vermeld dat vóór 1 juli 2001 geen volledige aanvraag tot toelating is ingediend.
Artikel II, tweede lid, van de Wet van 25 januari 2001 bepaalt dat de toelating van rechtswege van de in het eerste lid bedoelde middelen, die volgens het eerste lid eindigt op 1 juli 2001, eindigt op 1 juli 2002 (of zoveel eerder als omtrent de aanvraag een beslissing is genomen), indien vóór 1 juli 2001 een volledige aanvraag tot toelating is ingediend. Hoewel dat in de wet niet met zoveel woorden is bepaald, moet worden aangenomen dat verweerder, die op grond van artikel 8 van de Regeling bevoegd is een aanvraag niet in behandeling te nemen indien het aanvraagformulier onvolledig is ingevuld, ook bevoegd is te beslissen of aan de voorwaarde van artikel II, tweede lid, is voldaan. Uit de gedingstukken blijkt dat de aanvragen zijn voorzien van paklijsten, waarop is vermeld: vier grote dozen met het stofdossier dichloorvos, bevattende vele ordners, en een kleine doos, bevattende diverse formulieren, en lijsten en bijlagen in twee- en viervoud en een CDrom. De brieven van 8 augustus 2001 bevatten een 14 bladzijden lange opsomming van ontbrekende gegevens. Hieruit blijkt dat de vaststelling of de aanvraag volledig is, in dit soort gevallen dient te zijn gebaseerd op een meer dan oppervlakkige kennisneming en beoordeling van het dossier. Het gevolg van de op grond van zo'n beoordeling vast te stellen omstandigheid dat de aanvraag niet volledig is, is dat de toelating van de betrokken middelen eindigt en voor die middelen de verboden van artikel 2 van de Wet gaan gelden. Aldus kan niet worden staande gehouden dat de vaststelling dat een aanvraag niet volledig is, niet betrft een besluit dat op rechtsgevolg is gericht. Anders dan verweerder heeft geoordeeld, treft de in de brieven van 8 augustus 2001 vervatte beslissing dat niet vóór 1 juli 2001 volledige aanvragen waren ingediend, appellante rechtstreeks in haar belang, gelet op de wettelijke consequenties van dit oordeel. Deze consequenties staan los van het voor te bereiden besluit op de aanvraag zelve.
Ook het argument van verweerder dat artikel 4:5 Awb meebrengt dat het rechtsgevolg, te weten de beëindiging van rechtswege, pas is ingetreden door de besluiten van 20 september 2001, moet worden verworpen. Genoemd artikel II, tweede lid, is geen wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, maar bevat een bepaling die consequenties verbindt aan het feit dat vóór 1 juli 2001 geen volledige aanvraag is ingediend.
Dit betekent dat verweerder het bezwaar tegen de brieven van 8 augustus 2001 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het beroep dient in zoverre gegrond te worden verklaard en het besluit moet in zoverre worden vernietigd. Zoals uit het navolgende blijkt, kan het College de zaak zelf afdoen.
5.2 Ter beoordeling staat of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de aanvragen zowel op 1 juli 2001 als op 20 september 2001 onvolledig waren.
Het College stelt voorop dat de vraag of een aanvraag volledig is, ter beoordeling van verweerder is. Op de aanvrager van een toelating rust de plicht voor een volledige aanvraag zorg te dragen. Verweerder heeft in de brieven van 8 augustus 2001 duidelijk vermeld welke gegevens nog dienden te worden overgelegd. Appellante heeft weliswaar in algemene bewoordingen uiteengezet dat gegevens uit de openbare literatuur kunnen dienen voor beantwoording van de gestelde vragen, maar zij heeft nagelaten in concreto aan te geven in welke openbare literatuurbronnen toereikende antwoorden op de vragen van verweerder zijn te vinden. Naar het oordeel van het College kan niet van verweerder worden verlangd dat hij een zoektocht door een grote hoeveelheid openbare literatuur onderneemt, waarbij - zoals appellante zelf heeft gesteld - ook nog eens onderdelen van die literatuur in onderlinge samenhang moeten worden gezien, teneinde te kunnen vaststellen of de vragen afdoende worden beantwoord en de aanvraag dus compleet is.
Aan dit oordeel doet niet af dat verweerder op grond van eerdere toelatingen al met de stof dichloorvos bekend was, aangezien de aanvrager van een toelating verantwoordelijk blijft voor een volledige aanvraag. Ook de omstandigheid dat verweerder in april 2001 een nieuw formulier heeft voorgeschreven, leidt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft er namelijk terecht op gewezen dat het onvolledigheidsoordeel niet was gebaseerd op het ontbreken van samenvattingen, terwijl inhoudelijk nieuwe eisen eerst met ingang van 1 oktober 2001 zijn gaan gelden.
Aan appellante kan worden toegegeven dat de opmerking in de brieven van 8 augustus 2001 dat gegevens uit openbare literatuur nooit in de plaats van studies geleverd kunnen worden, (te) ongenuanceerd is. Verweerder heeft dit zelf ook ingezien. Dit neemt echter niet weg dat de vaststelling in de brieven van 8 augustus 2001 dat de aanvragen niet volledig zijn, niet alleen is gebaseerd op voornoemde algemene opmerking, maar ook op diverse punten concreet is onderbouwd. Toen appellante binnen de haar gestelde termijn niet met een reactie op deze concrete punten kwam, kon verweerder op 20 september 2001 op goede gronden besluiten de aanvragen verder niet in behandeling te nemen.
Anders dan appellante heeft gesteld, kon zij aan de Regeling geen recht op een termijn van acht weken ontlenen. Evenmin is sprake van een ongerechtvaardigd verschil in behandeling ten opzichte van houders van een toelating van wie de aanvraag tot verlenging niet tijdig kan worden afgerond. In dat laatste geval ligt de oorzaak aan de zijde van verweerder, terwijl in het onderhavige geval appellante zelf in gebreke is gebleven een volledige aanvraag in te dienen.
5.3 De overige grieven van appellante kunnen evenmin tot gegrondverklaring van het beroep leiden. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat geen inhoudelijke beoordeling heeft plaatsgevonden, anders dan ter beoordeling van de volledigheid van de aanvragen. Anders dan appellante meent, mocht zij er niet op voorhand van uit gaan dat humaantoxicologische effecten niet problematisch gevonden zouden kunnen worden. De omstandigheid dat bepaalde stoffen, die vermeld stonden op een concept voor de bijlage bij de Wet van 25 januari 2001, daarvan zijn afgevoerd vanwege de humaantoxicologische risico's, brengt niet mee dat de stoffen die wel op de bijlage zijn blijven staan, zoals dichloorvos, op dit punt niet meer zouden worden beoordeeld. Appellante was derhalve verplicht ook op dit onderdeel een volledige aanvraag in te dienen.
Het College deelt niet het standpunt van appellante dat zij op onjuiste gronden gedwongen is een geheel nieuwe aanvraag in te dienen. Meer in het bijzonder kan niet worden staande gehouden dat een aanvrage voor de toelating van landbouwkundig onmisbare gewasbeschermingsmiddelen niet aan de gebruikelijke volledigheidseisen behoeft te voldoen. Integendeel, juist uit de formulering van artikel II, tweede lid, van de Wet van 25 januari 2001 kan worden afgeleid dat ook in deze gevallen een volledige aanvraag nodig is. Dat dit op een bewuste keuze berust, blijkt uit de volgende passage uit de Memorie van Antwoord (Eerste Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 27 076, nr. 47a):
"Ik stel voorop dat middelen alleen onmisbaar kunnen worden verklaard als zij voldoen aan alle eisen inzake volksgezondheid en arbeidsbescherming. In de procedure voor landbouwkundige onmisbaarheid is hierin voorzien door voor te schrijven dat een volledige aanvraag moet worden ingediend bij het CTB opdat (ook) deze aspecten getoetst worden. Hierbij zal, zoals dat ook bij reguliere aanvragen tot toelating het geval is, getoetst worden op de toelatingscriteria voor volksgezondheid en arbeidsbescherming volgens de laatste stand van wetenschap en techniek. Er bestaan geen aanwijzingen dat toepassingen bij voorbaat al niet voldoen aan criteria ten aanzien van volksgezondheid en arbeidsbescherming. Gelet op het feit dat met betrekking tot de stand van wetenschap en techniek per definitie sprake zal zijn van voortschrijdend inzicht kan echter niet worden uitgesloten dat op basis van nieuwe inzichten bepaalde toepassingen niet meer blijken te voldoen. Deze constatering geldt niet alleen voor landbouwkundig onmisbare gewasbeschermingsmiddelen, maar voor alle middelen."
Uit de termijn die de wetgever aan betrokkenen heeft gegund om de toelating van rechtswege ook na 1 juli 2001 te laten voortduren door voor die datum een volledige aanvraag in te dienen, kan naar het oordeel van het College evenmin worden afgeleid dat de aanvraag minder volledig dan normaal kon zijn. Dat deze termijn voor het indienen van een volledige aanvraag te kort zou zijn, kan, nu die termijn in de wet zelf is vastgelegd, door de rechter niet worden beoordeeld. Wel kan erop worden gewezen dat appellante in ieder geval sinds de indiening van het wetsvoorstel op 13 april 2000 van de voorgenomen eis van indiening van een volledige aanvraag op de hoogte was. Indien zij van de faciliteit van artikel II, tweede lid, van de wet van 25 januari 2001 had willen profiteren, had zij zich hierop al vanaf 13 april 2000 kunnen voorbereiden.
5.4 De conclusie is dat het beroep gegrond is voor zover in het bestreden besluit de bezwaren tegen de brieven van 8 augustus 2001 daarbij niet-ontvankelijk zijn verklaard. Het besluit moet in zoverre worden vernietigd. Het College zal, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar tegen deze besluiten ongegrond verklaren. Het beroep is voor het overige ongegrond.
5.5 Het College acht termen aanwezig om op de voet van artikel 8:75 Awb verweerder te veroordelen in de kosten die appellante in verband met deze procedure heeft moeten maken, welke kosten overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht worden vastgesteld op € 644,--.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond voor zover in het bestreden besluit de bezwaren tegen de brieven van 8 augustus 2001 daarbij
niet-ontvankelijk zijn verklaard;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- verklaart de bezwaren tegen de brieven van 8 augustus ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het
vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 218,--(zegge: tweehonderdachttien euro)
vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten aan de zijde van appellante, welke worden vastgesteld op € 644,-- (zegge:
zeshonderdvierenveertig euro).
Aldus gewezen door mr. H.C. Cusell, mr. J.A. Hagen en dr. B. Hessel, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van den Broek-Prins, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2003.
w.g. H.C. Cusell w.g. M.J. van den Broek-Prins