Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 02/502 13 juni 2003
6110 Erkenning ex art. 3 Zuivelverordening Pro 2002
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
A en B, te C, verzoekers,
gemachtigde: mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo,
tegen
de Voorzitter van het Productschap Zuivel, verweerder,
gemachtigde: mr. A.C.R. Geelen,
1. De procedure
Bij besluit van 30 januari 2003, gepubliceerd in het Verordeningenblad van
7 februari 2003, heeft verweerder besloten tot:
- erkenning van de Stichting Keten Kwaliteit Melk te Leusden (hierna: de Stichting) als erkenningsinstantie als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Zuivelverordening 2002 Integrale borging kwaliteit Boerderijmelk (hierna: de Verordening);
- goedkeuring van het door de Stichting vastgestelde Erkenningsreglement KKM 2002;
- goedkeuring van het handboek, zoals bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de Verordening.
Verweerder heeft bij besluit van 19 februari 2003 de datum van inwerkingtreding van artikelen 2 en 13 van de Verordening bepaald op 1 mei 2003.
Namens verzoekers, die in maatschapverband een melkveehouderijbedrijf exploiteren, is bij brief van 12 maart 2003 bezwaar gemaakt tegen deze besluiten.
Bij brief van 28 april 2003, ontvangen op 29 april 2003, is bij de voorzieningenrechter van het College een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend, waarbij de voorzieningenrechter is verzocht de besluiten van 30 januari en 19 februari 2003 te schorsen.
Bij griffiersbrief van 2 mei 2003 zijn de gemachtigde van verzoekers gevraagd twee vragen voorgelegd. Bij brief van 8 mei 2003 heeft de gemachtigde van verzoekers deze vragen beantwoord.
Bij brief van 9 mei 2003 is de Stichting in de gelegenheid gesteld om als partij aan het geding deel te nemen. De Stichting heeft bij brief van 13 mei 2003 aangegeven geen gebruik te willen maken van deze mogelijkheid.
Verweerder heeft bij schrijven van 15 mei 2003 de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 23 mei 2003 heeft verweerder het bezwaarschrift van verzoekers van
12 maart 2003 niet-ontvankelijk verklaard.
Namens verzoekers is bij brief van 2 juni 2003, door het College ontvangen op 3 juni 2003, beroep ingesteld tegen dit laatste besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer AWB 03/604.
Het verzoek is - gelijktijdig met een verzoek ingediend namens de Nederlandse Melkveehoudersbond en 50 individuele melkveehouders - ter zitting behandeld op 6 juni 2003, alwaar de gemachtigden van partijen hun standpunten hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
De Verordening bevat onder meer de volgende bepalingen:
" Artikel 2
Een melkveehouder beschikt over een erkenning van zijn melkveehoudersbedrijf afgegeven door een door de voorzitter erkende erkenningsinstantie.
Artikel 4
Het door de erkenningsinstantie gehanteerde systeem van erkenning betreft de naleving van de in deze verordening opgenomen bepalingen alsmede de in de bijlage bij deze verordening genoemde wettelijke regelingen op het gebied van:
a. de inrichting van bedrijfsruimten;
b. de melkwinning en melkopslag;
c. diergeneesmiddelen;
d. diergezondheid en welzijn;
e. voer en water;
f. reiniging en desinfectie van melkwinningsapparatuur.
Artikel 13
Ontvangers van boerderijmelk treffen maatregelen ter voorkoming van risico's voortvloeiende uit de ontvangst van boerderijmelk afkomstig van bedrijven van melkveehouders die niet zijn erkend als bedoeld in artikel 2.
Artikel 15
Overtreding van het bepaalde bij deze verordening is een strafbaar feit."
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt - samengevat - het volgende in.
Het besluit tot erkenning van de Stichting is gericht aan de Stichting. Voor zover verzoekers belang zouden hebben bij dit besluit, is dit geen rechtstreeks belang. Hun betrokkenheid bij de erkenning loopt hoogstens via de in de Verordening neergelegde verplichting in het bezit te zijn van een erkenning, afgegeven door een erkende erkenninginstantie.
4. Het standpunt van verzoeker
4.1 In hun verzoekschrift hebben verzoekers - voor zover thans van belang - het volgende naar voren gebracht.
Als consequentie van de bestreden besluiten dienen verzoekers per 1 mei 2003 te beschikken over een erkenning. Zij beschikken niet over zo'n erkenning, hetgeen betekent dat zij per 1 mei 2003 strafbaar zijn op voet van artikel 2 juncto Pro artikel 15 van Pro de Verordening. Daarnaast zullen zij op voet van artikel 13 te Pro kampen krijgen met de aldaar bedoelde maatregelen, getroffen door de Zuivelindustrie waaraan zij (moeten) leveren.
4.2 Verzoekers hebben - voor zover thans van belang - in hun (aanvullend) bezwaarschrift het volgende aangevoerd.
Ingevolge een overeenkomst zijn verzoekers verplicht aan de Zuivelcoöperatie De Zeven Provinciën U.A. al de op hun bedrijf geproduceerde melk te leveren, terwijl de coöperatie verplicht is al die melk te ontvangen. De bij de Stichting aangesloten melkverwerkende bedrijven, waaronder genoemde coöperatie, hebben de afgelopen jaren via de privaatrechtelijke verhoudingen met hun leden (de melkveehouders) geprobeerd de KKM-erkenningen verplichtend in te voeren. Verzoekers hebben zich daar tegen verzet. Bij arrest van 23 april 2003 heeft het Gerechtshof Leeuwarden verzoekers in het gelijk gesteld. Vanwege de moeilijkheden om via het privaatrecht het KKM-systeem verplichtend in te voeren, heeft verweerder de Verordening vastgesteld. Bij de aangevochten besluiten is uitvoering gegeven aan met name artikelen 2 en 13 van de Verordening. De Stichting is op voet van artikel 2 erkend Pro. Door deze erkenning wordt de Stichting bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, sub b, Awb.
4.3.1 Op de bij griffiersbrief van 2 mei 2003 aan de gemachtigde van verzoekers gestelde vraag waarom naar zijn mening de betrokken melkveehouders door de verleende erkenning rechtstreeks in hun belang worden getroffen is het volgende antwoord gegeven.
Verzoekers behoren tot de kleine minderheid van de 28.000 melkveehouders die onder het oude privaatrechtelijke regime geen erkenning hebben aangevraagd en die protest hebben aangetekend. Het aangevochten besluit opent de weg naar de effectuering van de Verordening. Zolang geen erkenning van een erkenningsinstantie had plaatsgevonden, golden slechts de materiele bepalingen van de Verordening. Door het besluit tot erkenning van een erkenningsinstantie is voor verzoekers de verplichting tot erkenning ontstaan. Verzoekers zijn tegen deze verplichting. Verzoekers beschikken niet over een erkenning, zodat zij per 1 mei a.s. strafbaar zijn op voet van artikel 2 juncto Pro artikel 15 van Pro de Verordening. Daarnaast zullen zij op voet van artikel 13 te Pro kampen krijgen met maatregelen, getroffen door de Zuivelindustrie waaraan zij (moeten) leveren. Hierdoor ontstaat een uiterst onzekere situatie die fnuikend is voor de bedrijfsvoering.
4.3.2 In reactie op de vraag waarom - bezien in het licht van artikel 8:2, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - tegen de beslissing van 19 februari 2003 een ontvankelijk bezwaarschrift kan worden ingediend, heeft de gemachtigde van verzoeker het volgende aangevoerd.
Verzoekers zijn bekend met het bepaalde in artikel 8:2 sub Pro b, van de Awb. Zij refereren zich aan het oordeel van de voorzieningenrechter, met dien verstande dat zij zich op het standpunt stellen dat hun bezwaren tegen het besluit tot inwerkingtreding in het kader van de exceptieve toetsing wel aan de orde kunnen komen.
4.4 In aanvulling op hetgeen hij reeds eerder heeft gesteld, heeft de gemachtigde van verzoekers ter zitting ten aanzien van de vraag of verzoekers belanghebbenden zijn, nog het volgende aangevoerd.
Zonder besluit tot erkenning van de Stichting zou de Verordening niet effectueerbaar zijn. De melkveehouder kan niet worden verplicht te voldoen aan bepaalde voorwaarden, de zuivelindustrie kan geen maatregelen nemen ter voorkoming van risico's van ontvangst van melk van niet erkende melkveehouders en ook de strafbaarstelling is grotendeels een wassen neus. Mede gelet op het feit dat verzoekers tot de weinigen behoren die zich hebben verzet, achten zij zich dan ook belanghebbende.
5. De beoordeling van het geschil
5.1 Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, voor zover thans van belang, hangende beroep bij het College, de voorzieningenrechter van het College een voorlopige voorziening treffen, indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, zulks vereist. Voor zover de daartoe uitgevoerde toetsing in het navolgende een oordeel meebrengt over de zaak ten gronde, heeft het oordeel van de voorzieningenrechter daaromtrent een voorlopig karakter.
5.2 De voorzieningenrechter stelt allereerst vast dat het verzoek van 28 april 2003, ingediend hangende de bezwarenprocedure tegen het besluit van 30 januari 2003, ingevolge artikel 8:81, vijfde lid, laatste volzin van de Awb wordt gelijkgesteld met een verzoek hangende het beroep bij het College tegen het besluit van 23 mei 2003.
5.3 Verzoekers beogen met hun verzoek te bewerkstelligen dat de besluiten van 30 januari en
19 februari 2003 worden geschorst. De voorzieningenrechter kan evenwel slechts tot een inhoudelijke beoordeling van deze besluiten komen, indien hij tot het voorlopige oordeel komt dat verweerder bij zijn besluit van 23 mei 2003 ten onrechte heeft besloten het bezwaarschrift van verzoekers niet-ontvankelijk te verklaren, omdat verzoekers geen belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, zijn bij het besluit van 30 januari 2003 en omdat artikel 8:2 van Pro de Awb het maken van bezwaar tegen het besluit van 19 februari 2003 uitsluit. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
5.4 Op grond van artikel 8:1, eerste lid, juncto artikel 7:1, eerste lid, van de Awb kan slechts een belanghebbende bezwaar maken tegen een besluit. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Naar vaste jurisprudentie dient sprake te zijn van rechtstreekse betrokkenheid van de rechtzoekende bij datgene waarop het besluit is gericht en van een voldoende nauw causaal verband tussen het besluit en de door de rechtzoekende gestelde belangenaantasting. Komen de belangen in het gedrang kunnen komen afhankelijk van een ander of van nadere beslissingen, dan zijn deze belangen niet rechtstreeks betrokken bij het eerste besluit.
De voorzieningenrechter stelt vast verzoekers niet als belanghebbenden in de zin van de Awb bij het besluit van 30 januari 2003 kunnen worden aangemerkt, aangezien hun belangen niet rechtstreeks bij dit besluit betrokken zijn. De verplichting voor verzoekers om hun bedrijfsvoering te laten voldoen aan bepaalde voorwaarden en over een erkenning te beschikken wordt niet in het leven geroepen door dit besluit. Deze verplichtingen volgen immers rechtstreeks uit de Verordening, die in deze procedure niet ter toetsing kan staan. De gevreesde belangenaantasting als gevolg van de handhaving van voornoemde verplichtingen - zoals het opleggen van kortingen door de melkontvangers - vloeit evenmin rechtstreeks voort uit het besluit van 30 januari 2003. Voor intreding van deze gevolgen is in ieder individueel geval nadere besluitvorming nodig van de Stichting dan wel van een melkontvanger. Deze besluitvorming kan vervolgens desgewenst in rechte worden bestreden, waarbij de verschillende bij verzoekers levende grieven naar voren kunnen worden gebracht.
Verzoekers hebben er opgewezen dat zij zich door niet in bezit hebben van een erkenning, per 1 mei 2003 schuldig maken aan een strafbaar feit. De voorzieningenrechter constateert evenwel dat verzoekers zich hier op relatief eenvoudige wijze aan kunnen onttrekken door erkenning te vragen en vervolgens tegen een al dan niet verleende erkenning in rechte op te komen.
5.4 Het besluit van 19 februari 2003 regelt de inwerkingtreding van twee bepalingen van een algemeen verbindend voorschrift. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder b, juncto artikel 7:1, Awb kan naar voorlopig oordeel tegen zo'n besluit geen bezwaar worden gemaakt.
5.5 Op grond van vorenstaande overwegingen is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat verweerder verzoekers terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun bezwaarschrift. Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt dan ook reeds op deze grond afgewezen. De voorzieningenrechter ziet geen reden in te gaan op het verzoek van de gemachtigde van verzoekers om overwegingen ten overvloede in de weg.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af:
Aldus gewezen door mr. D. Roemers in tegenwoordigheid van mr. R. Meijer, als griffier,
en uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2003.
w.g. D. Roemers w.g. R. Meijer