Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Nrs. AWB 02/1515 en 02/1516 3 juni 2003
27337 Besluit subsidies economie, ecologie en technologie
Uitspraak in de zaken van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: C, directeur van appellante,
tegen
de Minister van Economische Zaken, verweerder,
gemachtigden: mr. Y.M.E. Liederkerken en G.W. Overdijkink, beiden werkzaam bij de Nederlandse Organisatie voor Energie en Milieu (Novem), te Sittard.
1. De procedure
Op 8 augustus 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen twee besluiten van verweerder van 16 juli 2002.
Bij deze besluiten heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de gedeeltelijke afwijzing door verweerder van twee aanvragen om subsidie op grond van het Besluit subsidies economie, ecologie en technologie (Stb. 1997, nr. 13, nadien gewijzigd) (hierna: Besluit), gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Onder dagtekening 26 september 2002 heeft verweerder terzake van dit beroep twee verweerschriften ingediend.
Op 22 april 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben uiteengezet. Namens verweerder is tevens verschenen ing. R.P.J.M. Salden, werkzaam bij het Programmabureau E.E.T.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In het Besluit is, voor zover hier van belang, onder meer het volgende bepaald.
"Artikel 1
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. een E.E.T.-project: een samenhangend geheel van voor Nederland nieuwe activiteiten, bestaande uit fundamenteel onderzoek, industrieel onderzoek, pre-concurrentiële ontwikkeling of een combinatie van deze activiteiten, dat op middellange termijn een aanmerkelijke bijdrage kan leveren aan het bereiken van bij regeling van Onze Minister, handelend in overeenstemming met Onze Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, vastgestelde doelstellingen in het kader van het streven naar ecologische duurzaamheid;
(...)
f: een samenwerkingsverband: een geen rechtspersoonlijkheid bezittend verband, bestaande uit ten minste twee, niet in een groep verbonden natuurlijke personen of rechtspersonen, onder wie ten minste één ondernemer;
(...)
Artikel 2
1. Onze Minister verstrekt op een aanvraag een subsidie aan de deelnemers in een samenwerkingsverband die voor gezamenlijke rekening en risico een E.E.T.-project uitvoeren. (…)
2. De subsidie wordt verstrekt aan de deelnemers gezamenlijk en betaald aan de deelnemer die als indiener van de aanvraag in de zin van dit besluit is opgetreden.
(...)
Artikel 3
1. De subsidie bedraagt:
a. 62,5 procent van de projectkosten die betrekking hebben op fundamenteel onderzoek;
b. 40 procent van de projectkosten die betrekking hebben op industrieel onderzoek;
(…)
doch niet meer dan het gevraagde bedrag en niet meer dan een bij regeling van Onze Minister vast te stellen bedrag.
(…)
Artikel 4
1. Als projectkosten worden uitsluitend in aanmerking genomen:
a. de volgende rechtstreeks aan het project toe te rekenen, na de indiening van de aanvraag door een subsidie-ontvanger gemaakte en betaalde kosten:
1°. loonkosten, met dien verstande dat wordt uitgegaan van een uurloon, berekend op basis van het bruto jaarloon bij een volledige dienstbetrekking volgens de kolommen 3, 4 en 13 van de loonstaat van het betrokken directe personeel (…) tot een maximum van 10 procent van de loonkosten per subsidie- ontvanger, van (...) en van 1600 productieve uren per jaar;
(...)
2. Indien geen loonkosten als bedoeld in het eerste lid, onder a, aanhef en onder 1°, worden gemaakt, maar niettemin arbeid ten behoeve van het E.E.T.-project wordt verricht, kan Onze Minister daarvoor een redelijk bedrag vaststellen, dat als projectkosten mede in aanmerking wordt genomen.
3. Onze Minister kan toestaan dat in afwijking van het eerste lid het uurloon en de opslag voor algemene kosten worden vastgesteld overeenkomstig een in de gehele organisatie van een subsidie-ontvanger gebruikelijke, controleerbare methodiek.
(...)"
In de Toelichting op hiervoor weergegeven artikel 4 van het Besluit staat, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:
" Bij de bepaling van de loonkosten wordt uitgegaan van het fiscale loon, zoals dat moet worden ingevuld op de loonstaat, die door de werkgever moet worden bijgehouden ingevolge de Wet op de loonbelasting 1964. Hierbij gaat het om het directe personeel, het personeel dat rechtstreeks productieve arbeid verricht ten behoeve van het project, en het personeel dat belast is met het project- management. De arbeidsuren van dit personeel dienen verantwoord te worden. (...)
Daartoe wordt uitgegaan van 1600 productieve uren per jaar.
(…)
In het tweede lid is een voorziening getroffen voor de gevallen waarin geen loonkosten als bedoeld in het eerste lid worden gemaakt. Daarbij gaat het om gevallen waarin een deelnemer in het samenwerkingsverband een natuurlijke persoon is, die zelfstandig ondernemer is.
In het derde lid is een voorziening getroffen voor gevallen waarin bij een deelnemer in het samenwerkingsverband een afwijkende methodiek voor de berekening van het uurloon in gebruik is en in redelijkheid niet gevergd kan worden dat hij een administratie gaat voeren die uitgaat van het onderhavige besluit. Dat zal zich met name kunnen voordoen bij kennisinstellingen.
(...)"
Op grond van onder meer het hiervoor weergegeven artikel 3, eerste lid, van het Besluit is vastgesteld de Uitvoeringsregeling E.E.T. 1998 (Stcrt. 1997, nr. 240, nadien gewijzigd) (hierna: Uitvoeringsregeling). Deze luidde ten tijde hier van belang, als volgt:
"Artikel 4
Het in artikel 3, eerste lid, van het Besluit subsidies economie, ecologie en technologie, bedoelde maximale subsidiebedrag wordt vastgesteld op:
a. € 113.500 voor een E.E.T.-kiemproject;
(…)"
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaken de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Bij een daartoe bestemd formulier, door verweerder ontvangen op 30 juli 2001, heeft D, (hierna: D) een aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van het Besluit voor het project: "MEMFRAC: doorbraak in destillatie". Dit project wordt uitgevoerd door een samenwerkingsverband, waarvan naast D, E, F en appellante deel uitmaken.
In die aanvraag is een begroting opgenomen, waarin de projectkosten zijn bepaald op een bedrag van f. 418.000,-, waaronder begrepen, hier van belang, een bedrag van
f. 20.000,- terzake het aandeel in de projectkosten van appellante.
- Bij een daartoe bestemd formulier, door verweerder ontvangen op 30 juli 2001, heeft D een tweede aanvraag ingediend ter verkrijging van subsidie op grond van het Besluit voor het project: "Membrane slurry reactor for a safe and sustainable production of chemicals". Dit project wordt uitgevoerd door een samenwerkingsverband, waarvan naast D, G, H en appellante, deel uitmaken.
In die aanvraag is een begroting opgenomen, waarin de projectkosten zijn bepaald op een bedrag van f. 410.000,-, waaronder begrepen, hier van belang, een bedrag van
f. 30.000,- terzake het aandeel in de projectkosten van appellante.
- Bij besluit van 23 november 2001 heeft verweerder de aanvraag om subsidie voor eerstgenoemd project ingewilligd, in dier voege dat aan hiervoor weergegeven deelnemers van het samenwerkingsverband subsidie is toegekend, zulks tot een maximum van f. 250.000,- (€ 113.445,-), waarvan voor het deel fundamenteel onderzoek 62,5% van de projectkosten, zulks tot een maximum van f. 237.580,- (€ 107.809,-) en voor het deel industrieel onderzoek 40% van de projectkosten, zulks tot een maximum van f. 12.420,- (€ 5.636,-).
Het uurtarief van de directeur van appellante is in de bij dit besluit behorende bijlage II.c door verweerder vastgesteld op f. 75,-.
- Bij besluit van 13 december 2001 heeft verweerder de tweede aanvraag om subsidie voor hiervoor genoemd project ingewilligd, in dier voege dat aan hiervoor weergegeven deelnemers van het samenwerkingsverband subsidie is toegekend, zulks tot een maximum van f. 243.157,- (€ 110.339,84), waarvan voor het deel fundamenteel onderzoek 62,5% van de projectkosten, zulks tot een maximum van f. 231.758,- (€ 105.166,84) en voor het deel industrieel onderzoek 40% van de projectkosten, zulks tot een maximum van f. 11.400,- (€ 5.173,-). Het uurtarief van de directeur van appellante is in de bij dit besluit behorende bijlage II.d door verweerder vastgesteld op f. 75,-.
- Tegen deze besluiten heeft appellante bij brieven van 18 december 2001 bezwaar gemaakt bij verweerder. De bezwaren richtten zich tegen de hoogte van het hiervoor genoemde uurtarief van de directeur van appellante ad f. 75,-.
- Op 21 maart 2002 is appellante op haar bezwaren gehoord, waarna namens appellante op 26 maart 2002 nog nadere informatie over, onder meer, de berekening van de arbeidskosten van haar directeur bij verweerder is ingediend.
- Bij brief van 15 april 2002 heeft appellante nadere informatie aan verweerder verstrekt.
- Vervolgens heeft verweerder de bestreden besluiten genomen.
3. Het standpunt van verweerder
Bij de bestreden besluiten, aangevuld in de verweerschriften en ter zitting, heeft verweerder, voor zover hier van belang, het volgende overwogen en beslist.
Bij de toepassing van het Besluit is verweerder er van uitgegaan dat appellante moet worden aangemerkt als zelfstandig ondernemer. In verband hiermee heeft verweerder, bij de berekening van de projectkosten die in aanmerking kunnen komen voor subsidie, bij gebreke aan loonkosten, terwijl wel arbeid ten behoeve van de onderhavige projecten werd verricht, op grond van artikel 4, tweede lid van het Besluit, een zijns inziens redelijk bedrag vastgesteld. Bij de berekening van dit bedrag heeft verweerder de door appellante opgegeven kosten gehanteerd en deze aan een bepaalde hoeveelheid uren gerelateerd, teneinde tot een redelijke uurprijs te kunnen komen. Verweerder acht het niet onredelijk, ter bepaling van dit redelijk bedrag, bij toepassing van het tweede lid, van artikel 4, van het Besluit een hoeveelheid van 1.600 productieve uren op jaarbasis als uitgangspunt te hanteren. Weliswaar ontbreekt in die bepaling een genoemde hoeveelheid uren maar aansluiting kan worden gezocht bij artikel 4, eerste lid, aanhef en onder 1°, van het Besluit, waarin reeds een redelijk geachte hoeveelheid van 1.600 productieve uren per jaar ter bepaling van loonkosten van personen in dienstverband is neergelegd.
Verweerder is van mening dat het ook voor appellante als zelfstandig ondernemer haalbaar is om 1.600 productieve uren op jaarbasis te maken. Verweerder heeft in dit verband naar voren gebracht dat het Besluit onder productieve uren verstaat alle uren die een persoon productief bezig is met de uitvoering van het project, zodat in het kader van die 1.600 uren ook niet-project gerelateerde, werkzaamheden als acquisitie, het bijwonen van congressen en seminars, mogen worden opgevoerd. Appellante is hiervan op de hoogte, nu zij in het kader van de onderhavige aanvragen werkzaamheden, bestaande uit acquisitie in de vorm van bezoeken van symposia en partnersearch, heeft opgevoerd en waaraan door verweerder subsidie is toegekend.
Aan de hand van de door appellante in bezwaar verstrekte informatie heeft verweerder het vast te stellen bedrag terzake van de arbeidskosten opnieuw beoordeeld en bepaald dat ten aanzien van dit project een bedrag van € 72.000,- voor het jaar 2002 aan salaris moet worden gehanteerd. Gelet hierop heeft verweerder de bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Als gevolg van het delen van dit bedrag ad € 72.000,- door 1.600 uren, heeft verweerder het in de bij die besluiten behorende bijlagen II.c en II.d neergelegde uurtarief van f. 75,- naar € f. 45,- (f. 99,-) gebracht. In beide besluiten heeft verweerder het maximumbedrag voor subsidie bepaald op € 113.445,-. In het bestreden besluit, geregistreerd onder nummer AWB 02/1516, heeft verweerder voorts overwogen dat dit betekent dat het verstrekte subsidiebedrag met een bedrag van € 3.105,- wordt verhoogd. In het bestreden besluit, geregistreerd onder nummer AWB 02/1515, heeft verweerder verder beslist dat het toegekende subsidiebedrag niet wordt verhoogd, zodat de stijging van het uurtarief geen gevolgen heeft voor de toe te kennen subsidie. Reden hiervoor is dat het maximaal te verstrekken subsidiebedrag reeds aan appellante is toegekend.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroepen, samengevat weergegeven, het volgende tegen de bestreden besluiten aangevoerd.
Ten onrechte heeft verweerder bij de vaststelling van het uurtarief van de directeur van appellante, een hoeveelheid van 1.600 productieve uren op jaarbasis als uitgangspunt gehanteerd.
Verweerder heeft miskend dat het aantal van 1600 uren niet realistisch is voor een zelfstandig ondernemer in de adviessector, als appellante casu quo haar directeur. Het aantal van 1.600 productieve uren is voor appellante niet haalbaar, gelet op de vele secundaire, niet-project gerelateerde werkzaamheden van appellante, waaronder wervende en voorbereidende werkzaamheden. Productieve uren dienen gedefinieerd te worden als uren die besteed kunnen worden aan (in principe) declarabele activiteiten.
Redelijk uitgangspunt bij de berekening van de arbeidskosten is een aantal van 1.200 productieve uren. Hierbij worden in aanmerking genomen de uren bestemd voor werkzaamheden van acquisitie en voorbereiding en het bijwonen van congressen en seminars. Gelet hierop heeft verweerder ten onrechte het voor subsidie in aanmerking komende uurtarief vastgesteld op een tarief van € 45,- per uur.
Ten onrechte heeft verweerder hier niet afgeweken van de standaardwijze van bepaling van de loonkosten. Artikel 4, derde lid, van het Besluit, biedt hiertoe de mogelijkheid. Niet toepassing van deze bepaling op appellante, acht appellante discriminatoir ten opzichte van haar.
Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft beslist om het toegekende maximumbedrag aan subsidie in de zaak Awb 02/1515 niet te verhogen. Deze weigering van verweerder houdt in dat van appellante wordt verwacht, hetzij een mindere bijdrage in de projecten te leveren, hetzij daarin een bijdrage te leveren tegen een hoger percentage van de eigen bijdrage. Dit is als onredelijk aan te merken.
5. De beoordeling van het geschil
Allereerst is aan de orde of verweerder op goede gronden heeft beslist dat bij de berekening van de voor subsidie in aanmerking komende arbeidskosten van appellante ervan kan worden uitgegaan dat appellante 1.600 productieve uren per jaar maakt. Dienaangaande overweegt het College als volgt.
Op grond van het bepaalde in artikel 2, juncto artikel 4, eerste lid, aanhef en onder 1°, van het Besluit, hiervoor weergegeven in paragraaf 2.1, verstrekt verweerder op aanvraag subsidie aan de deelnemers van een project in de zin van het Besluit, en worden in dat kader in aanmerking genomen de loonkosten, waarbij wordt uitgegaan van een uurloon, berekend op basis van het bruto jaarloon bij een volledige dienstbetrekking van het betrokken directe personeel en 1.600 productieve uren per jaar. Ingevolge het tweede lid van artikel 4, van het Besluit, kan door verweerder, indien geen sprake is van loonkosten als hiervoor bedoeld, maar niettemin arbeid wordt verricht ten behoeve van het project, daarvoor bij de berekening van de projectkosten die in aanmerking kunnen komen voor subsidie, een redelijk bedrag worden vastgesteld.
Niet is in geschil dat appellante c.q. haar directeur zelfstandig ondernemer is en dat deswege geen sprake is van loonkosten in de zin van het eerste lid, aanhef en onder 1°, van artikel 4, van het Besluit. Derhalve is hier het tweede lid van artikel 4 van het Besluit, van toepassing.
Blijkens de bestreden besluiten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in het kader van de toepassing van artikel 4, tweede lid van het Besluit, bij de vaststelling van een redelijk bedrag als vergoeding voor arbeid verricht voor een project, wat het aantal productieve uren op jaarbasis betreft, aansluiting kan worden gezocht bij artikel 4, eerste lid, aanhef en onder 1°, van het Besluit, waarin ter bepaling van loonkosten van personen in dienstverband wordt uitgegaan van 1.600 productieve uren per jaar.
Het College acht dit uitgangspunt niet onredelijk. Niet valt in te zien dat voornoemde 1.600 productieve uren voor appellante als zelfstandig ondernemer niet haalbaar zijn.
Het College neemt in aanmerking dat in het kader van voornoemde 1.600 productieve uren de door appellante genoemde werkzaamheden op de gebieden van acquisitie, voorbereiding en het bijwonen van congressen en seminars, in aanmerking mogen worden genomen. Naar verweerder onweersproken heeft gesteld, heeft appellante dergelijke werkzaamheden, bestaande uit acquisitie in de vorm van bezoeken van symposia en partnersearch reeds, in het kader van de onderhavige aanvragen, ter subsidiëring opgevoerd, en heeft verweerder hieraan vervolgens bij de bestreden besluiten subsidie toegekend.
Gezien het voorafgaande is de beslissing van verweerder om ook in dit geval, bij de vaststelling van voornoemd redelijk bedrag er van uit te gaan dat appellante c.q. haar directeur 1.600 productieve uren per jaar maakt, niet onredelijk. Dit zou pas anders zijn indien in dit geval sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden in verband waarmede zou moeten worden gesproken van een onredelijke uitkomst. Hetgeen appellante naar voren heeft gebracht, leidt echter niet tot het oordeel dat her sprake is van zodanige - bijzondere - omstandigheden.
Het beroep van appellante op artikel 4, derde lid, van het Besluit, dat bepaalt dat verweerder kan toestaan dat in afwijking van het eerste lid het uurloon wordt vastgesteld overeenkomstig een in de gehele organisatie van een subsidie-ontvanger gebruikelijke, controleerbare methodiek faalt eveneens. Het College overweegt hieromtrent dat niet is gebleken dat appellante valt aan te merken als een in dat artikel bedoelde organisatie. Terzake de stelling van appellante dat niet-toepassing van dat artikel op haar jegens haar als discriminatoir valt te kwalificeren, overweegt het College dat hetgeen appellante heeft gesteld generlei steun biedt aan de opvatting dat sprake is van een ongerechtvaardigd verschil in behandeling.
Tot slot is aan de orde of verweerder op goede gronden heeft beslist om het maximumbedrag van de verstrekte subsidie in zaak Awb 02/1515 niet te verhogen. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en overweegt hiertoe als volgt.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, sub a en b, van het Besluit en artikel 4, aanhef, sub a, van de Uitvoeringsregeling, bedraagt de door verweerder te verstrekken subsidie voor projecten als hier aan de orde, 62,5 procent van de projectkosten die betrekking hebben op fundamenteel onderzoek en 40 procent van de projectkosten die betrekking hebben op industrieel onderzoek, doch niet meer dan f. 250.000,-.
Blijkens de bestreden besluiten heeft verweerder aan de deelnemers van de samenwerkingsverbanden hiervoor weergegeven maximale subsidiebedragen toegekend. De Uitvoeringsregeling voorziet niet in een mogelijkheid om een bedrag aan subsidie uit te keren dat het in die regeling neergelegde maximum overschrijdt. Het stond verweerder derhalve niet vrij om een hoger bedrag aan subsidie te verstrekken, in de kennelijk door appellante gewenste zin, aangezien dat zou leiden tot het verlenen van subsidiebedragen die zijn gelegen boven de in de Uitvoeringsregeling neergelegde maximumbedragen. Gelet hierop faalt ook dit betoog van appellante.
Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond moeten worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. H.C. Cusell en mr. M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. I.K. Rapmund