Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1454 28 mei 2003
14916 Wet personenvervoer 2000
Vergunning voor collectief personenvervoer
Uitspraak in de zaak van:
A, te X, appellante,
gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen,
tegen
de Minister van Verkeer en Waterstaat, verweerder,
gemachtigde: mr. W.E. van Haveren, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 30 juli 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 21 juni 2002.
Bij dit besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellante tegen de weigering haar een vergunning, zoals bedoeld in artikel 4, eerste lid, Wet personenvervoer 2000, te verlenen.
Verweerder heeft op 8 oktober 2002 een verweerschrift ingediend.
Op 7 maart 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In artikel 2, derde lid van de Richtlijn 96/26/EEG inzake de toegang tot het beroep van ondernemers van goederen-, respectievelijk personenvervoer over de weg, nationaal en internationaal, en inzake de wederzijdse erkenning van diploma's, certificaten en andere titels ter vergemakkelijking van de uitoefening van het recht van vrije vestiging van bedoelde vervoerondernemers, is het volgende bepaald:
'' Na overleg met de Commissie kunnen de Lid-Staten ondernemingen die uitsluitend een bepaalde vorm van personenvervoer over de weg voor niet-commerciële doeleinden verrichten, of die een ander hoofdberoep uitoefenen dan het personenvervoer over de weg, van de toepassing van alle of van een gedeelte van de bepalingen van deze richtlijn vrijstellen, voor zover hun vervoeractiviteit slechts een geringe weerslag op de vervoersmarkt heeft.''
In de Wet personenvervoer 2000 (hierna: de Wet) is, voorzover hier van belang, het volgende bepaald.
"Artikel 4
1. Het is verboden openbaar vervoer anders dan per trein of besloten busvervoer te verrichten zonder een daartoe verleende vergunning voor collectief personenvervoer.
(…)
Artikel 9
1. Een vergunning wordt, behoudens in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen, slechts verleend aan een vervoerder die voldoet aan eisen van betrouwbaarheid, kredietwaardigheid en vakbekwaamheid.
(…).
In artikel 4 van het Besluit personenvervoer 2000 (Stb. 2000, 563; hierna: het Besluit), een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 9, eerste lid van de Wet, is het volgende bepaald.
''Artikel 4
1. De artikelen 9 (…) van de wet (…) zijn niet van toepassing op besloten busvervoer dat wordt verricht als nevenactiviteit ten behoeve van een hoofdactiviteit die niet bestaat uit het vervoer van personen dan wel dat niet commercieel van aard is, en dat een geringe weerslag heeft op de vervoersmarkt.
2. Onder besloten busvervoer als bedoeld in het eerste lid wordt in ieder geval begrepen busvervoer dat voor eigen rekening en risico wordt verricht:
a. door ondernemingen ten behoeve van hun werknemers, onderwijsinstellingen ten behoeve van hun leerlingen, tehuizen ten behoeve van hun vaste bewoners, alsmede verpleeginrichtingen, psychiatrische instellingen, medische verzorgingstehuizen, medische dagverblijven of soortgelijke instellingen ten behoeve van hun patiënten,
b. ten behoeve van particuliere doeleinden.''
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante is gevestigd aan de Y te X en exploiteert een party- en uitgaanscentrum.
- Door middel van een hiertoe bestemd formulier, gedateerd 19 oktober 2001, heeft appellante een aanvraag voor een vergunning voor collectief personenvervoer voor het verrichten van besloten busvervoer, als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Wet ingediend, welk verzoek door verweerder is ontvangen op 31 oktober 2001. Blijkens de aanvraag heeft appellante een vergunning aangevraagd voor 7 bussen voor het vervoeren van bezoekers naar en van appellantes uitgaanscentrum. Het beoogde busvervoer zal een keer per week plaatsvinden, namelijk op zaterdag.
- Bij brief van 30 januari 2002 heeft appellante een extra onderbouwing gegeven aan de door haar ingediende aanvraag. Hierbij is aangegeven dat voor het vervoeren van de bezoekers (zowel naar het uitgaanscentrum als naar huis) verschillende busroutes zijn uitgezet en dat het busvervoer alleen voor de bezoekers van appellantes uitgaanscentrum geldt.
- Bij besluit van 11 maart 2002 heeft verweerder de aanvraag afgewezen.
- Bij brief van 13 maart 2002 heeft appellante tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het bestreden besluit
Het bestreden besluit houdt onder meer het volgende in.
''dat aanvraagster aangeeft dat de te vervoeren personen € 7,00 betalen voor het vervoer (…)
dat, mede gezien de door aanvrager verlangde vervoerprijs, niet aannemelijk is te achten dat het beoogde vervoer niet commercieel van aard is;
dat als vervoermarkt in casu wordt aangemerkt de gehele vervoermarkt waarop aanvrager zich richt, dat wil zeggen het totale gebied waarin aanvrager het vervoer wenst aan te bieden;
dat de zeven bussen van aanvrager, in ieder geval op zaterdagen van 21.00 uur tot ongeveer 22.30 en van 03.00 uur tot ongeveer 04.30 uur, elk een eigen route rijden volgens dienstregeling en dat deze routes zijn uitgezet tot 50 kilometer in de omtrek van A;
dat van weerslag op de vervoermarkt kan worden gesproken indien het vervoer dat aanvrager wenst uit te voeren potentieel tot de markt van het beroepspersonenvervoer behoort;
dat tevens van weerslag op de vervoermarkt kan worden gesproken indien het vervoer wordt onttrokken aan een reeds bestaande markt en dat het aanbod van andere vervoerders op de genoemde markt een reëel alternatief biedt;
dat in casu van weerslag op de vervoermarkt kan worden gesproken daar het vervoer betreft dat nu reeds wordt uitgevoerd door een beroepspersonenvervoerder, en dat dit in ieder geval zal voortduren totdat aanvrager voldoet aan de eisen voor een onbeperkte vergunning;
(…)
dat het aantal in te zetten bussen, en daarmee het te verwachten aantal te vervoeren personen, en de intensiteit van het vervoer meewegen bij de vaststelling of sprake is van geringe weerslag op de vervoermarkt;
dat aanvrager met zeven bussen vervoer wenst te verrichten, welk wagenpark van een zodanige omvang is dat deze het wagenpark van een gemiddeld beperkte vergunninghouder ver overstijgt en dat daarmee de weerslag van de nevenactiviteit van aanvrager niet als gering aangemerkt kan worden;
dat het genoemde aantal bussen nu reeds wordt ingezet door de huidige vervoerder en dat dit aantal noodzakelijk blijkt gezien het aantal personen dat gebruik maakt van deze voorziening;
dat bij een volle bezetting van zeven bussen van vijftig personen er op zaterdagavonden een kwart van het totaal aantal bezoekers van A vervoerd wordt, zodat niet gesproken kan worden van geringe weerslag;
dat gezien het aantal bussen en de aantallen passagiers, de frequentie van de ritten en het gebied dat de routes bestrijken, alsmede de opbrengsten die hiermee gegenereerd kunnen worden, het effect van vergunningverlening in casu van een zodanige aard is, dat niet langer gesproken kan worden van een geringe weerslag op de vervoermarkt;
dat het verlenen van een beperkte vergunning, anders dan bij uitzondering, ten behoeve van vervoer zoals aanvrager wenst uit te voeren tot gevolg zou hebben dat een aanzienlijk deel van het beroepspersonenvervoer met bussen wordt verricht met een dergelijke vergunning, hetgeen een grote weerslag heeft op de vervoermarkt; ''
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van het beroep onder meer het volgende tegen het bestreden besluit aangevoerd.
Bij appellante is het vertrouwen gewekt dat de vergunning verleend zou worden. Twee ambtenaren die het bedrijf hebben bezocht hebben gezegd dat er geen belemmeringen bestonden voor het aanvragen van een vergunning. Tevens vermeldt verweerder op zijn website dat voor de situatie waarin exploitanten van disco's de bezoekers 's nachts naar huis brengen, een beperkte vergunning wordt afgegeven.
Het standpunt van verweerder dat onder vervoersmarkt slechts het gebied moet worden begrepen waarin de aanvrager van de vergunning het vervoer wenst aan te bieden, is onjuist. De vervoermarkt dient veel ruimer gedefinieerd te worden dan verweerder heeft gedaan. Het is immers zeker niet ongebruikelijk dat een vervoerder opdrachten verwerft in een straal van meer dan 50 km rond zijn vestigingsplaats.
Het standpunt van verweerder dat het aantal in te zetten bussen en daarmee het te verwachten aantal passagiers en de intensiteit van het vervoer meewegen bij de vaststelling of sprake is van een geringe weerslag op de vervoermarkt is onjuist, nu deze criteria niet worden gesteld in artikel 4, tweede lid, van het Besluit.
5. Het standpunt van verweerder
De situatie waarnaar op de website wordt verwezen, verschilt wezenlijk met de feitelijke situatie waaraan appellante refereert. Op de website wordt gesproken over het 's nachts naar huis brengen van discobezoekers, terwijl appellante personen wil vervoeren naar en vanaf het horecabedrijf vanaf en naar een vast punt. Voorts heeft het op de website vermelde vervoer een aanmerkelijk geringere weerslag op de vervoersmarkt dan het beoogde busvervoer van appellante.
Appellante kan geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen aan de gestelde en geenszins aangetoonde uitspraken van de ambtenaren, nu deze niet betrokken zijn bij de vergunningverlening voor het verrichten van personenvervoer.
De overweging in het bestreden besluit dat appellante met zeven bussen het wagenpark van de gemiddelde beperkte vergunninghouder overstijgt, is terecht en gebaseerd op objectieve data, nu het aantal bussen gemiddeld 1,023 per beperkte vergunninghouder bedraagt.
Ter zitting heeft verweerder voorts nog het volgende opgemerkt:
''Door appellante wordt ten onrechte gesteld dat het criterium betreffende het aantal te vervoeren personen niet in overeenstemming is met de bedoeling van het BP 2000. In de Nota van Toelichting (…) wordt bij artikel 15 toegelicht:
''Het aantal reizigers dat wordt vervoerd, is namelijk van invloed op de bepaling van de mate van weerslag op de vervoersmarkt en daarmee op de afgifte van een dergelijke beperkte vergunning.''
Het vervoer vindt plaats op gezette tijden en het in- en uitstappen door passagiers gebeurt op vaste plaatsen, niet zijnde de huisadressen van de passagiers. Feitelijk is dan ook sprake van een vaste dienstregeling die min of meer voor een ieder openstaat, mits men bereid is een combimunt van 12 euro aan te schaffen. De samenstelling van de groep passagiers is wekelijks wisselend. Een vooraf opgestelde lijst met namen van de te vervoeren passagiers is in het beoogde vervoer onmogelijk. Die voorwaarde wordt ten behoeve van het toezicht doorgaans als een voorwaarde aan de vergunning verbonden.
(…)
De minister is dan ook van oordeel dat het beoogd vervoer, gelet op:
o De wijze waarop het vervoer plaats zou vinden, alsmede,
o het grote aantal passagiers, alsmede,
o de forse omvang van het wagenpark, en ,
o de omzet die wordt onttrokken aan de reeds bestaande markt in het beroepsvervoer, een meer dan geringe weerslag heeft op de vervoersmarkt, waaronder alle vormen van beroepsmatig personenvervoer (dus zowel besloten busvervoer, taxivervoer en openbaar vervoer) moeten worden begrepen.''
6. De beoordeling van het geschil
Artikel 4, eerste lid, van het Besluit maakt vergunningverlening met voorbijgaan aan de eisen, bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wet, slechts mogelijk, indien het besloten busvervoer een geringe weerslag heeft op de vervoersmarkt.
De vervoersmarkt die in dit verband als relevante markt in aanmerking moet worden genomen, betreft de markt voor vervoer in de avond en nacht naar en vanaf één specifieke bestemming. De geografische begrenzing van deze markt heeft verweerder op goede gronden gesteld op een gebied met een doorsnede van circa 50 kilometer. Dit gebied vormt immers de regio waaruit de bezoekers van het uitgaanscentrum afkomstig zijn en waarbinnen aan het vervoer naar en van het centrum behoeft bestaat.
Terecht is verweerder nagegaan in hoeverre op de aldus omschreven markt sprake is van een reëel te achten aanbod van andere beroepsvervoerders waaronder besloten busvervoerders.
Vaststaat dat het vervoer dat appellante wil gaan verzorgen, geruime tijd is verzorgd en thans nog steeds wordt verricht door een beroepsvervoerder, die hiertoe zeven bussen inzet. Gelet op het ruime gebruik dat tegen de heersende voorwaarden door de bezoekers van het uitgaanscentrum wordt gemaakt van deze dienst, is dit vervoer in ieder geval aan te merken als reëel alternatief voor het door appellante beoogde vervoer. Ter zitting is door appellante voorts verklaard, dat in ieder geval één andere vervoerder bereid zou zijn tegen de thans in rekening gebrachte prijs dergelijk vervoer te verzorgen. Enkele andere besloten busondernemingen zouden hiertoe eventueel, zij het in de regel tegen een hogere prijs, bereid zijn.
Nu op de relevante markt in ieder geval sprake is van twee beroepsvervoerders die bereid zijn het beoogde vervoer te verzorgen, terwijl het aanbod op onderhavige markt slechts door een beperkt aantal vervoerders wordt geboden, heeft verweerder reeds hierom op goede gronden geoordeeld dat het door appellante beoogde busvervoer meer dan een geringe weerslag op deze markt zal hebben.
Terecht heeft verweerder dus geoordeeld dat artikel 4, eerste lid van het Besluit aan verlening van de gevraagde vergunning in de weg staat.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel kan niet slagen nu niet is komen vast te staan dat terzake van de vergunningverlening door bevoegde autoriteiten ondubbelzinnig toezeggingen zouden zijn gedaan. Evenmin kan aan de website van verweerder een rechtens te honoreren vertrouwen worden ontleend, dat verweerden een aanvraag voor een vergunning zou verlenen met voorbijgaan aan de terzake wettelijk gestelde eisen.
Gelet op vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
7. De beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. M.J. Kuiper en mr. C.J. Borman en in tegenwoordigheid van mr. M.H. Vazquez Muñoz, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2003.
w.g. D. Roemers w.g. M.H. Vazquez Muñoz