Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
Enkelvoudige kamer voor spoedeisende zaken
No. AWB 03/520 15 mei 2003
11230 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Besluit verdachte dieren
Uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak van:
Pluimveeslachterij A B.V., te B, verzoekster,
gemachtigde: mr. G.M. Bots, advocaat te Utrecht,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, verweerder,
gemachtigde: mr. M.T. Veldhuizen, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 5 mei 2003 heeft verzoekster verweerder, door middel van haar belangenorganisatie Nepluvi, te Houten, verzocht haar aan te wijzen als slachthuis aan wie het is toegestaan levend pluimvee vanuit gebieden gelegen in compartiment H te (doen) vervoeren naar haar in compartiment D gelegen bedrijf en aldaar te slachten en hiertoe een corridor open te stellen.
Bij brief van 7 mei 2003 heeft verzoekster bij verweerder bezwaar gemaakt tegen het "besluit d.d. 3 mei 2003 tot Wijziging Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I en Wijziging Regeling Compartimentering AI-gevoelige dieren 2003", wat betreft de aanwijzing van Slachthuis C B.V., te D, als slachthuis in de zin van artikel 4, zesde lid, van de Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I (Stcrt. 2003, nr. 46), zoals gewijzigd op 3 mei 2003, ingaande 24.00 uur.
Bij faxbericht van gelijke datum heeft verzoekster zich tevens tot de voorzieningenrechter van het College gewend met het verzoek, bij wege van een voorlopige voorziening, primair, te bepalen dat het haar is toegestaan levend pluimvee vanuit gebieden gelegen in compartiment H te (doen) vervoeren naar haar in compartiment D gelegen slachterij en aldaar te slachten en, subsidiair, te bepalen dat verweerder binnen 24 uren dient te beslissen op het bezwaarschrift van verzoekster van 7 mei 2003.
Op 9 mei 2003 heeft verweerder een schriftelijke reactie op het verzoek om voorlopige voorziening aan de voorzieningenrechter toegezonden.
Op 12 mei 2003 heeft verzoekster nadere stukken ingediend, waaronder printafschriften van kaarten en routebeschrijvingen van de ANWB zoals gepubliceerd op internet.
Op dezelfde datum heeft verweerder een nader stuk ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 13 mei 2003, alwaar partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht. Aan de zijde van verzoekster zijn daarbij tevens aanwezig geweest E, directeur van verzoekster. Aan de zijde van verweerder zijn tevens verschenen, mr. T.C. Topp en drs. A.M. Akkerman, beiden werkzaam bij verweerders ministerie, alsmede drs. P.F. de Klerk, cluster-coördinator Dierziekten bij de Afdeling Dierziekten van de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees te Voorburg.
Ter zitting heeft verzoekster haar verzoek om voorlopige voorziening aangepast. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht, bij wege van een voorlopige voorziening, primair, te bepalen dat zij wordt behandeld als ware de ontheffing van het bepaalde in artikel 107, eerste lid, van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (Stb. 1992, 595) (hierna: Gwd) op voorhand verleend, dat het haar is toegestaan tot het (doen) vervoeren van levend pluimvee uit compartiment H naar haar bedrijf in compartiment D en aldaar te slachten,
althans voor zover dit pluimvee verzoekster in eigendom toebehoort, althans voor zover dit pluimvee afkomstig is van mesterijbedrijven gelegen op een kortere afstand van de slachterij van verzoekster dan van de slachterij van C, en daartoe een tweede corridor open te stellen en, subsidiair, te bepalen dat verweerder binnen 24 uren dient te beslissen op het bezwaarschrift van verzoekster van 7 mei 2003.
2. De grondslag van het geschil
In de preambule, alsmede de artikelen 1 en 9 van Richtlijn 92/40/EEG van de Raad van 19 mei 1992 tot vaststelling van communautaire maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza (Pb 1992, L167, blz. 1) is onder meer het volgende overwogen:
"Overwegende dat op communautair niveau moet worden bepaald welke bestrijdingsmaatregelen in geval van een uitbraak van aviaire influenza in zijn sterk pathogene vorm, veroorzaakt door een influenzavirus met specifieke kenmerken en hierna "aviaire influenza" genoemd, moeten worden getroffen, ten einde de normale ontwikkeling van de pluimveesector te garanderen en bij te dragen tot de bescherming van de diergezondheid in de gemeenschap;
Overwegende dat een uitbraak van aviaire influenza zich zeer snel kan ontwikkelen tot een epizoötie die een zodanige sterfte veroorzaakt en een zodanig verstorend effect heeft dat de rentabiliteit van de gehele pluimveehouderij daardoor ernstig kan worden geschaad;
Overwegende dat, wanneer de aanwezigheid van de ziekte wordt vermoed, maatregelen moeten worden genomen om, zodra het vermoeden wordt bevestigd, de ziekte onmiddellijk en doeltreffend te kunnen bestrijden;
Overwegende dat verspreiding van de ziekte van meet af aan moet worden voorkomen door nauwlettend toezicht te houden op de verplaatsingen van dieren en op het gebruik van mogelijk verontreinigde produkten, en indien nodig, door inenting;
(…)
Overwegende dat gemeenschappelijke maatregelen voor de bestrijding van aviaire influenza de grondslag vormen voor de handhaving van een uniforme gezondheidsstatus;
(…)
Artikel 1
Bij deze Richtlijn worden de communautaire bestrijdingsmaatregelen vastgesteld die moeten worden toegepast wanneer aviaire influenza uitbreekt bij pluimvee, onverminderd de communautaire voorschriften voor het intracommunautaire handelsverkeer.
(…)
Artikel 9
1. Zodra de diagnose van aviaire influenza officieel is bevestigd, zien de Lid-Staten erop toe dat de bevoegde autoriteit rond het besmette bedrijf een besmettingsgebied afbakent, bestaande uit een beschermingsgebied met een
straal van ten minste 3 km en een toezichtgebied met een straal van ten minste 10 km. Bij de instelling van deze gebieden moet rekening worden gehouden met factoren van geografische, administratieve, ecologische en epizoötiologische aard in verband met aviaire influenza alsmede met de controlestructuren.
2. In het beschermingsgebied gelden met name de volgende maatregelen:
a) alle bedrijven in het gebied waar pluimvee wordt gehouden, worden geïdentificeerd;
(…)
e) verplaatsingen van personen die in contact komen met pluimvee, pluimveekadavers en eieren, en van voertuigen waarmee pluimvee, pluimveekadavers en eieren binnen het gebied worden vervoerd, worden gecontroleerd; in het algemeen wordt alle vervoer van pluimvee verboden, met uitzondering van doorvoer via de hoofdwegen of hoofdlijnen van het spoorwegnet;
f) pluimvee en broedeieren mogen niet van de bedrijven waar ze zich bevinden, worden afgevoerd, tenzij de bevoegde autoriteit toestemming heeft verleend voor het vervoer van:
i) pluimvee naar een slachting die bij voorkeur gelegen is binnen het besmette gebied of, indien dit niet mogelijk is, naar een door de bevoegde autoriteit aangewezen slachterij buiten dat gebied, om daar onmiddellijk te worden geslacht. Het vlees van dit pluimvee wordt voorzien van het bijzondere merk als bedoeld in artikel 5, lid 1, van Richtlijn 91/494/EEG;
(…)
4. In het toezichtsgebied gelden met name de volgende maatregelen:
a) alle bedrijven in het gebied, waar pluimvee wordt gehouden, worden geïdentificeerd;
b) verplaatsingen van pluimvee en broedeieren binnen het gebied worden gecontroleerd;
c) het pluimvee mag de eerste vijftien dagen het gebied niet verlaten, tenzij om rechtstreeks te worden vervoerd naar een door de bevoegde autoriteit aangewezen slachterij buiten het toezichtsgebied. Het vlees van dit pluimvee wordt voorzien van het bijzondere merk als bedoeld in artikel 5 van Pro Richtlijn 91/494/EEG;
(…)
g) onverminderd het bepaalde onder b) en c), wordt het vervoer van pluimvee binnen het gebied verboden, met uitzondering van doorvoer via de hoofdwegen of de hoofdlijnen van het spoorwegnet.
(…)"
Artikel 10 van Pro Richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (Pb 1990, L224, blz. 29) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 10
1. Elke Lid-Staat stelt de andere Lid-Staten en de Commissie onmiddellijk in kennis, niet alleen van het uitbreken op zijn grondgebied van de in Richtlijn 82/894/EEG bedoelde ziektes, maar ook van het uitbreken van zoönoses, ziektes of andere aandoeningen die voor de veestapel of voor de gezondheid van de mens een ernstig gevaar kunnen opleveren.
De Lid-Staat van verzending legt onmiddellijk de door de communautaire voorschriften voorgeschreven bestrijdings- of preventiemaatregelen ten uitvoer, met name de afbakening van de daarin bedoelde beschermingszones, of stelt elke andere maatregel vast die hij passend acht.
(…)"
De artikelen 1 en 2 van Beschikking 2003/153/EG van de Commissie van 3 maart 2003 tot vaststelling van beschermende maatregelen in verband met een sterk vermoeden van besmetting met aviaire influenza in Nederland (Pb 2003, L59, blz. 32) luiden, voorzover hier van belang, als volgt:
"Artikel 1
1. Onverminderd de maatregelen die Nederland op grond van Richtlijn 92/40/EEG van de Raad heeft genomen in de toezichtsgebieden, zien de Nederlandse veterinaire autoriteiten erop toe dat:
(…)
b) geen levend pluimvee en broedeieren worden vervoerd binnen Nederland.
2. In afwijking van het bepaalde in lid 1, onder b), kan de bevoegde veterinaire autoriteit, voor zover de nodige maatregelen op het gebied van de bioveiligheid worden genomen om verspreiding van de ziekte te voorkomen, toestemming verlenen voor het vervoer (…) van:
a) pluimvee dat bestemd is om onmiddellijk te worden geslacht in een daartoe door de bevoegde autoriteit aangewezen slachthuis;
(…)
Artikel 3
De bij deze beschikking vastgestelde maatregelen zijn van toepassing tot en met 6 maart 2003 om 24.00 uur."
In het kader van deze zaak zijn voorts de volgende Beschikkingen van de Commissie van belang:
Beschikking 2003/156/EG van 6 maart 2003 (Pb 2003, L64, blz. 36), Beschikking 2003/172/EG van 12 maart 2003 (Pb 2003, L69, blz. 27), Beschikking 2003/186/EG van 14 maart 2003 (PB 2003, L71, blz. 30), Beschikking 2003/191/EG van 19 maart 2003 (Pb 2003, L74, blz. 30), Beschikking 2003/214/EG van 27 maart 2003 (Pb 2003, L81, blz. 48), Beschikking 2003/258/EG van 10 april 2003 (Pb 2003, L95, blz. 65), Beschikking 2003/290/EG van 25 april 2003 (Pb 2003, L105, blz. 28) en Beschikking 2003/318/EG van 8 mei 2003 (Pb 2003, L115, blz. 86). Uit deze Beschikkingen vloeit onder meer voort dat de geldigheidsduur van de in het hierboven genoemde artikel 1 voorgeschreven Pro maatregelen is verlengd tot en met 16 mei 2003 om 24.00 uur.
Bij Beschikking 2003/214/EG van 27 maart 2003 is artikel 1 van Pro Beschikking 2003/153/EG, zoals dat artikel reeds was gewijzigd bij Beschikking 2003/191/EG, voorzover hier van belang, gewijzigd. Genoemd artikel 1 luidde Pro vanaf dat moment als volgt:
"(…)
3. Onverminderd de maatregelen die Nederland op grond van Richtlijn 92/40/EEG van de Raad heeft genomen in de toezichtsgebieden en de in de bijlage omschreven buffergebieden, zien de Nederlandse veterinaire autoriteiten erop toe dat geen levend pluimvee en broedeieren worden vervoerd binnen Nederland.
4. In afwijking van het bepaalde in lid 2 kan de bevoegde veterinaire autoriteit, voor zover de nodige maatregelen op het gebied van de bioveiligheid worden genomen om verspreiding van aviaire influenza te voorkomen, toestemming verlenen voor het vervoer van de volgende producten, afkomstig uit gebieden buiten de toezichtsgebieden:
a) pluimvee (…) bestemd om onmiddellijk te worden geslacht, naar een daartoe door de bevoegde veterinaire autoriteit aangewezen slachthuis;
(…)"
Bij Beschikking 2003/258/EG van 10 april 2003 zijn, voorzover hier van belang, de leden 3 en 4 van artikel 1 van Pro Beschikking 2003/214/EG vernummerd tot de leden 2 en 3.
Bij de Gwd is onder meer het volgende bepaald:
" Artikel 15
1. Deze afdeling is van toepassing op door Onze Minister aangewezen besmettelijke dierziekten bij:
(…)
b. pluimvee;
(…)
Artikel 17
1. Bij ministeriële regeling kunnen hetzij voor geheel Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan, regels worden gesteld ter voorkoming van overbrenging van een besmettelijke dierziekte, waaronder in ieder geval regels omtrent:
(…)
c. het betreden van bedrijven of vestigingen waar dieren worden gehouden, (…);
2. Onder de in het eerste lid bedoelde regels worden mede verstaan regels met betrekking tot:
a. het aanvoeren van dieren (…), vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen aan bedrijven of vestigingen;
b. het ontvangen van dieren (…), vervoermiddelen alsmede van andere producten of voorwerpen op bedrijven of vestigingen;
c. het afvoeren van dieren (…) vervoermiddelen, alsmede van andere producten of voorwerpen van bedrijven of vestigingen;
(…)
Artikel 18
1. Onze Minister kan, hetzij voor Nederland, hetzij voor bepaalde gedeelten daarvan:
(…)
b. het op een plaats bijeenbrengen van dieren van door hem aangewezen soorten of categorieën van dieren afkomstig van verschillende plaatsen verbieden of daaromtrent regelen stellen.
2. De regelen, bedoeld in het eerste lid, kunnen onder meer betrekking hebben op de aanvoer van dieren naar en de afvoer van dieren van bedrijven of vestigingen waar dieren worden gehouden (…) en andere plaatsen waarop dieren afkomstig van verschillende plaatsen bijeen worden gebracht (…)
Artikel 30
1. Onze Minister kan het vervoeren van dieren van een door hem te bepalen soort (…), vervoermiddelen (…) binnen Nederland of bepaalde gedeelten van Nederland verbieden dan wel verbieden indien niet wordt voldaan aan door hem te stellen regels.
(…)
Artikel 31
Indien in het belang van de bestrijding van besmettelijke dierziekten naar het oordeel van Onze Minister een onverwijlde voorziening noodzakelijk is, kan hij bepalen dat door hem krachtens dit hoofdstuk vastgestelde regelingen onmiddellijk na hun bekendmaking in werking treden. In dat geval kan hij zodanige regeling, in afwijking van het bepaalde in artikel 4, eerste lid, van de Bekendmakingswet (Stb. 1988, 18), op andere dan de daar genoemde wijze bekend maken.
Artikel 107
1. Onze Minister kan, voor zover het belang van de gezondheid of het welzijn van dieren zich daartegen niet verzet, van het bij of krachtens deze wet bepaalde vrijstelling of ontheffing verlenen.
(…)
3. Aan een vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften of voorwaarden worden verbonden. Zij kunnen onder beperkingen worden verleend. Zij kunnen te allen tijde worden ingetrokken.
Artikel 109
Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven."
Bij de Regeling compartimentering AI-gevoelige dieren 2003 van 27 maart 2003 (Stcrt. 2003, 63) nadien meermalen gewijzigd (hierna: Regeling compartimentering), is Nederland in een aantal compartimenten opgedeeld teneinde de verspreiding van het aviaire influenzavirus via allerhande transportmiddelen tegen te gaan. Ten tijde hier van belang was Nederland opgedeeld in de compartimenten A tot en met H. Compartiment D omvat Noord-West Nederland, welke deel van Nederland vrij is van het aviaire influenzavirus. Compartiment H omvat Zuid-West Nederland, waarin is gelegen het toezichtsgebied Zundert. De Regeling compartimentering, zoals gewijzigd op 28 april 2003, ingaande 24.00 uur, luidde vanaf dat moment, voor zover hier van belang, als volgt:
"Artikel 2
(…)
3. Het is verboden:
(…)
c. een vervoereenheid of container waarvoor een voor compartiment D geldend kenteken is afgegeven, te vervoeren van compartiment D naar een ander compartiment, ongeacht de bestemming of in een ander compartiment aanwezig te hebben;
(…)
f. een vervoereenheid of container waarvoor een voor compartiment H geldend kenteken is afgegeven, te vervoeren van compartiment H naar een ander compartiment, ongeacht de bestemming of aldaar aanwezig te hebben.
(…)"
In de Toelichting voor de Staatscourant bij voormelde wijziging van de Regeling op 28 april 2003 staat het volgende vermeld:
"Gezien de huidige situatie van de uitbraak van aviaire influenza in Nederland en de uitbraak van deze ziekte in België is het noodzakelijk verdergaande maatregelen te treffen ter voorkoming van verdere verspreiding van het virus.
(…)
Bovendien is het wenselijk de vervoerstromen tussen het zuidelijk deel van compartiment D en het overige deel van compartiment D zo veel mogelijk te beperken. Daartoe is compartiment D opgedeeld in twee compartimenten en wel compartiment D en het nieuwe compartiment H, het zuidelijke gedeelte. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat compartiment D voorheen genaamd was compartiment Zuid-West. Gelet echter op de topografische ligging, wordt thans compartiment D Noord-West genoemd en het nieuwe compartiment H, compartiment Zuid-West.
(…)"
De Regeling compartimentering, zoals gewijzigd op 9 mei 2003, ingaande 18.00 uur, luidt, vanaf dat moment, hier van belang, als volgt:
"Artikel 2
(…)
3. Het is verboden:
(…)
c. een vervoereenheid of container waarvoor een voor compartiment D geldend kenteken is afgegeven, te vervoeren van compartiment D naar een ander compartiment, ongeacht de bestemming of in dat compartiment aanwezig te hebben;
(…)
f. een vervoereenheid of container waarvoor een voor compartiment H geldend kenteken is afgegeven, te vervoeren van compartiment H naar een ander compartiment, ongeacht de bestemming of aldaar aanwezig te hebben.
(…)
15. Het verbod, bedoeld in het derde lid, onderdeel f, is niet van toepassing op het rechtstreekse vervoer van vleeskuikens, bedoeld in artikel 4, zesde lid, van de Tijdelijke regeling vervoers- en export verbod pluimvee 2003 I."
De Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 (Stcrt. 2003, 43) luidde, voorzover hier van belang, op 1 maart 2003, ingaande om 12.00 uur, als volgt.
"Artikel 3
Het is verboden:
(a). pluimvee,
(…)
te vervoeren, met inbegrip van verplaatsing over de openbare weg zonder een vervoermiddel, binnen Nederland.
Artikel 4
Het is verboden vervoermiddelen, gebruikt of kennelijk bestemd voor het vervoer van:
a. pluimvee;
(…)
te vervoeren binnen Nederland."
Per 4 maart 2003, ingaande om 21.00 uur, is voornoemde Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 ingetrokken en is in werking getreden de Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I (Stcrt. 2003, 46) (hierna: de Regeling), die, voorzover hier van belang, vanaf dat moment luidde als volgt.
"Artikel 3
Het is verboden:
(a). pluimvee;
(…)
te vervoeren, met inbegrip van verplaatsing over de openbare weg zonder een vervoermiddel, binnen Nederland.
Artikel 4
1. Het verbod, bedoeld in artikel 3, is niet van toepassing op het vervoer van vleeskuikens (…) die rechtstreeks worden vervoerd naar een slachthuis.
(…)"
Per 25 april 2003, ingaande om 24.00 uur, is de Regeling gewijzigd (Stcrt. 2003, nr. 82). De artikelen 3 en 4 bij deze gewijzigde Regeling luidden vanaf dat moment, voorzover hier van belang, als volgt.
"Artikel 3
1. Het is verboden:
(a). AI-gevoelige dieren (…)
te vervoeren, met inbegrip van verplaatsing over de openbare weg zonder een vervoermiddel, binnen Nederland.
(…)
Artikel 4
1. Het verbod, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, is niet van toepassing op het vervoer met een vervoermiddel van AI-gevoelige dieren:
(…)
(b). in compartiment D, indien de AI-gevoelige dieren rechtstreeks worden vervoerd naar een slachthuis in compartiment D.
(…)"
Met ingang van 28 april 2003, ingaande 24:00 uur, is de Regeling wederom gewijzigd. Artikel 3, alsmede het gewijzigde artikel 4 luidden Pro vanaf dat moment, voorzover hier van belang, als volgt.
"Artikel 3
1. Het is verboden:
(a). AI-gevoelige dieren (…)
te vervoeren, met inbegrip van verplaatsing over de openbare weg zonder een vervoermiddel, binnen Nederland.
(…)
Artikel 4
1. Het verbod, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, is niet van toepassing op het vervoer met een vervoermiddel van AI-gevoelige dieren:
a. (…)
b. in compartiment D, indien de AI-gevoelige dieren rechtstreeks worden vervoerd naar een slachthuis in compartiment D, of
c. in compartiment H, indien de AI-gevoelige dieren rechtstreeks worden vervoerd naar een slachthuis in compartiment H.
(…)"
Met ingang van 3 mei 2003, ingaande 24:00 uur, is de Regeling gewijzigd. Artikel 3 en Pro het gewijzigde artikel 4, alsmede de gewijzigde bijlage 1 luiden vanaf dat moment, voorzover hier van belang, als volgt.
"Artikel 3
1. Het is verboden:
(a). AI-gevoelige dieren (…)
te vervoeren, met inbegrip van verplaatsing over de openbare weg zonder een vervoermiddel, binnen Nederland.
(…)
Artikel 4
1. Het verbod, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, is niet van toepassing op het vervoer met een vervoermiddel van AI-gevoelige dieren:
a. (…)
b. in compartiment D, indien de AI-gevoelige dieren rechtstreeks worden vervoerd naar een slachthuis in compartiment D, of
c. in compartiment H, indien de AI-gevoelige dieren rechtstreeks worden vervoerd naar een slachthuis in compartiment H.
(…)
6. Het verbod, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, is niet van toepassing op het vervoer van vleeskuikens uit compartiment H, naar het in bijlage VIII bij deze regeling bedoelde slachthuis in compartiment D, langs een route zoals beschreven in die bijlage.
(…)
Bijlage 1
Bijlage VIII bij de Tijdelijke regeling vervoers- en exportverbod pluimvee 2003 I
Slachthuis en route als bedoeld in artikel 4, achtste lid, van de regeling:
Vervoer van vleeskuikens van compartiment H naar compartiment D
Slachthuis C bv, d (EG nr. 5811)
Route: De A16 volgen tot aan ** vandaar in oostelijke richting de A20 volgen tot **.
Aan het einde van de afrit rechtsaf de **. Bij de tweede rotonde rechts: **, na 500 meter linksaf ** op. Na 300 meter ligt rechts het slachthuis."
In de Toelichting voor de Staatscourant bij laatstgenoemde wijziging van de Regeling staat het volgende vermeld:
" Met deze wijziging wordt het mogelijk gemaakt om onder voorwaarden vanuit compartiment H vleeskuikens te vervoeren via een vastgestelde route en voor de slacht aan te bieden bij slachterij Slachterij C BV in compartiment D. Deze voorziening is noodzakelijk omdat er op dit moment in compartiment H onvoldoende slachtcapaciteit aanwezig is.
Om te voorkomen dat er binnen compartiment D een groot aantal verschillende vervoersstromen plaatsvinden is ervoor gekozen om binnen compartiment D één slachthuis aan te wijzen, te weten het slachthuis dat het dichts bij de compartimentsgrens ligt.
Voor de duidelijkheid zij er op gewezen dat de corridor slechts gebruikt mag worden voor het vervoer van vleeskuikens, andere AI-gevoelige dieren mogen slechts binnen compartiment H worden vervoerd naar een slachthuis in compartiment H."
2.2 Bij de beoordeling van het verzoek om voorlopige voorziening gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
-Sedert 28 februari 2003 zijn bij pluimvee in Nederland besmettingen met hoogpathogene aviaire influenza (klassieke vogelpest), subtype H7N7, geconstateerd. In het gebied van de Gelderse Vallei hebben zich de eerste uitbraken van deze aviaire influenza voorgedaan.
-Op 8 mei 2003 waren 238 bedrijven (5,8 miljoen dieren) besmet, 25 bedrijven (525.000 dieren) ernstig verdacht, 13 bedrijven (22.000 dieren) serologisch positief, het aantal besmette/ernstig verdachte bedrijven bedroeg 437 (5 miljoen dieren) binnen een straal van 1 km, 194 (3,9 miljoen dieren) binnen een straal van 3 km en 297 (9,4 miljoen dieren) in bufferzones.
-Verzoekster exploiteert een kippenslachterij te B. Zij heeft ongeveer 1 miljoen vleeskuikens opgezet, die op mesterijbedrijven verblijven te F, G, H, I, J, K, L en M, teneinde aldaar te worden vetgemest ten behoeve van de slacht in haar kippenslachterij te B. Deze kippenslachterij bevindt zich in compartiment D (Noord-West) als bedoeld in de Regeling compartimentering.
Aldaar kan nog op de gebruikelijke wijze worden geproduceerd. Hiervoor genoemde kuikens verblijven op bedrijven die allen zijn gelegen in compartiment H (Zuid-West), als bedoeld in de Regeling compartimentering.
-In compartiment D zijn in totaal vijf vleeskuikenslachterijen gevestigd, te weten twee slachterijen te N, één slachterij te O, één slachterij in D - zijnde Slachthuis C B.V. (hierna: slachterij C) - en de slachterij van verzoekster te B.
-Door de wijziging van de Regeling compartimentering van 28 april 2003, ingaande 24.00 uur, hiervoor in rubriek 2.1 weergegeven, bevinden voornoemde vijf slachterijen zich sedertdien allen in compartiment D en voornoemde mestkuikenbedrijven zich allen in compartiment H.
-Met ingang van 3 mei 2003 is de Regeling onder meer in dier voege gewijzigd dat het daarin, in artikel 3, eerste lid, onder a, vervatte verbod niet van toepassing is op het vervoer van vleeskuikens uit compartiment H, naar het in bijlage VIII bij die regeling bedoelde slachthuis in compartiment D, langs een route als omschreven in die bijlage. Deze laatste slachterij is slachterij C, te D.
-Tegen deze wijziging van de Regeling heeft verzoekster op 7 mei 2003 bij verweerder bezwaar gemaakt en terzake bij de voorzieningenrechter van het College een verzoek om voorlopige voorziening ingediend, zoals nader omschreven in rubriek 1 van deze uitspraak.
3. Het standpunt van verzoekster
Ter ondersteuning van haar verzoek heeft verzoekster - zakelijk weergegeven - het volgende betoogd.
3.1 De wijziging van de Regeling van 3 mei 2003 bevat een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb Pro. Door die wijziging van de Regeling is verzoekster immers niet (mede) aangewezen als slachthuis voor uit compartiment H afkomstig pluimvee. Door de aanwijzing bij die wijziging van de Regeling van (slechts) slachterij C als slachthuis voor pluimvee afkomstig uit compartiment H, is het voor verzoekster niet mogelijk de aan haar in eigendom toebehorende vleeskuikens die verblijven in compartiment H te (doen) vervoeren naar haar slachterij die is gelegen in compartiment D, terwijl dat daarvoor wel mogelijk was. Gelet hierop is verzoekster door dit besluit rechtsreeks in haar belangen getroffen. Hoewel deze wijziging van de Regeling van algemene strekking is, staat dit derhalve niet aan het aannemen van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb in de weg. Verzoekster is van mening dat verweerder ook haar van voornoemd vervoersverbod had moeten uitzonderen en ook haar had moeten aanwijzen als slachthuis ten aanzien waarvan het is toegestaan levend pluimvee vanuit gebieden gelegen in compartiment H te (doen) vervoeren en aldaar te slachten.
Ter zitting heeft verzoekster zich mede op het standpunt gesteld dat sprake is van een verzoek om ontheffing d.d. 5 mei 2003 van het verbod als bedoeld in artikel 107, eerste lid, van de Gwd, waarop door verweerder niet tijdig is beslist.
3.2 Verzoekster heeft spoedeisend belang bij toewijzing van het verzoek. Als gevolg van het onderhavige besluit is haar bedrijf komen stil te liggen. Voor de ongeveer 70 personeelsleden van verzoeksters slachterij is thans geen werk beschikbaar. Verzoekster is niet langer in staat haar slachterij te exploiteren, terwijl zij thans voor de voortgang van haar bedrijf afhankelijk is van de aanvoer van de haar in eigendom toebehorende, in compartiment H verblijvende, kuikens. Een en ander heeft tevens grote financiële gevolgen voor verzoekster. Verzoekster lijdt verder ook als gevolg van het noodgedwongen bij slachterij C laten slachten van haar vleeskuikens schade. Thans dienen de verzoekster in eigendom toebehorende en op mesterijbedrijven in compartiment H verblijvende kuikens immers bij haar concurrent - slachterij C - te worden geslacht, tegen een lagere prijs per kg kip. Dit is voor verzoekster verliesgevend. Verder is sprake van een grote gevolgschade omdat evenmin andere mesters - niet verzoekster in eigendom toebehorende - kuikens aan de slachterij van verzoekster kunnen leveren. De schade bedraagt thans € 1.150.000,-. Verder dringt de tijd gelet op de levensduur van de bij de mesters verblijvende te slachten kuikens, nu deze op korte termijn slachtrijp zijn. Een en ander zal tot gevolg hebben dat verzoekster op den duur failliet zal gaan.
3.3 Verzoekster is van mening dat verweerder door het aanwijzen van slechts één slachter, te weten slachterij C, aan wie het als enige is toegestaan pluimvee vanuit compartiment H naar haar in compartiment D gelegen slachthuis te (doen) vervoeren en aldaar te slachten, de vrije marktwerking heeft verstoord. Door die maatregel heeft verweerder een situatie gecreëerd die slachterij C, in staat heeft gesteld misbruik van zijn economische machtspositie te maken. Zo is het ook daadwerkelijk gebeurd. Na zijn aanwijzing als enige slachthuis heeft slachterij C de prijs per kg kip op een lager bedrag, te weten € 0,62 exclusief BTW bepaald, terwijl uit het overzicht van de Pluimveebeurs Barneveld blijkt dat die prijs hoger ligt, namelijk op € 0,84 - € 0,86 per kg exclusief BTW bedraagt. Gelet hierop heeft verweerder ten onrechte aan de ontheffing van voornoemd vervoersverbod voor slachterij C, niet de voorwaarde verbonden dat voor de te slachten kippen een marktconforme prijs betaald dient te worden. In zoverre is het besluit onrechtmatig. Indien de ontheffing onder hiervoor genoemde voorwaarden zou zijn verleend, als hiervoor aangegeven, zou voor verzoekster zich geen nijpende financiële situatie hebben voorgedaan als thans het geval is en zou geen aanleiding hebben bestaan om het onderhavige verzoek in te dienen. Weliswaar is overwogen om C terzake hiervan in rechte te betrekken, doch gekozen is voor de onderhavige procedure om reden van de eenvoud van deze procedure en ter voorkoming van het intreden van schade als gevolg van het onderhavige besluit.
3.4 Verzoekster is ook van mening dat het onderhavige besluit een deugdelijke motivering ontbeert.
In dit kader heeft verzoekster naar voren gebracht dat het door verweerder gehanteerde argument dat, teneinde een groot aantal verschillende vervoersbewegingen binnen compartiment D zo veel mogelijk te beperken, gekozen is om binnen compartiment D slechts één slachthuis aan te wijzen, dat het dichtst mogelijk bij de compartimentsgrens D en H is gelegen en dat dit slachterij C is, ondeugdelijk is.
Verweerder heeft bij de aanwijzing van slachterij C als onjuist uitgangspunt gehanteerd dat de mesterijbedrijven in compartiment H op kortere afstand zijn gelegen van slachterij C dan van de slachterij van verzoekster in compartiment D.
Hiertoe heeft verzoekster aangevoerd dat uit de overgelegde routekaarten- en tabellen blijkt dat de afstanden vanaf de bedrijven van de mesters waar de vleeskuikens van verzoekster verblijven in compartiment H naar het slachthuis van verzoekster in B, nagenoeg gelijk aan dan wel korter zijn dan de afstanden vanaf die bedrijven van de mesters naar slachterij C in D. De afstand tussen het mesterijbedrijf te K naar het bedrijf van verzoekster is 14% langer dan de afstand naar slachterij C. Vanaf het mesterijbedrijf te F naar verzoeksters bedrijf is die afstand 3% langer dan de afstand naar slachterij C. De afstand van het mesterijbedrijf te P naar verzoeksters bedrijf is echter weer 2% korter dan die naar slachterij C. Gemiddeld is de afstand tussen de mesterijbedrijven en verzoekster enerzijds en die bedrijven en slachterij C anderzijds gelijk. Nu sprake is van slechts geringe verschillen in de afstand, kan dit geen valide reden opleveren om niet te beslissen tot (mede) aanwijzing van verzoekster als slachthuis in compartiment D in hiervoor genoemde zin en het hiertoe openen van een tweede corridor vanaf die mesterijbedrijven naar verzoeksters slachthuis in B, die kan worden gevormd door de autosnelwegen A2 en A27.
Ook heeft verweerder bij de aanwijzing van slachterij C als onjuist uitgangspunt gehanteerd dat een tweede corridor extra vervoersbewegingen met zich zal meebrengen, met als gevolg extra risico op verspreiding van het virus.
Hiertoe heeft verzoekster aangevoerd dat uit de overgelegde routekaarten- en tabellen blijkt dat aanwijzing van haar als tweede slachterij in compartiment D en het hiertoe openstellen van een tweede corridor, niet leidt tot een vermeerdering van het aantal vervoersbewegingen. Dit aantal voor een zelfde hoeveelheid te slachten pluimvee blijft immers gelijk. Het maakt niet uit of er eenmaal tien vervoersbewegingen worden uitgevoerd door slachterij C alleen, dan wel tweemaal vijf vervoersbewegingen van slachterij C én verzoekster gezamenlijk. Mogelijk is dat in het laatste geval ook compartiment H, waar zich nog 2,8 miljoen kippen bevinden, eerder zal zijn leeggeslacht.
Verder heeft verweerder geen rekening gehouden met de omstandigheid dat in veterinair opzicht, de door haar voorgestelde corridor vanaf voornoemde mesterijbedrijven naar de slachterij van verzoekster, als veiliger is aan te merken dan de thans opengestelde corridor vanaf die bedrijven naar slachterij C.
Hiertoe heeft verzoekster aangevoerd dat de door haar voorgestelde corridor voornamelijk via de snelwegen A2 en A27 zal lopen, aan welke wegen zich geen pluimveebedrijven bevinden, terwijl de corridor vanaf deze mesters naar slachterij C wel langs pluimveebedrijven loopt. Bovendien is compartiment D zowel vrij van het aviaire influenzavirus als leeggeslacht, zodat het vervoer door dat compartiment naar de slachterij van verzoekster geen (extra) gevaar oplevert voor verspreiding van dat virus.
Al met al zal in het geval dat (ook) verzoekster als slachthuis in hiervoor aangegeven zin wordt aangewezen en voor het vervoer van pluimvee vanuit compartiment H naar haar slachthuis een twee corridor wordt opengesteld, geen sprake zijn van vervoer over een grotere afstand, geen toename van - risicovolle - vervoersbewegingen en wordt het gevaar voor verspreiding van het aviaire influenzavirus vanuit compartiment H naar compartiment D niet wezenlijk vergroot. Niet valt derhalve in te zien dat hiertoe niet, onder strikte voorwaarden, een tweede corridor over de snelwegen A2 en A27 ten behoeve van verzoekster geopend zou kunnen worden. Gelet hierop is het besluit om slachterij C en niet (mede) verzoekster aan te wijzen ondeugdelijk gemotiveerd.
3.5 Verzoekster is van mening dat het besluit ten aanzien waarvan de voorlopige voorziening is gevraagd in strijd met het verbod van willekeur is genomen.
Slachterij C heeft wel een aanwijzing gekregen. De slachterij van verzoekster niet.
Hiervoor ontbreken redelijke argumenten.
3.6 Verzoekster is van mening dat verweerder bij de voorbereiding van het besluit ten aanzien waarvan de voorlopige voorziening is gevraagd een onjuiste belangenafweging heeft gemaakt.
Aan de belangen van verzoekster is door verweerder voorbij gegaan, terwijl verzoekster tengevolge van het besluit onevenredig wordt geschaad. Ten eerste zijn geen valide argumenten aangevoerd waarom verzoekster niet (mede) kon worden aangewezen.
Verder heeft verweerder bij de onderhavige aanwijzing niet alle relevante omstandigheden en af te wegen belangen betrokken. Zo heeft verweerder verzuimd mee te wegen dat hoewel verzoekster vergunning had tot 8 mei 2003 voor het slachten van kuikens uit compartiment E, aldaar geen besmet pluimvee is aangetroffen, aldus geen gevaar voor kruisbesmetting bestaat, dat door verzoekster daarbij aan alle voorschriften is voldaan en nimmer overtredingen zijn geconstateerd. Verder is door verweerder niet meegenomen dat de besmetting in Q zich niet in compartiment H bevindt en de verdenking van ziekte bij hobbydieren in R slechts een ernstige verdenking betreft. Evenmin is door verweerder de omstandigheid in aanmerking genomen dat verzoekster voor het draaiend houden van haar bedrijf thans afhankelijk is van de aanvoer van de haar in eigendom toebehorende vleeskuikens uit compartiment H. Slachterij C heeft daarentegen geen eigen kuikens en verkeert niet in een dergelijke afhankelijke positie. Voorts is verzoekster thans overgeleverd aan de prijsbepaling door C. Verzoekster lijdt door het onderhavige besluit omvangrijke schade. Verweerder heeft in het geheel geen aandacht besteed aan deze schade die voor haar voortvloeit uit het aangevochten besluit en hiervoor geen compensatie geboden.
Nu met een toestaan van vervoer van vleeskuikens uit compartiment H naar de slachterij van verzoekster geen onoverkomelijke extra risico's op verspreiding van het aviaire influenzavirus in het leven worden geroepen, zijn de belangen van verzoekster bij (mede) aanwijzing van haar als slachthuis zwaarwegender dan de belangen die zijn verbonden aan handhaving van het onderhavige besluit.
3.7 Voorts is naar de mening van verzoekster sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Uit een oogpunt van rechtsgelijkheid is het niet juist dat bedrijven die in een gelijke toestand verkeren, zoals verzoekster en slachterij C, ongelijk worden behandeld.
Daarnaast is verzoekster de enige slachter die gelegen is buiten het gebied waar de vogelpest reeds daadwerkelijk heerst, schade lijdt en als enige niet wordt gecompenseerd voor de geleden verliezen. Door verweerder is - ten onrechte - niet nagedacht over een financiële compensatieregeling.
4. Het standpunt van verweerder
Verweerder heeft in reactie op het verzoek om voorlopige voorziening het volgende naar voren gebracht.
4.1 Het door verzoekster gestelde spoedeisende financiële belang, dat overigens niet met stukken is onderbouwd, kan niet tot toewijzing van de gevraagde voorlopige voorziening leiden. In een zaak als de onderhavige bestaat slechts aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening indien, ook zonder diepgaand onderzoek naar de relevante feiten en/of het recht, ernstig dient te worden betwijfeld of het door verweerder ingenomen standpunt juist is. Naar de mening van verweerder is daarvan geen sprake.
4.2 Aviaire influenza is een zeer besmettelijke virusziekte die overdraagbaar is op hoenderachtigen. De ziekte leidt tot grote sterfte onder het pluimvee. De incubatietijd bedraagt drie tot veertien dagen, maar er zijn aanwijzingen dat deze ook drie tot vier weken kan bedragen. Van eenden is bekend dat een infectie met het aviaire influenzavirus nogal eens symptoomloos of met geringe verschijnselen verloopt, waardoor infecties gemakkelijk kunnen worden gemist. Vastgesteld is dat in Nederland een hoogpathogeen aviaire influenzavirus aanwezig is. Dit virus dient op grond van door het Office International des Epizooties (OIE) opgestelde regels bestreden te worden. De in Nederland aangetroffen variant van het aviaire influenzavirus, subtype H7N7, is niet gelijk aan de varianten die enkele jaren geleden in Italië zijn aangetroffen. Besmette vogels scheiden het virus uit via de luchtwegen, de oogbindvliezen en de ontlasting. Overdracht van het virus vindt plaats via direct contact tussen vogels (migrerende vogels, transport van levende vogels, tenstoonstellingen/markten en import van exotische vogels) of indirect door blootstelling aan besmet materiaal (via pluimveemest, materiaal, voertuigen, personen, dieren, lucht (alleen over korte afstanden), open water, drinkwaterreservoirs, pluimveevlees en eieren). Het virus wordt eenvoudig verspreid door met ontlasting - dat zeer hoge concentraties virus kan bevatten - vermengd materiaal. Op deze wijze kan het virus dus worden overgebracht door vogels, zoogdieren, voer, water, instrumenten, kratten, kleding, transportmiddelen en insecten.
De uitbraak van aviaire influenza heeft ingrijpende maatschappelijke en economische gevolgen. De pluimveesector is goed voor ruim 5% van de totale brutoproductiewaarde van de Nederlandse land- en tuinbouw. De Nederlandse pluimveesector produceert jaarlijks 9,5 miljard consumptie-eieren en ruim 750.000 ton pluimveevlees (voornamelijk vleeskuikens). Nederland exporteert 75% van zijn pluimvee(producten) en is daarmee een belangrijke exporteur van pluimvee(producten). Bij die tweede categorie gaat het voor een belangrijk deel om vleeskuikens. In 2002 690.000 ton. Nederland is een belangrijke exporteur van pluimveeprodukten. De exportwaarde van pluimveevlees bedraagt ruim 1,1 miljard euro op jaarbasis. Het totaal aantal kippen in Nederland bedraagt ongeveer 101 miljoen stuks. De uitbraak van aviaire influenza in Nederland vindt haar oorsprong in het gebied van de Gelderse Vallei, van oudsher een concentratiegebied van de pluimveehouderij. In totaal zijn 15.000 werknemers in Nederland direct of indirect van de pluimveesector in Nederland afhankelijk. De maatregelen tot bestrijding van aviaire influenza grijpen diep in de bedrijfsvoering van besmette en verdachte bedrijven in. Voor de geruimde bedrijven zal het enige tijd duren voordat er weer pluimvee kan worden gehouden. Ook de handel en slacht (als gevolg van import- en exportverboden), alsmede de pluimvee- en eierenverwerkende industrie ondervinden grote (financiële) gevolgen en ditzelfde geldt voor niet-pluimveesectoren, zoals compostbedrijven en akkerbouwers. De vleeskuikenbedrijven verkeren financieel in de meest kwetsbare positie. Een aantal pluimveeslachterijen ligt geheel stil, waarvan een aantal in de getroffen gebieden, en de overige slachterijen in Nederland draaien op beperkte schaal, mede vanwege het geldende importverbod op levend pluimvee.
De uitbraak van aviaire influenza is gezien de omvang van de pluimveesector in Nederland een potentiële ramp. Mede gelet op ervaringen die in Italië zijn opgedaan met een aviaire influenza-epidemie moesten besmette en verdachte bedrijven zo snel mogelijk worden geruimd om de omvang van deze epidemie te beperken. Als er niet slagvaardig werd opgetreden was het risico reëel dat de crisis zich nog verder zou uitbreiden. Gelet op het tijdsverloop kan nu gezegd worden dat de situatie op dit moment rustig lijkt. Het aantal uitbraken blijft de laatste dagen beperkt. Niettemin heeft zich op 6 mei een verdenking bij dieren van een hobbydierhouder in Brabant voorgedaan en is op 9 mei een melding binnengekomen van een besmet geval in Duitsland, 15 km over de grens.
Een strenge handhaving van de compartimentsgrenzen blijft daarom vooralsnog noodzakelijk. Uit het oogpunt van de volksgezondheid bestaat evenzeer aanleiding om de huidige uitbraken van aviaire influenza krachtig te bestrijden. Zeker 266 ruimers hebben oogklachten gekregen (in 34% van die gevallen is een test op het virussubtype H7N7 positief uitgevallen). Voorts is in de praktijk gebleken dat het aviaire influenzavirus van mens op mens kan worden overgedragen (3 gevallen) en is in één geval een veearts, die pluimveebedrijven heeft bezocht in verband met verdenking van besmetting met het aviaire influenzavirus, waarvan achteraf één bedrijf besmet bleek te zijn, aan het aviaire influenzavirus overleden. Wetenschappers wijzen erop dat niet 100% kan worden uitgesloten dat het onderhavige subtype aviaire influenzavirus kan muteren indien het in contact komt met een humane influenzavirus, in welk geval de mogelijkheid bestaat dat het aviaire influenzavirus verandert in een voor mensen gevaarlijke variant.
4.3 Het bestrijdingsbeleid van verweerder is erop gericht geweest om uitbraken van aviaire influenza beperkt te houden tot de Gelderse Vallei. In dat verband is besloten tot het ruimen van pluimvee in het gehele beschermingsgebied en de buffergebieden Wageningen en Putten aan de grenzen van het gebied Gelderse Vallei. Nederland werd in het kader van dit bestrijdingsbeleid bij de Regeling compartimentering van 27 maart 2003 in
3 compartimenten opgedeeld. Vervoer tussen deze verschillende compartimenten van dieren die gevoelig zijn voor aviaire influenza is in beginsel niet toegestaan, teneinde verspreiding van het aviaire influenzavirus zoveel mogelijk te beperken en de virusvrije compartimenten virusvrij te houden. Hiervan wordt alleen afgeweken voorzover dat strikt noodzakelijk is.
Per 31 maart 2003 is de Regeling compartimentering gewijzigd in die zin dat Nederland in vijf compartimenten werd opgedeeld. De opzet bleek niet geslaagd toen op 4 april 2003 een besmetting in Limburg werd geconstateerd. Als gevolg hiervan is besloten tot een algehele 'standstill' van enige dagen en is op 10 april 2003 de Regeling compartimentering in die zin aangepast dat Nederland in 7 compartimenten werd opgedeeld. Nadat op 24 april 2003 zich vlak over de grens met België een uitbraak voordeed in Meer, werd, aangezien gebieden in Nederland binnen een straal van 10 km van Meer zijn gelegen, het toezichtsgebied Zundert ingesteld. Door die uitbraak en de uitbraken in Nederland werd het noodzakelijk geacht nog verdergaande maatregelen te treffen omtrent het vervoer van dieren ter voorkoming van verdere verspreiding van de ziekte. Bij de wijziging van de Regeling compartimentering van 25 april 2003 werd daarom het zuidelijke deel van compartiment D verdere beperkingen opgelegd terzake van het vervoer. Tevens werd besloten om op korte termijn het zuiden van compartiment D "leeg te slachten". Bij de wijziging van de Regeling compartimentering van 28 april 2003 werd compartiment D opgedeeld in een deel D (Noord-West) en een deel H (Zuid-West). Weliswaar is compartiment H nog een virusvrij compartiment, maar niettemin is sprake van een toezichtsgebied vanwege de besmetting in België. Daarnaast is er op dit moment een ernstige verdenking bij dieren van een hobbydierhouder in Wernhout. De gecreëerde buffer in compartiment H dient om het overspringen van het virus terug vanuit België naar de rest van Nederland te voorkomen.
Het is dus van essentieel belang om vanwege besmettingsgevaar de vervoersbewegingen binnen de compartimenten en tussen de verschillene compartimenten zoveel mogelijk te beperken, om verdere verspreiding, naar andere delen van het land te voorkomen. Er zijn derhalve vervoersverboden ingesteld tussen de compartimenten onderling, waarvan alleen voor zover strikt noodzakelijk wordt afgeweken. De aanwijzing van een slachthuis in een ander compartiment als waar de te slachten dieren vandaan komen is een voorbeeld van zo'n strikt noodzakelijke afwijking.
4.4 De slachterij van verzoekster bevindt zich in compartiment D. Daarnaast heeft verzoekster een aantal afmestbedrijven te K, F en S en wenst zij af te voeren van afmesterijen te G, H, I, J, L en M. Die bedrijven zijn gelegen in compartiment H.
In het oude compartiment D waren 5 vleeskuikenslachterijen op twee lokaties gelegen. Na de splitsing van dit compartiment in D en H zijn deze 5 slachterijen allen in compartiment D komen te liggen. In het huidige compartiment H kunnen dus geen vleeskuikens worden geslacht. Om welzijnsproblemen te voorkomen moest derhalve een vrijstelling van het vervoersverbod voor de houders in compartiment H worden gegeven en een slachterij in een ander (aangrenzend) compartiment worden aangewezen waar de vleeskuikens uit compartiment H naartoe vervoerd mochten worden.
Twee van de 5 slachterijen in compartiment D liggen in N) en één ligt in O. Deze slachterijen liggen op zo'n grote afstand van de compartimentgrens dat zij niet in aanmerking kwamen voor aanwijzing. Daarnaast was er de slachterij van C te D en de slachterij van verzoekster in B. Gekozen is om de slachterij van C aan te wijzen als slachterij waar naartoe vleeskuikens vanuit compartiment H vervoerd mochten worden.
De doorslaggevende redenen voor verweerder om C aan te wijzen als slachterij voor pluimvee uit in compartiment H gelegen gebieden zijn de volgende:
1. Eén slachterij heeft voldoende capaciteit om de aanvoer van vleeskuikens uit compartiment H te kunnen verwerken.
2. De slachterij van C ligt dichter bij de grens van compartiment H dan de slachterij van verzoekster. Vervoer vanuit compartiment H naar de slachterij van verzoekster in compartiment D zou het afleggen van een grotere afstand betekenen. Nu compartiment H vlakbij het besmette gebied in België ligt, er een besmetting in Brabant is geconstateerd en een toezichtsgebied bevat bij Zundert, en compartiment D daarentegen nog geheel schoon is, dient ter voorkoming van verspreiding van de besmetting in compartiment D, de af te leggen afstand van dieren uit compartiment H, door compartiment D zo kort mogelijk te zijn. De kortste corridor verdient daarom de voorkeur.
3. Het instellen van twee corridors vergroot het gebied waarlangs vervoersbewegingen zich plaatsvinden en is derhalve niet gewenst vanuit veterinair oogpunt. Twee corridors bemoeilijkt ook het toezicht en de controle op de vervoersbewegingen.
4. De route naar de slachterij van verzoekster zou temidden van een groot aantal andere pluimveebedrijven liggen. De route naar de slachterij van C gaat door grotendeels stedelijk gebied. Nu de route naar slachterij C veel korter is en door stedelijk gebied gaat, hoeft langs minder pluimveebedrijven in het schone compartiment D te worden gereden. Door de vervoersbewegingen naar de slachterij van verzoekster te intensiveren, wordt het gevaar voor besmetting van de overige pluimveebedrijven die langs de corridor liggen en daarmee het opgeven van compartiment D als "schoon gebied", vergroot.
5. Op dit moment is het aanbod te slachten kippen uit compartiment H vrijwel geslacht. Alleen de kuikens van de bedrijven van andere slachterijen, waaronder die van verzoekster, zijn nog niet geslacht, daar deze worden achtergehouden. Ook hiervoor heeft slachterij C echter voldoende capaciteit. Er bevinden zich verder nog kuikens in compartiment H die het juiste slachtgewicht nog niet hebben bereikt. Nu er op dit moment zo'n klein aantal kippen ter slacht zijn overgebleven, zou het aanwijzen van de slachterij van verzoekster naast de reeds aangewezen slachterij van C vrijwel nutteloos zijn.
Naar de mening van verweerder kan het financiële belang van verzoekster bij niet aanwijzing van haar slachterij niet opwegen tegen het belang van het voorkomen van verspreiding van het aviaire influenzavirus naar andere delen van Nederland. Verweerder heeft betwist dat de aanwijzing van verzoekster als slachterij geen toename van het aantal risicovolle vervoersbewegingen impliceert.
In aanvulling op het vorenstaande heeft verweerder ter zitting het volgende aangevoerd.
Niet wordt betwist dat verzoekster door dit besluit schade lijdt. Anders dan verzoekster heeft gesteld is zij niet de enige slachterij in Nederland, buiten het gebied waar vogelpest heerst, die schade heeft geleden. Ten tijde van het ontstaan van de onderhavige beslissing was nog niet nagedacht over de eventuele toekenning van nadeelcompensatie, omdat verweerder zich hier heeft gericht op het hoofddoel, het voorkomen van verdere verspreiding van het virus. Omtrent mogelijke vergoeding van schade heeft verweerder nog geen beleid ontwikkeld.
Verweerder heeft bij het onderhavige besluit waarbij uitsluitend slachterij C is aangewezen om pluimvee vanuit compartiment H naar haar slachthuis in compartiment D te (doen) vervoeren en aldaar te slachten, zich niet beziggehouden met mogelijke gevolgen daarvan voor de marktwerking. Dat is een kwestie van vraag en aanbod, waar verweerder buiten blijft. Verweerder heeft zich bij het nemen van dit besluit beperkt tot het in aanmerking nemen van de veterinaire aspecten.
5. De beoordeling van het verzoek
5.1 Ingevolge het bepaalde bij artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) juncto artikel 19, eerste lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
5.2 Gelet op hetgeen partijen over en weer hebben gesteld staat de voorzieningenrechter allereerst voor de beantwoording van de vraag of in het onderhavige geschil sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb, waaronder moet worden verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Is dat niet het geval, dan staat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb niet de mogelijkheid open om daartegen een ontvankelijk bezwaarschrift in te dienen en zal een daarmee samenhangend verzoek om voorlopige voorziening deswege moeten worden afgewezen.
In dit verband overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Uit het hiervoor weergegeven normatieve kader, zoals door verweerder ter zitting is toegelicht, blijkt dat - anders dan verzoekster kennelijk meent - slachthuis C niet door verweerder is "aangewezen" of in het bezit is gesteld van een "ontheffing", maar dat dat slachthuis, naar voorlopig oordeel, bij algemeen verbindend voorschrift van het in dat voorschrift vervatte verbod is uitgezonderd.
Tegen een zodanig besluit staat, gelet op het bepaalde in artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 18, vierde lid, van de Wet bestuursrechtspraak bedrijfsorganisatie, niet de weg open om beroep in te stellen en - gelet op artikel 7:1 van Pro de Awb - evenmin om bezwaar te maken.
In dit algemeen verbindend voorschrift ligt niet een concreet voor bezwaar vatbaar besluit ten aanzien van verzoekster besloten. Niettemin kan verzoekster naar voorlopig oordeel in haar bezwaar worden ontvangen. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Op 5 mei 2003 heeft verzoekster verweerder, naar uit de gedingstukken blijkt, door middel van haar belangenorganisatie Nepluvi verzocht haar aan te wijzen als slachthuis aan wie het is toegestaan levend pluimvee vanuit gebieden gelegen in compartiment H te (doen) vervoeren naar haar in compartiment D gelegen bedrijf en aldaar te slachten.
Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster met haar verzoek aan verweerder, beoogd voor zichzelf ontheffing als bedoeld in artikel 107, eerste lid, van de Wet te vragen van het in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Regeling, zoals dat artikel luidde vanaf 3 mei 2003, neergelegde vervoersverbod. In zoverre kan dat verzoek van 5 mei 2003 worden geduid als een aanvraag tot het nemen van een besluit in de zin van de Awb.
Hiervan uitgaande was, ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift op 7 mei 2003, naar voorlopig oordeel sprake van het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek om ontheffing. Weliswaar is de periode van de indiening van het verzoek om ontheffing tot het maken van bezwaar kort, maar onder omstandigheden als hier aan de orde en gezien de grote en urgente belangen die voor verzoekster op het spel staan, is snel reageren van de zijde van verweerder vereist. Gelet hierop is de voorzieningenrechter voorlopig van oordeel dat ten tijde van de indiening van het bezwaarschrift een redelijke termijn voor het nemen van een besluit op de aanvraag was verstreken.
Nu uit hetgeen verweerder in zijn reactie op het onderhavige verzoek en ter zitting heeft aangevoerd blijkt dat het voor hem reeds op 7 mei 2003 duidelijk was dat die beslissing, gelet op het gevoerde beleid, te gelegener tijd, in elk geval negatief zou zijn, was ten tijde van het indienen van het bezwaarschrift naar voorlopig oordeel duidelijk dat verweerder het verzoek om ontheffing zou afwijzen.
Gelet op het vorenstaande, mede in aanmerking genomen het belang van verzoekster bij effectieve rechtsbescherming tegen stilzitten door verweerder, acht de voorzieningenrechter in dit bijzondere geval termen aanwezig om het op 7 mei 2003 niet tijdig nemen van een besluit (mede) te duiden als een fictieve afwijzing van het gevraagde verzoek om ontheffing, welke ertoe strekt dat levende vleeskuikens vanuit gebieden gelegen in compartiment H, ter slachting naar haar slachthuis gelegen in compartiment D mogen worden aangevoerd.
5.3 Naar aanleiding van hetgeen partijen met betrekking tot het materiële geschil over en weer naar voren hebben gebracht, zal de voorzieningenrechter in de eerste plaats de grief van verzoekster bespreken die, kortweg, inhoudt dat verweerder door terzake slechts voor één slachterij in compartiment D op voornoemd vervoersverbod een uitzondering te maken en aan verzoekster de gevraagde ontheffing te weigeren, een besluit heeft genomen dat tot gevolg heeft dat de mededinging hier wordt verstoord en aldus ten onrechte een situatie heeft gecreëerd die slachterij C, als monopolist, in staat heeft gesteld - beweerdelijk - misbruik van zijn economische machtspositie te maken.
De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent dat het niet van toepassing zijn van het in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Regeling neergelegde vervoersverbod voor één met name genoemd slachthuis, gecombineerd met de weigering om aan andere slachthuizen - en dus ook aan verzoekster - ontheffing van dat verbod te verlenen, op zichzelf niet reeds met zich brengt dat hier sprake is van een rechtens niet aanvaardbaar beleid.
Aan verzoekster kan worden toegegeven dat ingevolge regels van mededingingsrecht de autoriteiten in het algemeen geen maatregelen mogen nemen die misbruik van machtspositie van ondernemingen in de hand werken. In een situatie als hier aan de orde, die in de eerste plaats wordt geregeerd door specifieke, stringente voorschriften die de Commissie heeft gericht tot lidstaat Nederland bij de hiervoor in rubriek 2.1 vermelde Beschikkingen van maart, april en mei 2003, kan evenwel, gelet op doel, aard en inhoud van die voorschriften, niet met vrucht worden gezegd dat verweerder hier, louter om de marktwerking op peil te houden, gehouden was om minimaal twee slachthuizen van voornoemd verbod uit te zonderen.
Naar aanleiding van de overige grieven van verzoekster overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
De voorzieningenrechter benadrukt dat de taken en bevoegdheden van de bestuursrechter, oordelend op een verzoek om voorlopige voorziening, beperkt zijn. Bij de toetsing van besluiten als hier aan de orde gaat het niet primair om de vraag of verweerder wellicht andere beslissingen zou kunnen nemen, doch vooral of bij de uitoefening van bevoegdheden verweerder is gebleven binnen het daarvoor bestemde normatieve kader en of zijn beslissingen een juiste feitelijke grondslag hebben.
Wat het aangevochten besluit betreft, dient in aanmerking te worden genomen dat de onderhavige uitbraak van aviaire influenza verweerder, gezien zijn wettelijke taak betreffende de zorg voor de bestrijding van besmettelijke dierziekten, plaatst voor het op voortvarende wijze nemen van ingrijpende beslissingen, waarbij een breed scala van af te wegen belangen aan de orde is.
Waar het bij de toetsing van het door verweerder in dit verband gevoerde beleid en de daarbij gemaakte keuzes om gaat, is de vraag of dit beleid voorshands als rechtens aanvaardbaar kan worden aangemerkt.
Voor een negatief oordeel op dit punt is derhalve slechts plaats, indien zou moeten worden geconcludeerd dat verweerder bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn beleid heeft kunnen komen.
Derhalve past terughoudendheid bij de beoordeling van het in rubriek 4 van deze uitspraak uiteengezette beleid, dat verweerder heeft gehanteerd bij het nemen van het aangevochten besluit.
Voorts moet in overweging worden genomen dat - zoals voortvloeit uit de toepasselijke communautaire en nationale voorschriften - voor verweerder bij de onderhavige besluitvorming overwegingen van veterinaire aard een uiterst belangrijke rol hebben gespeeld. De in dit verband gehanteerde waardering van veterinaire risico's, waarbij het gaat om het vervoer van levend pluimvee per vrachtauto, behoort tot de specifieke bevoegdheid van verweerder. Het is niet aan het College, laat staan aan de voorzieningenrechter in een voorlopige voorzieningsprocedure, een zodanige inschatting in zichzelf na te wegen. Voor de voorzieningenrechter komt het treffen van een voorlopige voorziening in dit opzicht eerst binnen handbereik wanneer het door verweerder gegeven exposé over de veterinaire aspecten zo evident en overtuigend door de verzoekende partij op losse schroeven wordt gezet, dat dit exposé niet langer als basis voor het door verweerder ingezette en gehandhaafde beleid kan dienen.
5.4 De voorzieningenrechter ziet voorshands in verband met voormeld stringent regime geen grond voor het oordeel dat de Minister zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen om - uitgaande van de veterinaire noodzaak het vervoer van levend pluimvee tot een volstrekt minimum te beperken en - in aanmerking genomen dat één
kippenslachterij in compartiment D voldoende capaciteit heeft voor de verwerking van het aanbod van slachtrijpe kippen uit compartiment H, de vervoersstromen tussen de compartimenten onderling - en hier met name van H naar D - van levend pluimvee naar slachthuizen zoveel mogelijk te beperken.
5.5 Gezien de beschikbare gegevens kan, naar voorlopig oordeel, niet met vrucht worden betoogd dat verweerder op 7 mei 2003 ten onrechte - fictief - heeft beslist om verzoekster - alsdan in afwijking van het beleid - geen ontheffing te verlenen van het in artikel 3, eerste lid, onderdeel a, van de Regeling, neergelegde vervoersverbod, zoals dat artikel op die datum luidde, waardoor de situatie gehandhaafd bleef dat voornoemd vervoersverbod van vleeskuikens uit compartiment H slechts niet van toepassing is op het vervoer naar één slachthuis, te weten naar dat van C. De onderbouwing die verweerder heeft gegeven voor het feit dat hij het niet heeft toegestaan om - naast slachterij C - het betreffende vervoer naar de slachterij van verzoekster te verrichten, is vooralsnog in veterinair opzicht niet zonder redelijke grond te achten.
Hetgeen verzoekster in dit verband naar voren heeft gebracht levert naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet een zodanig overtuigend betoog op dat het op veterinaire aspecten gebaseerde besluit van verweerder op losse schroeven zou komen te staan. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
Verzoekster heeft er in dit kader op gewezen dat verweerder ten onrechte niet haar slachthuis, doch het slachthuis van C ontheffing heeft verleend van voornoemd vervoersverbod. Hiertoe heeft verzoekster aangevoerd dat verweerder bij zijn besluit als onjuist uitgangspunt heeft gehanteerd dat de mesterijbedrijven in compartiment H op kortere afstand van slachterij C in D dan van de slachterij van verzoekster in B zijn gelegen en dat verweerder op grond daarvan de veterinaire risico's van het vervoer van levend pluimvee naar haar slachterij onjuist heeft ingeschat. Deze stelling mist naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende overtuigingskracht. Verweerder heeft, naar voorlopig oordeel, terecht meer belang kunnen hechten aan de afstand die vanaf de grens tussen compartiment D en compartiment H naar de slachterijen van verzoekster in B en C in D moet worden afgelegd en niet aan de afstand vanaf de in compartiment H gelegen mesterijbedrijven naar die slachterijen. Verzoekster is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de afstand vanaf die compartimentsgrens naar haar slachterij in B steeds, dan wel in overwegende mate, korter is dan in het geval van slachthuis C.
Verzoekster heeft er voorts op gewezen dat door het ten behoeve van haar openen van een tweede corridor, niet meer risicovolle vervoerscontacten worden gecreëerd. De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien hiervan dat, gelet op het vorenoverwogene in rubrieken 5.3 en 5.4, het bij de toetsing van een besluit als hier aan de orde niet gaat om de vraag of verweerder wellicht een andere oplossing zou kunnen kiezen. Het is derhalve niet aan de voorzieningenrechter de door verweerder gehanteerde waardering van de veterinaire risico's van zo'n tweede corridor in zichzelf na te wegen. Aan de orde is of verweerder bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. De voorzieningenrechter is voorshands van oordeel dat die beslissing niet onredelijk is, gelet op de door verweerder aangevoerde motieven. Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat aan het vervoer van pluimvee via een tweede corridor, doordat het gebied waarlangs vervoersbewegingen op zich plaatsvinden wordt vergroot, aanzienlijk meer risico's op verspreiding van het aviaire influenzavirus kleven dan aan het vervoer van pluimvee via slechts één corridor. Gelet op het vorenstaande faalt ook het betoog van verzoekster dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat in veterinair opzicht, de door verzoekster voorgestelde corridor als veiliger is aan te merken dan de thans opengestelde corridor vanaf die bedrijven naar slachterij C.
Verweerder heeft ter zitting, aan de hand van kaarten, voldoende aannemelijk gemaakt dat de door verzoekster voorgestelde corridor naar haar slachterij vooral, dan wel in overwegende mate, door landelijk gebied loopt, in de omgeving waarvan zich pluimveehouderijen bevinden, terwijl de huidige corridor naar slachterij C vooral, dan wel in overwegende mate, door stedelijk gebied loopt.
5.6 Naar aanleiding van het betoog van verzoekster, dat verweerder ten onrechte geen aandacht heeft besteed aan de gestelde omvangrijke schade die voor haar voortvloeit uit het aangevochten besluit en die gezien het met dit besluit te dienen doel niet eenzijdig te haren laste behoort te komen, oordeelt de voorzieningenrechter dat daarin, mede gelet op hetgeen tot dusverre bekend is geworden omtrent de financiële situatie van verzoekster, geen aanleiding kan worden gevonden voor het treffen van enigerlei voorlopige voorziening. Het gaat hier om een primair besluit en het staat verzoekster vrij genoemde kwestie inzake nadeelcompensatie in het kader van de bezwaarschriftenprocedure, eventueel nader onderbouwd, aan de orde te stellen.
De voorzieningenrechter onthoudt zich, te meer nu er blijkens persberichten door verweerder een noodfonds voor het geven van financiële steun in het leven is geroepen, evenwel van een rechtsoordeel omtrent de uitkomst van een daarop in bezwaar te geven beslissing.
Voor zover verzoekster meent dat zij schade lijdt, voortvloeiende uit het gestelde misbruik dat door slachthuis C van haar - door het aangevallen besluit gehandhaafde - machtspositie terzake wordt gemaakt, staan verzoekster ter beëindiging van die, gestelde, handelwijze andere mogelijkheden, ter beschikking.
In dit verband kan worden genoemd de mogelijkheid tot het doen van een melding terzake bij de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit, eventueel vergezeld van een verzoek tot het opleggen van een last onder dwangsom. Ook heeft verzoekster de mogelijkheid zich terzake tot de burgerlijke rechter te wenden.
Dit alles leidt tot de conclusie dat het verzoek om voorlopige voorziening niet voor toewijzing in aanmerking komt.
De voorzieningenrechter acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb.
6. De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Aldus gewezen door mr. R.R. Winter, in tegenwoordigheid van mr. I.K. Rapmund, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2003.
w.g. R.R. Winter w.g. I.K. Rapmund