Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/380 17 april 2003
11246 Gezondheids- en welzijnswet voor dieren
Tegemoetkomingen in de schade
Uitspraak in de zaak van:
de Vereniging Nationaal Reumafonds, statutair gevestigd te Amsterdam, appellante,
gemachtigden: C.P.J. Bol, directeur van vakantiecentrum Groot Stokkert te Wapenveld (gemeente Heerde), en C.H. Basten,
tegen
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, te Den Haag, verweerder,
gemachtigde: mr. M.T. Veldhuizen, werkzaam bij verweerders ministerie.
1. De procedure
Op 4 maart 2002 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 23 januari 2002. Dit besluit is nadien vervangen door een besluit van 2 juli 2002 met gelijke strekking.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen een besluit op een verzoek om schadevergoeding op grond van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gwd) gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij brief van 3 april 2002 heeft appellante de gronden van het beroep aan het College toegezonden.
Op 4 juli 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2003, bij welke gelegenheid partijen bij monde van hun gemachtigden hun standpunten nader hebben toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 91 van de Gwd luidt als volgt:
"Schade veroorzaakt door de toepassing van maatregelen, als bedoeld in artikel 17 of 21, kan voorzover deze niet uit hoofde van de artikelen 86 of 90 voor vergoeding in aanmerking komt, in door Onze Minister te bepalen bijzondere gevallen geheel of gedeeltelijk uit het Diergezondheidsfonds worden vergoed."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante heeft blijkens haar statuten de bestrijding van reuma en de gevolgen van reuma, (reumatische aandoeningen en aanverwante stoornissen) in Nederland ten doel.
- In het kader van de reumabestrijding exploiteert appellante onder meer een volledig aangepast vakantiecentrum ten behoeve van reumapatiënten te Wapenveld, genaamd Groot Stokkert.
- Op het buitenterrein van vakantiecentrum Groot Stokkert is een kinderboerderij gelegen, waar zich in maart 2001 enkele evenhoevige dieren - een schaap, twee geiten en twee hangbuikzwijntjes - bevonden.
- Op 21 maart 2001 is in Nederland mond- en klauwzeer (hierna: mkz) uitgebroken. Diezelfde dag zijn onder meer de Tijdelijke regeling standstill mond- en klauwzeer Nederland 2001 (Stcrt. 2001, 58) en de Regeling toezichtsgebied mond- en klauwzeer Oene, Olst en Oosterwolde 2001 (Stcrt. 2001, 58; nadien meermalen gewijzigd) in werking getreden. Vakantiecentrum Groot Stokkert is gelegen is laatstvermeld toezichtsgebied. Op grond van deze regelingen kon vakantiecentrum Groot Stokkert, vanwege de aanwezigheid van evenhoevige dieren op het terrein, geen bezoekers ontvangen.
- Op 6 april 2001 zijn op verzoek van appellante de evenhoevige dieren op het terrein van vakantiecentrum Groot Stokkert gedood.
- Met ingang van pasen - 15 en 16 april 2001 - is vakantiecentrum Groot Stokkert weer geopend voor bezoekers.
- Bij brief van 3 mei 2001 heeft appellante verweerder aansprakelijk gesteld voor schade die zij stelt te hebben geleden in verband met overheidsmaatregelen ter bestrijding van mkz. Bij deze gelegenheid heeft appellante verweerder verzocht aan te geven of hij de aansprakelijkheid erkent.
- Bij besluit van 13 juni 2001 heeft verweerder dit verzoek om schadevergoeding afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen dat de door appellante gestelde schade niet is aan te merken als schade in de zin van de artikelen 86 en 90 van de Gwd en deze schade evenmin voor vergoeding op basis van artikel 91 van de Gwd in aanmerking komt.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 juli 2001, aangevuld bij brief van 21 november 2001, bezwaar gemaakt.
- Op 3 december 2001 is appellante naar aanleiding van haar bezwaren door de Commissie voor de bezwaarschriften van verweerder gehoord.
- Vervolgens heeft verweerder het bestreden besluit genomen.
3. Het standpunt van appellante
Het beroep is gericht tegen het bestreden besluit, voorzover daarbij de bezwaren van appellante tegen de beslissing van verweerder van 13 juni 2001 ongegrond zijn verklaard.
Appellante is van mening dat een goede schaderegeling voor voorzieningen als het vakantiecentrum Groot Stokkert ontbreekt en dat de door haar geleden schade om die reden op grond van de Gwd voor vergoeding in aanmerking dient te komen. De situatie van appellante dient als een bijzonder geval in de zin van artikel 91 van de Gwd te worden aangemerkt. Het door haar geëxploiteerde vakantiecentrum voor reumapatiënten Groot Stokkert is, gelet op de daar aanwezige voorzieningen, uniek in Europa.
Vanwege overheidsmaatregelen ter bestrijding van mond- en klauwzeer heeft het vakantiecentrum Groot Stokkert gedurende 23 dagen geen bezoekers mogen ontvangen en is om die reden gesloten geweest. Dit heeft tot een schadepost van f 269.213,79 geleid aan verspilde uitgaven (exploitatiekosten) en extra kosten (w.o. personeelskosten en vervoerskosten).
Voorts is het voor appellante onmogelijk geweest voor gasten, behorende tot de doelgroep reumapatiënten, een andere vakantiebestemming met een vergelijkbaar voorzieningenniveau te vinden. Van veel reumapatiënten en hun partners heeft appellante de geboekte vakantie in 2001 moeten annuleren. Omdat het vakantiecentrum een bezettingsgraad van 95% kent, werd daarmee noodgedwongen deze gedupeerden hun enige vakantiemogelijkheid in 2001 ontnomen. Appellante wil de gedupeerden een alternatieve vakantie met vergelijkbaar zorgniveau aanbieden en handhaaft in dat verband haar schadeclaim ten bedrage van f 1.015.180,74.
Deze schadeposten behoren niet tot het normale bedrijfsrisico van appellante. In beroep heeft appellante haar - in bezwaar gehandhaafde - claim terzake van gederfde collecte-inkomsten laten vallen.
Vanaf de eerste dag dat de overheidsmaatregelen ter bestrijding van de mond- en klauwzeerepidemie van kracht werden, heeft appellante geprobeerd de bevoegde instanties ertoe te bewegen haar evenhoevige dieren op de kinderboerderij te (laten) euthanaseren om daarmee de schade zoveel mogelijk te beperken. Zowel de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: RVV), de crisiscentra, als het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij hebben niet concreet op dit verzoek gereageerd en hebben verwezen naar regelgeving die het euthanaseren van de dieren niet toeliet. Ook een verzoek van appellante om met prioriteit op de lijst van te ruimen bedrijven te worden geplaatst, is niet gehonoreerd.
Voorts hebben dierenartsen, mede op grond van de Code voor Dierenartsen en eigen ethische overwegingen, geweigerd mee te werken aan het - louter om praktische redenen - euthanaseren van de evenhoevige dieren op de kinderboerderij van het vakantiecentrum. Ter ondersteuning van laatstbedoelde stelling heeft appellante ter zitting een brief van 29 maart 2002 van dierenarts B te H overgelegd.
Uiteindelijk zijn na het afkondigen door verweerder van het ruimingsgebied Groot Oene de evenhoevige dieren op 6 april 2001 met toestemming van de RVV (in verband met het ophalen van de kadavers) door een dierenarts gedood.
4. Het standpunt van verweerder
De Gwd kent een gesloten systeem van tegemoetkomingen in de schade. De wetgever heeft beoogd slechts een beperkt aantal vormen van schade voor een tegemoetkoming in aanmerking te doen komen. Deze zijn concreet omschreven in de artikelen 85 tot en met 90 van de Gwd. Ten aanzien van andere vormen van voorzienbare schade heeft de wetgever de bedoeling gehad dat deze in principe niet worden vergoed. Die vormen van schade worden tot het normale bedrijfsrisico gerekend. Slechts in bijzondere gevallen kan aanleiding bestaan tot het vergoeden van schade die niet reeds uit hoofde van de artikelen 85 tot en met 90 van de Gwd voor vergoeding in aanmerking is gekomen. Op die situaties ziet artikel 91 van de Gwd.
Bij beantwoording van de vraag of zich een bijzonder geval als bedoeld in artikel 91 van de Gwd voordoet, hanteert verweerder het uitgangspunt dat in onderstaande gevallen in ieder geval niet van een zodanig bijzonder geval kan worden gesproken:
- indien de schade gering is (zogenaamde bagatelschade);
- indien sprake is van schade die niet onevenredig groot is gezien de omstandigheden van het geval;
- indien de schade tot het normaal te aanvaarden maatschappelijk risico behoort te worden gerekend;
- indien de schade behoort tot het normale bedrijfsrisico.
Verweerder meent dat het gegeven dat vakantiecentrum Groot Stokkert specifiek gericht is op reumapatiënten en uniek is in Europa, geen bijzondere omstandigheid vormt waardoor de gestelde schade van appellante voor vergoeding in aanmerking komt. De van overheidswege getroffen regelingen ter bestrijding van mkz, waaronder bijvoorbeeld de Tijdelijke regeling standstill mond- en klauwzeer Nederland 2001 en de Regeling toezichtsgebied mond- en klauwzeer Oene, Olst en Oosterwolde 2001 golden in de periode van 21 maart 2001 tot en met 25 juni 2001 voor eenieder in het gebied Groot Oene. Vele ondernemers in verschillende economische sectoren hebben hierdoor schade geleden en het door appellante geëxploiteerde vakantiecentrum neemt daarbij geen bijzondere plaats in. Met betrekking tot de recreatiesector werd 'vakantie vieren' in het gebied Groot Oene niet alleen voor bezoekers van het vakantiecentrum onmogelijk, hetzelfde gold voor bezoekers van alle andere locaties waar evenhoevige dieren aanwezig waren. De getroffen bestrijdingsmaatregelen waren noodzakelijk in het algemeen belang dat is gelegen in het bestrijden van besmettelijke dierziekten. De door appellante gestelde schade, waarvan de gestelde hoogte door verweerder niet wordt erkend, dient tot het normaal te aanvaarden maatschappelijke risico danwel het normale bedrijfsrisico te worden gerekend.
Voorts zijn alle beperkingen die vakantiecentrum Groot Stokkert werden opgelegd het gevolg van de aanwezigheid van evenhoevige dieren op de kinderboerderij van het vakantiecentrum. Hierdoor was het vanaf 21 maart 2001 voor het vakantiecentrum verboden bezoekers toe te laten. Dit verbod zou echter niet van toepassing zijn geweest, indien op het terrein van het vakantiecentrum geen evenhoevige dieren aanwezig zouden zijn geweest. Nu appellante zelf heeft gekozen om evenhoevige dieren te houden, diende zij rekening te houden met het gegeven dat dit houden van vee risico's meebrengt, waaronder het risico dat vanwege de bestrijding van een zeer besmettelijke dierziekte moet worden overgegaan tot het treffen van maatregelen op grond van de Gwd.
Verweerder volgt appellante niet in haar stelling dat zij de dieren niet in een eerder stadium had kunnen laten euthanaseren en daarmee haar schade niet heeft kunnen beperken. Op grond van artikel 8, tweede lid, onder c, van de Regeling toezichtsgebied Oene, Olst, Welsum, Nijbroek, Doornspijk, Nunspeet en Oosterwolde mond- en klauwzeer 2001 (Stcrt. 2001, 61; zijnde een wijziging van bovenvermelde Regeling toezichtsgebied mond- en klauwzeer Oene, Olst en Oosterwolde 2001) was vanaf 24 maart 2001 de toegang tot het vakantiepark voor dierenartsen niet meer verboden. Ook overigens is geen sprake van regelgeving die het appellante of dierenartsen verbood tot euthanasie van de evenhoevige dieren van appellante over te gaan. De feitelijke periode waarin appellante schade stelt te hebben geleden was derhalve zeer kort, maar appellante had deze periode verder kunnen bekorten door de evenhoevige dieren eerder te laten euthanaseren.
Verweerder is in zeker één geval buiten de veehouderijsector overgegaan tot vergoeding van schade op grond van artikel 91 van de Gwd. Niet is echter duidelijk hoe dat geval zich tot het onderhavige geval verhoudt.
5. De beoordeling van het geschil
Tussen partijen is niet in geschil dat op de door appellante verzochte vergoeding van de door haar gestelde schade artikel 91 van de Gwd van toepassing is. Partijen zijn echter verdeeld over de vraag of de situatie van appellante als een bijzonder geval in de zin van evenvermeld artikel van de Gwd moet worden aangemerkt.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder, gegeven hetgeen appellante terzake naar voren heeft gebracht, in het bestreden besluit in onvoldoende mate uiteengezet om welke reden de situatie van appellante en het door haar geëxploiteerde vakantiecentrum niet als een bijzonder geval als bedoeld in artikel 91 van de Gwd kan worden aangemerkt. De enkele overweging dat de situatie van appellante zich niet onderscheidt van die van andere ondernemers in de recreatiesector in de regio Groot Oene die evenhoevige dieren hielden en dat de gestelde schade tot het normale bedrijfsrisico van appellante behoort, acht het College daartoe onvoldoende. Een op de concrete situatie van appellante toegesneden motivering had niet mogen ontbreken, mede bezien in het licht van de ter zitting door de gemachtigde van verweerder gedane mededeling dat buiten de veehouderijsector in minimaal één geval tot vergoeding van de schade op grond van artikel 91 van de Gwd is overgegaan. Het had minstgenomen op de weg van verweerder gelegen de situatie van appellante met bedoeld bijzonder geval te vergelijken. Voorts had hij bij zijn beschouwingen dienen te betrekken de gestelde omstandigheid dat appellante van haar kant de nodige pogingen heeft ondernomen om van verweerder medewerking te verkrijgen eerder tot het doden van de op het vakantiecentrum aanwezige dieren over te gaan, maar dat dit niet tot resultaat leidde.
Het vorenstaande leidt het College tot de conclusie dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering en derhalve is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet hierop dient het onderhavige beroep gegrond te worden verklaard en het bestreden besluit te worden vernietigd. Verweerder zal opnieuw op appellantes bezwaarschrift moeten beslissen met inachtneming van de overwegingen van het College in deze uitspraak.
Het College acht termen aanwezig voor nadere beslissingen als in het dictum van deze uitspraak vermeld.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voorzover aangevochten;
- draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaarschrift van appellante te beslissen;
- bepaalt dat het door appellante betaalde griffierecht ad € 218,-- (zegge: tweehonderd-achttien euro) aan haar wordt vergoed door de Staat.
Aldus gewezen door mr. B. Verwayen, mr. J.L.W. Aerts en mr. B. van Wagtendonk, in tegenwoordigheid van mr. M.S. Hoppener, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 17 april 2003.
w.g. B. Verwayen w.g. M.S. Hoppener