Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 00/819 28 maart 2003
7500 Invoercertificaat
Uitspraak in de zaak van:
A, te B, appellante,
gemachtigde: mr. B.H.L. Kleise, advocaat te Amsterdam,
tegen
het Productschap Vee en Vlees, te Rijswijk, verweerder,
gemachtigde: mr. M.R. Bierling, werkzaam bij verweerder.
1. De procedure
Op 16 oktober 2000 heeft het College van appellante een beroepschrift ontvangen, waarbij beroep wordt ingesteld tegen een besluit van verweerder van 4 september 2000.
Bij dit besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen zijn faxberichten van 8 september 1999 en van 14 juli 1999 niet-ontvankelijk verklaard.
Bij schrijven van 8 december 2000 heeft appellante haar beroep aangevuld.
Verweerder heeft op 15 maart 2001 een verweerschrift ingediend.
Op 4 september 2002 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden, waarbij partijen hun standpunt nader hebben doen toelichten.
2. De grondslag van het geschil
2.1 Artikel 3, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1370/95 van de Commissie van 16 juni 1995 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen inzake de regeling van uitvoercertificaten in de sector varkensvlees, luidt als volgt:
"Wanneer de aanvragen van uitvoercertificaten betrekking hebben op hoeveelheden en/of uitgaven die in de betrokken periode de normale afzet, rekening gehouden met de in artikel 13, lid 11, van Verordening (EEG) nr. 2759/75 bedoelde maxima, en/of de desbetreffende uitgaven overschrijden of dreigen te overschrijden, kan de Commissie
- een eenvormig percentage voor de aanvaarding van de gevraagde hoeveelheden vaststellen
-aanvragen waarvoor nog geen uitvoercertificaten zijn toegekend, afwijzen
-de indiening van aanvragen van uitvoercertificaten gedurende maximaal vijf werkdagen schorsen, met de mogelijkheid van een langere, volgens de procedure van artikel 24 van Verordening (EEG) nr. 2759/75 vastgestelde schorsing. In die twee gevallen zijn de tijdens de schorsingsperiode ingediende aanvragen van uitvoercertificaten niet ontvankelijk.
Naar gelang van de categorie kan worden bepaald, welke van deze maatregelen wordt toegepast."
Verordening (EG) nr. 1526/1999 van de Commissie van 13 juli 1999 tot vaststelling van de mate waarin aan de aanvragen voor uitvoercertificaten in de sector varkensvlees kan worden voldaan, luidt als volgt:
"Artikel 1
Voor aanvragen voor uitvoercertificaten die op grond van Verordening (EG) nr. 1370/95 in de sector varkensvlees tot 13 juli 1999 worden ingediend, geldt dat er geen gevolg wordt gegeven aan de aanvragen die in behandeling zijn en waarvoor de certificaten op of na 14 juli en op of na 21 juli 1999 hadden moeten worden afgegeven voor de in bijlage I bij deze verordening bedoelde categorieën 1 en 2 en 3.
Artikel 2
Deze verordening treedt in werking op 14 juli 1999."
Verordening (EG) nr. 1915/1999, van de Commissie van 7 september 1999 tot vaststelling van de mate waarin aan de aanvragen voor uitvoercertificaten in de sector varkensvlees kan worden voldaan, luidt als volgt:
"Artikel 1
Voor aanvragen voor uitvoercertificaten die op grond van Verordening (EG) nr. 1370/95 in de sector varkensvlees worden ingediend, geldt dat er geen gevolg wordt gegeven aan de aanvragen die in behandeling zijn en waarvoor de certificaten op of na 8 september en op of na 15 september 1999 hadden moeten worden afgegeven voor de in bijlage I bij deze verordening bedoelde categorieën 1 en 2.
Artikel 2
Deze verordening treedt in werking op 8 september 1999."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting staan in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden vast.
- Op 14 juli 1999 heeft verweerder aan onder meer appellante een faxbericht gestuurd. Dit faxbericht hield, voor zover thans van belang, het volgende in:
"Met deze fax informeren wij u over de besluiten van de Europese Commissie aangaande de aanvragen voor GATT uitvoercertificaten in de varkens-, eier- en slachtpluimveesector.
Betreft de aanvragen voor uitvoercertificaten gedaan in week : 27
(…)
2. Voor de varkenssector:
Voor aanvragen van productcategorie 1, 2 en 3 (hele/halve karkassen, delen met en zonder been en buiken met en zonder been) ingediend in de periode van 5 t/m 13 juli 1999 (13.00 uur) is de afgifte geschorst.
Wij wijzen u erop dat voor de gedurende deze aanvraagperiode van 5/7 t/m 13/7 -reeds afgegeven- certificaten met directe afgifte de plicht blijft bestaan om deze te benutten en hiervoor de bewijzen te leveren.
3. Restituties
Voor de eiersector ongewijzigd
Voor de slachtpluimveesector gewijzigd (zie onze circ. 127/99U)
Voor de varkenssector gewijzigd (zie onze fax dd. 13/7/99)"
- Op 8 september 1999 heeft verweerder aan onder meer appellante een faxbericht gestuurd. Dit faxbericht hield, voor zover thans van belang, het volgende in:
"Door middel van deze fax willen wij u zo snel en volledig mogelijk informeren over de besluiten van de Europese Commissie.
In tegenstelling tot het telefaxbericht van hedenochtend heeft de Europese Commissie besloten de aanvragen voor uitvoercertificaten voor de productcategorieën 1 en 2, ingediend in de periode van 30 augustus tot en met 7 september 1999 (tot 13:00 uur), volledig te schorsen. Deze schorsing is van toepassing op alle bestemmingen."
- Bij schrijven van 18 januari 2000 heeft appellante aan verweerder verzocht een definitieve beslissing te nemen ter zake van de afwijzing van de gevraagde uitvoercertificaten voor de periode 30 augustus - 7 september 1999. Voor zover reeds sprake zou zijn van een definitieve beslissing verzocht appellante verweerder deze brief aan te merken als een voorlopig bezwaarschrift.
- Bij schrijven van 15 februari 2000 heeft verweerder appellante het volgende bericht:
"Bij brief van 18 januari jl heeft u namens A te B bezwaar gemaakt tegen de beslissing, zoals vermeld in het faxbericht van het productschap van 8 september 1999, om aanvragen voor invoercertificaten in de sector varkensvlees, waaronder die van uw cliënt, af te wijzen.
Voor het aanvullen van de gronden van uw bezwaar wordt u een nadere termijn gegeven tot 1 april a.s.. Gelet op de tijd die verstreken is sedert het eerder genoemde bericht verzonden is, verzoek ik u daarbij ook aandacht te besteden aan het aspect van de door u gestelde tijdige indiening."
- Bij schrijven van 30 maart 2000 heeft appellante haar bezwaar nader aangevuld. In dit schrijven heeft appellante haar bezwaar als vermeld in de brief van 18 januari 2000 uitgebreid tot de uitvoercertificaten als vermeld in het faxbericht van 14 juli 1999.
- Bij het bestreden besluit van 4 september 2000 heeft verweerder de bezwaren van appellante niet-ontvankelijk verklaard.
3. Het bestreden besluit
In het bestreden besluit overweegt verweerder dat de fax van 8 september 1999 naar zijn oordeel een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), aangezien het betreft een op rechtsgevolg gerichte schriftelijke beslissing van verweerder, zijnde de afwijzing van aanvragen voor de invoercertificaten, welke beslissing aan alle aanvragers, waaronder appellante, is medegedeeld. Het faxbericht van 8 september 1999 is naar het oordeel van verweerder de meest geëigende wijze om het besluit zo spoedig mogelijk bekend te maken. Deze wijze van bekendmaking voldoet aan artikel 3:41 van de Awb. De brief van 18 januari 2000 dient als een bezwaarschrift tegen het besluit van 8 september 1999 te worden aangemerkt. Vast staat dat het bezwaarschrift van 18 januari 2000 te laat is ingediend. Ten aanzien van de vraag of redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat appellante in verzuim is geweest overweegt verweerder als volgt:
"A is een exporteur die met een zekere regelmaat aanvragen voor de afgifte van uitvoercertificaten bij het productschap indient. Verondersteld mag dan ook worden dat de procedure betreffende bovengenoemde aanvragen bij A bekend was en is. Het productschap is dan ook van mening dat het voor A voldoende duidelijk was dat de aanvragen bij fax van 8 september 1999 werden afgewezen, en dat van een professionele exporteur zoals A mag worden verwacht dat, indien de aanvragen op enigerlei wijze worden afgewezen en de exporteur daar bezwaar tegen heeft, deze exporteur de daartoe geëigende maatregelen neemt om daar zo spoedig mogelijk van te doen blijken en dat dit binnen een gerede termijn gebeurt. Hiervan is echter niet gebleken. Het ontbreken van een rechtsmiddelvermelding zou mogelijk in omstandig-heden tot een verschoonbaarheid van een (geringe) termijnoverschrijding kunnen leiden, maar niet wanneer de termijn zover is overschreden als in dit geval (drie maanden) en in een situatie als hier vermeld."
Met betrekking tot uitbreiding van het bezwaar van appellante bij de brief 30 maart 2000 overweegt verweerder in het bestreden besluit als volgt:
"Indien zou moeten worden geoordeeld dat de brief van 30 maart 2000 tevens moet worden gezien als een afzonderlijk bezwaar tegen het besluit van 14 juli 1999, dan dient te worden geconcludeerd dat dit bezwaar wegens te late
indiening niet-ontvankelijk is. Hiervoor gelden dezelfde redenen als hiervoor uiteengezet, maar bovendien valt niet in te zien waarom bezwaarde dan niet reeds in zijn bezwaarschrift van 18 januari 2000 tegelijkertijd bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 14 juli 1999 wat hem destijds al zes maanden bekend was, maar waarmee toen nog eerst tien weken is gewacht."
Verweerder ziet af van het horen van appellante aangezien het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk wordt geacht.
4. Het standpunt van appellante
Appellante heeft ter ondersteuning van haar beroep het volgende aangevoerd.
Appellante kon zich van meet af aan niet vinden in de afwijzing van haar certificaten zoals medegedeeld bij de faxberichten van 14 juli en 8 september 1999. Zij heeft derhalve schriftelijk en telefonisch contact opgenomen met verweerder. Verweerder heeft haar medegedeeld dat zij ten aanzien van de Verordeningen (EG) nrs. 1526/1999 en 1915/1999 contact had opgenomen met de Commissie teneinde een oplossing voor de problemen van de betrokken exporteurs te vinden. Ook het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij heeft zich beijverd voor een oplossing. Toen een oplossing uitbleef, is van de zijde van appellante bij brief van 18 januari 2000 verzocht om een voor bezwaar en beroep vatbare beslissing.
De faxberichten van 14 juli en 8 september 1999 kunnen niet worden aangemerkt als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De faxberichten betreffen, zoals uit de tekst blijkt, mededelingen met betrekking tot besluiten van de Europese Commissie.
Een rechtsmiddelenclausule als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb ontbreekt in de faxberichten.
Voor zover moet worden aangenomen dat de faxberichten van 14 juli en 8 september 1999 besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb betreffen, zijn deze niet op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt. Door toezending van de faxberichten als geschied - ongeadresseerd en ongetekend - is niet voldaan aan de uit de Awb volgende eisen met betrekking tot de bekendmaking van besluiten. Appellante mocht er vanuit gaan dat op haar aanvragen om uitvoercertificaten uitdrukkelijke en formele beslissingen genomen zouden worden. De faxberichten bevatten immers louter informatie.
De eventuele termijnoverschrijding is verschoonbaar nu verweerder verwarring heeft veroorzaakt door met de Commissie en het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij te gaan onderhandelen. Ook heeft verweerder in reactie op de brief van 18 januari 2000 niet aanstonds duidelijk gemaakt dat zij de faxberichten als besluiten aanmerkte. Gelet op een door verweerder gezonden brief van 15 februari 2000 merkte verweerder het faxbericht van 8 september 1999 toen nog niet als besluit aan. Dit gebeurde eerst bij het primaire besluit van 4 september 2000. De termijnoverschrijding is voorts verontschuldigbaar omdat de faxberichten geen rechtsmiddelenclausule bevatten.
Verweerder had appellante moeten horen alvorens het bezwaarschrift niet-ontvankelijk te verklaren.
Verweerder had appellante er eerder, en wel in zijn brief van 15 februari 2000, op moeten wijzen dat hij het standpunt huldigde dat de faxberichten voor bezwaar en beroep vatbare besluiten tot afwijzing van de door appellante aangevraagde uitvoercertificaten waren en dat het voorlopig bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk was. Door zulks niet te doen heeft verweerder appellante nodeloos op kosten gejaagd. Appellante heeft immers in de brief van 30 maart 2000 ook op inhoudelijke gronden uitvoerig betoogd waarom de aanvragen ten onrechte zijn afgewezen. In verband hiermede acht appellante ook vergoeding van de kosten van de bezwaarprocedure gerechtvaardigd.
5. De beoordeling van het geschil
Partijen verschillen allereerst van mening over het rechtskarakter van de faxberichten van 14 juli en 8 september 1999. Verweerder merkt deze berichten aan als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb; appellante is primair van oordeel dat het gaat om een niet als zodanig aan te merken mededeling. Het College overweegt hieromtrent als volgt.
Ingevolge artikel 3, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1370/95 kan de Commissie in de situaties, genoemd in deze bepaling, aanvragen waarvoor nog geen uitvoercertificaten zijn toegekend afwijzen en de indiening van aanvragen van uitvoercertificaten schorsen, in welk geval de tijdens de schorsingsperiode ingediende aanvragen van uitvoercertificaten niet-ontvankelijk zijn. Met gebruik van de in artikel 3, vierde lid, van Verordening (EG) nr. 1370/95 geboden mogelijkheid, heeft de Commissie bij de artikelen 1 van de Verordeningen (EG) nrs. 1915/1999 en 1526/1999 bepaald dat ten aanzien van de in deze bepalingen bedoelde aanvragen geen gevolg wordt gegeven aan de aanvragen. De Verordeningen (EG) nrs. 1915/1999 en 1526/1999 van de Commissie brengen aldus zelf het afwijzen van dergelijke aanvragen teweeg. Het College vermag, gelet op de tekst van de faxberichten van 14 juli en 8 september 1999, niet in te zien welk nader rechtsgevolg in dit bericht aan de reeds uit de Verordeningen (EG) nrs. 1915/1999 en 1526/1999 voortvloeiende rechtsgevolgen wordt toegevoegd. Hiernaar ter zitting gevraagd, kon verweerder zodanig nader rechtsgevolg ook niet aanwijzen. De faxberichten van 14 juli en 8 september 1999 kunnen derhalve, zoals appellante terecht heeft betoogd, niet als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb worden aangemerkt.
Ook overigens is niets gesteld of gebleken waaruit valt af te leiden dat het faxbericht voorwerp kan zijn van een door het College te beoordelen beroep.
Verweerder heeft in het bestreden besluit de faxberichten ten onrechte aangeduid als besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb en hierop zijn motivering gegrond. Deze motivering is ondeugdelijk en kan het bestreden besluit niet dragen. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient derhalve te worden vernietigd.
Gegeven verweerders keuze de brief van 18 januari 2000 als een bezwaarschrift aan te merken, had verweerder het bezwaar niet-ontvankelijk dienen te verklaren, omdat bezwaar tegen een niet-appellabel besluit door een bestuursorgaan niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Nu verweerder op onjuiste gronden tot de juiste beslissing is gekomen, zal het College met toepassing van artikel 8:73 van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit geheel in stand blijven.
Het College ziet geen aanleiding appellante de kosten van de bezwaarschriftenprocedure te vergoeden en overweegt hiertoe als volgt. Appellante duidt haar brief van 18 januari 2000 zelf, voor zover dit nodig is, aan als bezwaarschrift. Een reactie hierop van verweerder, erop neerkomend dat geïnformeerd wordt naar de gronden van het bezwaar en de reden van de (te) late indiening hiervan, is op de brief van 18 januari 2000 een passende reactie. Nu appellante ook overigens geen bijzondere omstandigheden heeft gesteld welke zouden kunnen rechtvaardigen dat verweerder in afwijking van het ten tijde van belang geldende stelsel in het geval van appellante de kosten van de bezwaarprocedure zou dienen te vergoeden, is er geen aanleiding zulks te doen.
Op grond van artikel 8:75 van de Awb zal het College verweerder veroordelen in de kosten die appellante in verband met deze procedure heeft moeten maken.
6. De beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
- veroordeelt verweerder in de kosten die appellante in verband met het beroep heeft moeten maken, ten bedrage van € 644,
(zegge: zeshonderdvierenveertig euro); en
- bepaalt dat verweerder aan appellante het door haar betaalde griffierecht ad € 204,20 (zegge: tweehonderdvier euro en
twintig cent) vergoedt.
Aldus gewezen door mr. D. Roemers, mr. C.J. Borman en mr. F.W. du Marchie Sarvaas, in tegenwoordigheid van mr. R.P.H. Rozenbrand, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2003.
w.g. D. Roemers w.g. R.P.H. Rozenbrand