Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/1281 1 april 2003
28000 Pensioen- en spaarfondswet
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Pensioenfonds Leidsche Wolspinnerij N.V., te Leiden, appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 13 mei 2002 in het geding tussen
appellante
en
de Pensioen- & Verzekeringskamer,
gemachtigde van appellante: M.J. de Vreugd, te Aalsmeer,
gemachtigde van de Pensioen- & Verzekeringskamer (hierna: PVK):
dr. G.R. Boshuizen, senior jurist bij PVK.
1. De procedure
Op 24 juni 2002 heeft het College een beroepschrift ontvangen, waarbij appellante beroep instelt tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) van 13 mei 2002, kenmerk WET 01/1784-STU.
Bij brief van 12 september 2002 heeft PVK een verweerschrift ingediend.
Op 13 februari 2003 heeft het onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Appellante en PVK hebben hierbij hun standpunten nader toegelicht.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In de Pensioen- en spaarfondsenwet (PSW) was, ten tijde hier van belang, onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1
(…)
8. Indien de onderneming, waaraan een pensioenfonds of een spaarfonds verbonden is, ophoudt te bestaan, dan wel de verbondenheid van een pensioen- of spaarfonds aan de onderneming anderszins wordt beëindigd, gaat dat fonds binnen zes maanden over tot het overdragen of herverzekeren van het uit de aangegane verplichtingen voortspruitende risico door het sluiten van overeenkomsten van verzekering met een verzekeraar als bedoeld in artikel 2, vierde lid.
Artikel 23
1. Indien de Pensioen- & Verzekeringskamer zulks noodzakelijk acht in het belang van de deelnemers, de gewezen deelnemers, of andere belanghebbenden, kan zij aan het bestuur van een pensioenfonds of een spaarfonds een aanwijzing geven.
2. Het bestuur volgt een aanwijzing binnen de door de Pensioen- & Verzekeringskamer gestelde termijn op.
(…)
Artikel 29
1. De Pensioen- & Verzekeringskamer kan desgevraagd in bijzondere gevallen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2, 3, 3a, 5, eerste lid, 6, 6a, 8, eerste tot en met vierde, achtste en negende lid, 8b, 9b, tweede lid, 10b, eerste tot en met derde lid en 32a, onderdeel c, ontheffing verlenen, indien die kamer van oordeel is, dat de belangen van de personen die betrokken zijn bij een pensioen- of spaarregeling voldoende gewaarborgd zijn. De ontheffing kan geen betrekking hebben op een verzoek om afkoop van pensioen of een aanspraak op pensioen, anders dan met het oog op verwerving van aanspraken op pensioen jegens een in het buitenland gevestigde instelling, en een verzoek om ontheffing van het voorschrift van gelijke behandeling wat betreft het verlenen van toeslagen.
2. De ontheffing kan onder beperkingen worden verleend en daaraan kunnen voorschriften worden verbonden; zij kan voorts worden gewijzigd en ingetrokken.
3. De Pensioen- & Verzekeringskamer stelt beleidsregels vast met betrekking tot het nemen van beslissingen ter zake van ontheffing en publiceert die regels in de Staatscourant."
De hiervoor geciteerde artikelen 1, achtste lid, en 23 van de PSW zijn in deze wet opgenomen bij Wet van 22 december 1999, tot wijziging van de Pensioen- en spaarfondsenwet en enkele andere wetten onder meer met het oog op verbetering van het toezicht op de uitvoering van aanvullende pensioenregelingen, invoering van een verbod op uitstelfinanciering van pensioenaanspraken en verduidelijking van de regels inzake waardeoverdracht van pensioen en aanspraken op pensioen (wijziging PSW in verband met toezicht, verbod op uitstelfinanciering en waardeoverdracht), Stb. 592. Artikel X van de Wet van 22 december 1999 luidt als volgt:
"Artikel 1, achtste lid, van de Pensioen- en spaarfondsenwet zoals dat ingevolge deze wet komt te luiden, is niet van toepassing ten aanzien van een pensioenfonds jegens welk op het tijdstip van inwerkingtreding van die artikelen ten minste 2000 personen aanspraak of recht op ouderdomspensioen hebben, terwijl tot dat pensioenfonds geen nieuwe deelnemers kunnen toetreden en de bezittingen van dat fonds tezamen met de te verwachten inkomsten toereikend zijn ter dekking van 115% van de uit de statuten en reglementen voortvloeiende pensioenverplichtingen."
2.2 Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
- Bij besluit van 8 februari 2001 heeft PVK appellante een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de PSW, inhoudende dat appellante binnen een termijn van vier weken, te rekenen vanaf de dag na dagtekening van het besluit, alsnog dient over te gaan tot overdracht of herverzekering van het uit de door het fonds aangegane verplichtingen voortspruitende risico door het sluiten van een overeenkomst of overeenkomsten van verzekering met een geautoriseerde verzekeraar als bedoeld in artikel 2, vierde lid, van de PSW. Tevens heeft PVK bij dat besluit medegedeeld te overwegen een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete op te leggen in het geval appellante de aanwijzing na afloop van de genoemde termijn niet heeft opgevolgd.
- Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 maart 2001 bezwaar gemaakt.
- Bij besluit van 10 juli 2001 heeft PVK het bezwaar ongegrond verklaard.
- Tegen het besluit van 10 juli 2001 heeft appellante op 10 augustus 2001 beroep ingesteld bij de rechtbank.
- Bij uitspraak van 13 mei 2002 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
3. De uitspraak van de rechtbank
De rechtbank heeft, samengevat en voor zover thans nog van belang, het volgende overwogen.
Vaststaat dat appellante niet heeft voldaan aan de verplichting op grond van artikel 1, achtste lid, van de PSW om, vanwege het wegvallen van de onderneming waaraan het pensioenfonds is verbonden, haar verplichtingen binnen zes maanden bij een verzekeraar onder te brengen.
PVK is bij constatering van deze overtreding in het kader van haar toezichthoudende taak op grond van artikel 23 van de PSW bevoegd bij appellante aan te dringen op naleving van de regelgeving door appellante een aanwijzing te geven om binnen de door haar gestelde termijn alsnog aan de wettelijke voorschriften te voldoen.
Ingevolge artikel 23 van de PSW dient daarbij te worden voldaan aan de eis dat het geven van de aanwijzing noodzakelijk is in het belang van de deelnemers van de pensioenfondsen. Aan de wetsgeschiedenis ontleent de rechtbank dat dit criterium door de wetgever met opzet ruim is gekozen, hetgeen PVK evenwel niet ontslaat van de verplichting tot zorgvuldige afweging van de argumenten voor en tegen de inzet van dit handhavingsinstrument, zulks mede gelet op de mogelijke sancties op het niet nakomen van een aanwijzing.
PVK heeft overwogen dat gebleken is dat appellante, ook na herhaalde aanmaningen, niet bereid blijkt tot herverzekering over te gaan en dat de rechtseenheid vordert dat pensioenfondsen zich zonder onderscheid aan de wet houden. Voorts heeft zij zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die PVK hadden moeten nopen af te zien van handhavend optreden.
De rechtbank kan dit standpunt onderschrijven, mede gelet op de in de jurisprudentie aanvaarde beginselplicht tot handhaving.
Ten tijde van het bestreden besluit waren sedert de wijziging van de PSW inmiddels twee jaren verstreken, welke periode voor appellante ruimschoots voldoende moet worden geacht om haar verplichtingen op verantwoorde wijze bij een verzekeraar onder te brengen. Dat die maatregel noodzakelijk wordt geacht om, bij het wegvallen van de aan het pensioenfonds verbonden onderneming, de pensioenaanspraken zeker te stellen, is een keuze van de wetgever geweest. Daaraan doet niet af dat de herverzekering vanwege de daarmee gemoeide kosten in de visie van appellante aan de mogelijkheid van indexering van de pensioenrechten in de weg staat. PVK kon in redelijkheid het algemene belang bij veiligstelling van de pensioenrechten en het belang te voorkomen dat de wet in feite terzijde wordt gesteld zwaarder laten wegen.
Met PVK is de rechtbank van oordeel dat de overgangsregeling genoemd in artikel X van de Wet van 22 december 1999 (Stb. 1999, 592) niet op appellante van toepassing is. Evenmin voorziet de wet in dit geval in de mogelijkheid van een ontheffing van de herverzekeringsplicht.
Tenslotte acht de rechtbank niet onredelijk dat PVK appellante geen verder uitstel toestaat, nu vooralsnog geen zicht is op legalisatie met een algehele herziening van de PSW en vervanging van de verplichte herverzekering door een op de individuele pensioenfondsen toe te passen solvabiliteitstoets.
Het beroep tegen het bestreden besluit wordt daarom ongegrond verklaard.
4. De grieven in hoger beroep
Appellante heeft in hoger beroep, samenvattend weergegeven, het volgende aangevoerd.
De rechtbank heeft zich beperkt tot een oordeel op basis van de geldende wetgeving en is daarmee voorbijgegaan aan maatschappelijke ontwikkelingen die naar verwachting tot een aanpassing van de wetgeving zullen leiden in die zin dat de thans heersende verplichting tot herverzekering zal komen te vervallen voor solvente en goed beheerde pensioenfondsen als appellante.
Appellante acht het voorts onbegrijpelijk dat PVK haar met de eis tot herverzekering dwingt tot het onnodig maken van extra kosten, die in feite ten laste komen van de uit te keren pensioenen. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat zij onverplicht tot indexatie van de pensioenen is overgegaan, maar dat dit alleen mogelijk blijft als zij daarvoor de financiële ruimte heeft. Door de beslissing van PVK zou dit in gevaar kunnen komen.
Ter zitting heeft appellante tenslotte betoogd dat de verplichting van artikel 1, achtste lid, PSW slechts geldt voor ondernemingen die na de wetswijziging ophouden te bestaan en derhalve geen betrekking heeft op pensioenfondsen waarvan de verbonden onderneming ten tijde van de inwerkingtreding van het artikellid reeds heeft opgehouden te bestaan.
5. De beoordeling van het geschil
Naar aanleiding van hetgeen appellante in hoger beroep heeft aangevoerd wordt het volgende overwogen.
Uitgangspunt dient te zijn dat de rechter de geldende wetten toepast. Dat geldt zeker waar het, zoals in dit geval, een recente wetswijziging betreft, terwijl geen sprake is van een kennelijke vergissing van de wetgever.
Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van besluiten waarbij PVK beleidsvrijheid heeft, kan de rechter wel in zijn overwegingen betrekken of PVK, gelet op mogelijk op handen zijnde wijzigingen in de regelgeving, in redelijkheid tot het geven van een aanwijzing op basis van de geldende wet kon komen. De rechtbank heeft dit niet miskend, want zij heeft uitdrukkelijk overwogen het niet onredelijk te achten dat PVK appellante geen verder uitstel toestaat, nu vooralsnog geen zicht is op legalisatie met een algehele herziening van de PSW en vervanging van de verplichte herverzekering door een op de individuele pensioenfondsen toe te passen solvabiliteitstoets. Ook het College is van oordeel dat een mogelijke wetswijziging op de datum in geding (10 juli 2001) nog te onzeker was om voor PVK een doorslaggevende factor te laten zijn om van de aanwijzing af te zien.
Het College verwerpt het betoog dat de verplichting van artikel 1, achtste lid, PSW slechts geldt voor ondernemingen die na de wetswijziging ophouden te bestaan en derhalve geen betrekking heeft op pensioenfondsen waarvan de verbonden onderneming ten tijde van de inwerkingtreding van het artikellid reeds heeft opgehouden te bestaan. Het in paragraaf 2.1 geciteerde artikel X van de Wet van 22 december 1999 bepaalt ten aanzien van welke pensioenfondsen artikel 1, achtste lid, PSW niet van toepassing is. Appellante valt niet onder deze uitzondering. Het College leidt uit de genoemde bepaling af dat de wetgever geen andere uitzonderingen heeft willen maken. Voor het aannemen van een uitzondering voor pensioenfondsen waarvan de verbonden onderneming ten tijde van de inwerking-treding van het artikellid reeds heeft opgehouden te bestaan, bestaat dan ook geen grond.
Ook de grief met betrekking tot de lasten die het gevolg zijn van de aanwijzing, wordt verworpen. De extra lasten voor appellante vloeien rechtstreeks voort uit het bepaalde in artikel 1, achtste lid, PSW. Dit is derhalve een consequentie van de keuze van de wetgever. Bij de afweging van de belangen heeft PVK niet onbegrijpelijk een groter gewicht toegekend aan het belang dat de wet door een ieder wordt nageleefd dan aan het financiële belang van appellante en de bij haar aangesloten deelnemers.
De grieven treffen derhalve geen doel, zodat de uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
Het College acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling met toepassing van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
6. De beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus gewezen door mr. M.A. van der Ham, mr. J.A. Hagen en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van mr. B. van Velzen, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 1 april 2003.
w.g. M.A. van der Ham w.g. B. van Velzen