Uitspraak
College van Beroep voor het bedrijfsleven
No. AWB 02/633 11 maart 2003
17014 Warenwet
Weigering ten invoer/afkeuring
Uitspraak op het hoger beroep van:
1) de naamloze vennootschap naar Arubaans recht Artrada (Freezone) N.V. , gevestigd te Oranjestad, Aruba,
2) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Videmecum B.V., gevestigd te Nieuwegein,
3) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid A, gevestigd te Rotterdam,
gemachtigde: mr. N.J. Helder, advocaat te Rotterdam,
appellanten van de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 4 maart 2002 in het geding tussen appellanten als eisers en de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees, als verweerder.
1. De procedure
Op 15 april 2002 heeft het College van appellanten een beroepschrift ontvangen, waarbij appellanten hoger beroep instellen tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 4 maart 2002, verzonden op 5 maart 2002.
Op 8 mei 2002 heeft de rechtbank te Rotterdam de gedingstukken en het proces-verbaal van de terechtzitting aan het College gezonden.
Op 19 juli 2002 hebben appellanten de gronden van het hoger beroep ingediend.
Op 28 augustus 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter terechtzitting heeft plaatsgevonden op 21 januari 2003. Appellanten waren daarbij vertegenwoordigd door hun gemachtigde. Voorts was aanwezig B, directeur van appellante sub 2. Verweerder was vertegenwoordigd door zijn gemachtigde mr. J.G.F.M. Hoffmans, advocaat te 's-Gravenhage, bijgestaan door B. van der Linden, als dierenarts/teamleider werkzaam bij verweerder.
2. De grondslag van het geschil
2.1 In Richtlijn 92/46/EEG van de Raad van 16 juni 1992 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften voor de productie en het in de handel brengen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk (Pb 1992, L 268, blz. 1) (hierna: richtlijn 92/46/EEG) is onder meer het volgende bepaald:
"Hoofdstuk I
Algemene voorschriften
Artikel 1
1. Bij deze richtlijn worden gezondheidsvoorschriften vastgesteld voor de produktie en het in de handel brengen van rauwe melk, van warmtebehandelde consumptiemelk, van melk voor de bereiding van produkten op basis van melk en van produkten op basis van melk, bestemd voor menselijke consumptie.
(…)
Artikel 2
In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. (…)
2. "melk bestemd voor de bereiding van produkten op basis van melk", hetzij rauwe melk bestemd voor verwerking, hetzij vloeibare of bevroren melk, verkregen uit rauwe melk, die al dan niet een toegestane fysische behandeling, zoals een warmtebehandeling of een thermisatie, heeft ondergaan en waarvan de samenstelling al dan niet is gewijzigd, mits deze wijziging beperkt blijft tot het toevoegen en/of het onttrekken van natuurlijke melkbestanddelen;
(…)
4. "produkten op basis van melk", zuivelprodukten, dat wil zeggen produkten die uitsluitend zijn verkregen uit melk, met dien verstande dat stoffen die voor de bereiding ervan noodzakelijk zijn, mogen worden toegevoegd, mits deze stoffen niet worden gebruikt voor de volledige of gedeeltelijke vervanging van één van de bestanddelen van melk, en produkten die zijn samengesteld uit melk, dat wil zeggen produkten waarvan geen enkel element in de plaats komt van een melkbestanddeel of bedoeld is om daarvoor in de plaats te komen en waarvan de melk of een zuivelprodukt een essentieel bestanddeel is, hetzij door de hoeveelheid, hetzij omdat het effect kenmerkend is voor deze produkten.
(…)
Hoofdstuk II
Voorschriften voor de communautaire produktie
(…)
Hoofdstuk III
Invoer uit derde landen
Artikel 22
De voorwaarden die gelden voor de invoer uit derde landen van rauwe melk, warmtebehandelde melk en produkten op basis van melk die onder deze richtlijn vallen moeten tenminste gelijkwaardig zijn aan de bepalingen die in hoofdstuk II zijn vastgesteld voor de communautaire produktie.
Artikel 23
1. Met het oog op een uniforme toepassing van artikel 22 zijn de bepalingen van de volgende leden van toepassing.
2. In de Gemeenschap mogen alleen worden ingevoerd melk of produkten op basis van melk:
a) die afkomstig zijn uit een derde land dat voorkomt op een lijst die overeenkomstig lid 3, onder a), zal worden vastgesteld;
b) die vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat overeenkomstig een model dat volgens de procedure van artikel 31 zal worden opgesteld, ondertekend door de bevoegde autoriteit van het exporterende land, waarin wordt verklaard dat deze melk en deze produkten op basis van melk voldoen aan de eisen van hoofdstuk II of de aanvullende eisen of de gelijkwaardige garanties als bedoeld in lid 3 bieden en dat zij afkomstig zijn van inrichtingen die de in bijlage B bedoelde garanties bieden."
Nederland heeft teneinde aan de verplichtingen ingevolge Richtlijn 92/46/EEG te voldoen ondermeer het Warenwetbesluit Zuivel vastgesteld (Stb. 1994, 813, sindsdien gewijzigd). Artikel 4 van dit besluit luidt als volgt:
"1. De bereiding, behandeling en verhandeling van:
a. melk bestemd voor de bereiding van produkten op basis van melk;
b. warmtebehandelde consumptiemelk; en
c. produkten op basis van melk;
geschieden op hygiënische wijze."
Nadere regels als voorzien in artikel 4 van het Warenwetbesluit Zuivel zijn onder meer neergelegd in artikel 16 van de Warenwetregeling Zuivelbereiding (Stcrt. 1994, 243, sindsdien gewijzigd):
"Melk en producten op basis van melk worden slechts binnen Nederlands grondgebied gebracht vanuit landen die niet behoren tot de Europese Unie en ook geen partij zijn bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, indien zij:
a. afkomstig zijn uit een derde land dat voorkomt op de lijst in beschikking 95/340/EG; en
b. vergezeld gaan van een gezondheidscertificaat overeenkomstig het desbetreffende model, bedoeld in beschikking 95/343/EG, dat is ondertekend door de bevoegde autoriteit van het exporterende land."
Blijkens artikel 1, lid 1, aanhef en sub j, van de Warenwetregeling Zuivelbereiding wordt verstaan onder beschikking 95/340/EG beschikking 95/340/EG van de Commissie van 27 juli 1995 tot vaststelling van een voorlopige lijst van derde landen waaruit de lidstaten de invoer van melk en producten op basis van melk toestaan en tot intrekking van beschikking 94/70/EG (Pb. 1995, L 200, blz. 38). Ingevolge artikel 1, lid 1, aanhef en sub k, van de Warenwetregeling Zuivelbereiding wordt verstaan onder beschikking 95/343/EG beschikking 95/343/EG van de Commissie van 27 juli 1995 tot vaststelling van de modellen van gezondheidsvoorschriften voor de invoer uit derde landen, met het oog op menselijke consumptie, van warmtebehandelde melk, van producten op basis van melk en van rauwe melk voor levering aan een centraal melkdepot, een centrum voor standaardisering, een melkbehandelingsinrichting of een melkverwerkingsinrichting (Pb. 1995, L 200, blz. 52).
Richtlijn 97/78/EG van de Raad van 18 december 1997 tot vaststelling van de beginselen voor de organisatie van de veterinaire controles voor producten die uit derde landen in de Gemeenschap worden binnengebracht (Pb. 1998, L 24, blz. 9) bevat ondermeer de volgende bepalingen:
"Artikel 1
De lidstaten verrichten de veterinaire controles voor producten uit derde landen die op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden worden binnengebracht overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn.
(…)
Artikel 2
1. (…)
2. Voorts wordt verstaan onder:
(…)
b) "documentencontrole": verificatie van de veterinaire certificaten, de veterinaire documenten of van andere documenten die een partij vergezellen
c) "overeenstemmingscontrole": verificatie door een visuele controle van de overeenstemming tussen de veterinaire certificaten, de veterinaire documenten of andere bij de veterinaire wetgeving voorgeschreven documenten en de producten
d) "materiële controle": controle van het product zelf, die controles van de verpakking en de temperatuur, alsmede bemonstering en laboratoriumonderzoek kan omvatten
(…)
k) "bevoegde autoriteit": de centrale autoriteit van een lidstaat die bevoegd is voor de verrichting van de veterinaire controles, of elke autoriteit waaraan de centrale autoriteit deze bevoegdheid heeft overgedragen.
Artikel 3
1. De lidstaten zien erop toe dat er op een van de in bijlage I vermelde grondgebieden geen partijen uit een derde land worden binnengebracht die niet de bij deze richtlijn voorgeschreven controles hebben ondergaan.
(…)"
Artikel 4, lid 3, van richtlijn 97/78/EG bepaalt dat elke partij wordt onderworpen aan een documentencontrole. Ingevolge artikel 4, lid 4, van richtlijn 97/78/EG verricht de officiële dierenarts, met uitzondering van de in de artikelen 9 tot en met 15 van deze richtlijn bedoelde specifieke gevallen, een overeenstemmings- en een materiële controle van iedere partij.
Ten tijde van het primaire besluit (23 februari 2001) bepaalde artikel 4 van de Warenwetregeling Veterinaire controles (derde landen) (Stcrt. 2000, 207):
"Als bevoegde autoriteit, bedoeld in richtlijn 97/78/EG, worden aangewezen:
a. de Keuringsdienst van Waren;
b. de Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees,
met dien verstande dat de in artikel 2, onder b tot en met d, van richtlijn 97/78/EG bedoelde controles, worden verricht door de onder b bedoelde rijksdienst."
Daarnaast geldt het Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen (Stb. 1993, 698). Hierin is onder meer bepaald:
"Artikel 1
1. (…)
2. Dit besluit is niet van toepassing op een bindende EEG-regeling voor zover die, behoudens op ondergeschikte punten, ruimte laat voor het maken van keuzen van beleidsinhoudelijke aard.
(…)
Artikel 3
Eet- of drinkwaren worden slechts binnen Nederlands grondgebied gebracht indien die waren bij aanwending overeenkomstig redelijkerwijze te verwachten gebruik uit het oogpunt van gezondheid geschikt zijn voor menselijke consumptie."
2.2 Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het College komen vast te staan.
- Appellante sub 1 exploiteert een fabriek op Aruba voor de productie van onder meer mengsels van suiker, melkpoeder en cacao.
- Appellante sub 2 is een 100 % deelneming van appellante sub 1. Appellante sub 2 draagt zorg voor de logistieke afwikkeling van leveringsverplichtingen met betrekking tot het product dat aan de orde is, van appellante sub 1.
- Appellante sub 3 is douane-expediteur en heeft van appellante sub 2 de opdracht zorg te dragen voor het doen van aangiften ten invoer in het vrije verkeer in de EG van het product dat aan de orde is.
- Het door appellante sub 1 geproduceerde mengsel dat in deze procedure aan de orde is bestaat uit 75,75 % suiker, 15,15 % magere melkpoeder en 9,1 % cacao. Het staat vast dat de bestanddelen van het product niet kunnen worden gescheiden. Het product dient als grondstof voor de productie van chocolademelk in fabrieken in Duitsland en België.
- Op 26 januari 2001 heeft appellante sub 3 twee aangiften gedaan ten invoer vanuit Aruba voor het vrije verkeer van vijf en twee containers van het door appellante sub 1 geproduceerde mengsel met een totaalgewicht van 167475 kilogram.
- Op 2 februari 2001 zijn door de douane-autoriteiten twee containers geselecteerd voor daadwerkelijke opname door middel van monstername.
- Bij faxbericht van 12 februari 2001 heeft verweerder aan adviseurs van appellante sub 3 bericht dat de betreffende partij onder veterinaire controle wordt gebracht vanwege de aanwezigheid van een dierlijk bestanddeel in de samenstelling van het product en dat vanwege de uit te voeren veterinaire controle de partij dient te worden aangemeld met een grenspassage-certificaat.
- Op 22 februari 2001 heeft appellante sub 3 de betreffende partij aangemeld met een grenspassage-certificaat, waarbij als aard van de goederen (specifiek) is vermeld: bakeryprod. (semi finished).
- Bij beslissing van 23 februari 2001 is de partij, voorzover in deze procedure aan de orde, bestaande uit twee containers geweigerd voor invoer in de EU om reden:
"INVOER MELKPRODUKT UIT ARUBA NIET TOEGESTAAN IN OVERLEG MET DISTRICTHOOFD V. HELVOORT. TEVENS NIET AFKOMSTIG VAN ERKEND BEDRIJF. ONTBREKEN VETERINAIR CERTIFICAAT. PARTIJ GEWEIGERD VOLGENS SCHRIJVEN VAN COLLEGADIERENARTS DOUANEPOST REEWEG OP DATUM 22 FEBRUARI 2001"
- Appellanten hebben op 23 februari 2001 tegen deze beslissing bezwaar gemaakt.
- Naar aanleiding van dit bezwaar heeft de VWS-commissie bezwaarschriften Awb in haar herzien advies d.d. 2 augustus 2001 geadviseerd appellanten sub 2 en sub 3 niet-ontvankelijk te verklaren in hun bezwaar, de motivering gegeven in het advies over te nemen en het bezwaarschrift voor het overige ongegrond te verklaren. De VWS-commissie bezwaarschriften Awb heeft onder meer het volgende overwogen, waarbij onder "de richtlijn" moet worden verstaan "richtlijn 92/46/EEG:
"Het product van appellanten is een mengsel dat bestaat uit 75,75% suiker, 9,1% cacao en 15,15% melkpoeder dat als basis dient voor de bereiding van chocolademelk. Het is de vraag of een dergelijk mengsel kan worden aangemerkt als een product in de zin van artikel 2, vierde lid, van de richtlijn. De bewoordingen van dit artikel alsmede het werkdocument van de Commissie EG wijzen er op dat deze zien op producten waarin het melk- of zuivelbestanddeel niet meer in de oorspronkelijke vorm aanwezig is en zich niet zonder meer van de andere bestanddelen laat scheiden. Er dient derhalve sprake te zijn van (eind)producten waarin het melk- of zuivelbestanddeel als het ware is opgegaan. In het geval van het mengsel van appellanten is hiervan geen sprake.
Op grond van het bovenstaande kan, naar het oordeel van de commissie, het mengsel van appellanten niet als 'product' in de zin van artikel 2, vierde lid, van de richtlijn worden aangemerkt.
De discusie of hier al dan niet sprake is van een 'samengesteld' product is derhalve niet aan de orde. De commissie laat deze discussie voor wat zij is.
De commissie wijst er op dat het mengsel van appellanten bestaat uit een mengsel van de grondstoffen suiker, cacao en melkpoeder. Deze drie grondstoffen hadden ook apart in de EG ingevoerd kunnen worden, waarna deze na invoer gemengd hadden kunnen worden. Bij de invoer zou (voor zover hier van belang) de melkpoeder dan aan de eisen van de richtlijn hebben moeten voldoen. Nu de grondstoffen al in de Antillen of Aruba gemengd zijn kan het naar het oordeel van de commissie niet zo zijn dat de melkpoeder, enkel door het aanbieden in één mengsel daarmee aan het regime van de richtlijn wordt onttrokken. Melkpoeder is zonder twijfel een product is dat valt onder de in (…) artikel 2, tweede lid, van de richtlijn genoemde 'melk bestemd voor de bereiding van producten op basis van melk'. De in het mengsel van appellanten aanwezige melkpoeder dient derhalve te voldoen aan de vereisten van de richtlijn.
(…)
In het onderhavige geval is de melkpoeder afkomstig uit de Antillen en Aruba. De Antillen noch Aruba komen echter voor op de derdelandenlijst. Invoer van melkpoeder uit de Antillen en Aruba is dus verboden.
Nu de melkpoeder in het mengsel van appellanten niet aan de vereisten van de richtlijn voldoet, kan alleen al daarom de melkpoeder (en daarmee het door appellanten ten invoer aangeboden product) niet worden toegelaten."
- Vervolgens heeft verweerder het besluit genomen dat in de uitspraak waarvan hoger beroep is ingesteld is beoordeeld.
- Bij uitspraak van 4 maart 2002 heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven.
3. De uitspraak waarvan hoger beroep
De rechtbank heeft bij de uitspraak van 4 maart 2001 het volgende overwogen:
" Gelet op de redactie van het bestreden besluit is dit niet namens verweerder maar door drs. J. van den Berg, plaatsvervangend directeur van de RVV, genomen en ondertekend. Vooropgesteld dat terzake de RVV het bevoegde bestuursorgaan is, moet het ervoor worden gehouden dat de plaatsvervangend directeur niet bevoegd is het onderhavige besluit te nemen en op eigen naam te ondertekenen. Ter zitting is voorts desgevraagd namens verweerder verklaard dat hij geen intern schriftelijk mandaatbesluit heeft. De rechtbank kan daarom tot geen andere conclusie komen dan dat het bestreden besluit onbevoegd genomen is en reeds daarom voor vernietiging in aanmerking komt.
Op grond van artikel 8:72, derde lid, van de Awb kan de rechtbank bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven. Blijkens het verhandelde ter zitting neemt verweerder het besluit voor zijn rekening. De rechtbank zal zo mogelijk van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, van de Awb gebruik maken.
(…)
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseressen II en III niet-ontvankelijk verklaard omdat zij niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2 van de Awb kunnen worden aangemerkt. Namens eiseresssen II en III is hiertegen beroep ingesteld, welke beroepen overigens niet nader zijn gemotiveerd. Verweerder heeft terecht eiseressen II en III niet als belanghebbenden aangemerkt, aangezien zij als importeur respectievelijk douane-expediteur geen rechtstreeks, maar slechts een van de contractuele relatie met eiseres I afgeleid belang bij hun beroepen hebben. De rechtbank verwijst in dit verband tevens naar hetgeen de president van het CBb heeft overwogen bij de aan partijen bekende uitspraak van 21 september 2000 in de zaak Laitière (AWB 00/551).
(…)
De rechtbank dient de vraag te beantwoorden of het door eiseres I geproduceerde mengsel een product is als bedoeld in richtlijn 92/46/EEG. Niet in geding is dat genoemd mengsel een halffabrikaat is dat bestaat uit 75,75 % suiker, 15,15 % magere melkpoeder en 9,10 % cacao en bestemd is voor de fabricage van chocolademelk.
Dit halffabrikaat kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden beschouwd als een "product op basis van melk" als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4 van richtlijn 92/46/EEG, omdat deze bepaling alléén ziet op eindproducten. De rechtbank heeft bij haar oordeelsvorming met name gelet op het gestelde in het werkdocument van de commissie van de Europese gemeenschappen, directoraat-generaal landbouw (VI 8872/83-NL). In dit werkdocument wordt onderscheid gemaakt tussen zuivelproducten en producten die zijn samengesteld uit melk, waarvan in dit geval laatstgenoemde categorie van belang is. De bij deze producten gegeven uitleg en voorbeelden wijzen er op dat deze louter ziet op eindproducten. Het eindproduct is voorts uitgangspunt voor de beoordeling van de vraag of een daarin voorkomend melk(bestanddeel) relevant is.
Dat het halffabrikaat geen product op basis van melk is brengt overigens nog niet met zich mee dat het halffabrikaat dan wel bestanddelen daarvan niet onder het toepassingsbereik van richtlijn 92/46/EEG zouden kunnen vallen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat een bestanddeel van het halffabrikaat -in dit geval de melkpoeder- op zichzelf mag worden beoordeeld en onderworpen moet kunnen zijn aan een controle. Dit standpunt doet het meeste recht aan een van de uitgangspunten van richtlijn 92/46/EEG, te weten bescherming van de gezondheid van de mens. Hieraan doet niet af dat het halffabricaat, eenmaal vermengd, fysiek niet meer is terug te brengen tot de oorspronkelijke onderdelen. Overigens is ook uit het genoemde werkdocument af te leiden dat, ook al is geen sprake van uit melk samengestelde producten, de voor de bereiding van deze producten gebruikte melk of zuivelproducten volledig aan de vereisten van richtlijn 92/46/EEG moeten voldoen.
Het bestanddeel melkpoeder is naar het oordeel van de rechtbank zonder meer te kwalificeren als 'melk bestemd voor de bereiding van producten op basis van melk', bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 2 van richtlijn 92/46/EEG. De richtlijn is mitsdien onverkort van toepassing.
Aangezien het halffabricaat -en daarmee de melkpoeder- afkomstig is uit een derde land dat niet op derdelandenlijst staat, voldoet het niet aan de vereisten van richtlijn 92/46/EEG en mag het niet worden ingevoerd.
(…)
De rechtbank,
Recht doende,
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven,
(…)"
4. Het standpunt van appellanten
Appellanten bestrijden het oordeel van de rechtbank dat richtlijn 92/46/EEG van toepassing is. De toepasselijkheid van richtlijn 92/46/EEG dient uitsluitend te worden beoordeeld aan de hand van het product als zodanig. Artikel 2, onder 4, van richtlijn 92/46/EEG voorziet dat ook een in een samengesteld product aanwezig melkbestanddeel bij de beoordeling wordt betrokken, maar alleen indien dat melkbestanddeel voor het product als geheel als essentieel moet worden aangemerkt. Dat is bij het onderhavige product niet het geval. De interpretatie van de rechtbank leidt ertoe dat samengestelde producten die een melkbestanddeel bevatten, ongeacht of dat melkbestanddeel essentieel is in de zin van artikel 2, onder 4, van richtlijn 92/46/EEG, altijd afkomstig moeten zijn uit een door de Commissie erkent zuivel exporterend land. Dat staat haaks op de bedoeling en tekst van richtlijn 92/46/EEG. Bij de beoordeling van de invoer van het betreffende product had uitsluitend beoordeeld moeten worden of aan artikel 3 Warenbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen was voldaan. Appellanten hebben benadrukt dat zij door verweerder genomen monsters hebben laten onderzoeken en dat daarbij niet is vastgesteld dat de goederen niet voor menselijke consumptie geschikt zouden zijn. Verder hebben zij bij het onderzoek ter zitting verklaard dat het in het product verwerkte melkpoeder geproduceerd is in Polen, een ingevolge richtlijn 92/46/EEG erkend zuivel exporterend land, in een erkende inrichting.
Appellanten hebben verweerder voorgesteld, als overgangsregeling, alle van het betreffende product ten invoer aan te bieden partijen te bemonsteren om vast te stellen of aan de vereisten ingevolgde deze bepaling was voldaan. Verweerder heeft dit afgewezen omdat hij van oordeel was dat het betreffende product binnen het toepassingsbereik van richtlijn 92/46/EEG zou vallen. Hierdoor heeft verweerder onzorgvuldig gehandeld.
Appellanten menen dat verweerder heeft gehandeld in strijd met gerechtvaardigd gewekt vertrouwen en rechtszekerheid. Vanaf de aanvang van de invoer van het betreffende product, november 1999, heeft verweerder, hoewel hij bekend was of bekend moet worden geacht te zijn geweest met de samenstelling daarvan, het standpunt ingenomen dat richtlijn 92/46/EEG niet van toepassing was.
5. De beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1 Appellanten bestrijden niet het oordeel van de rechtbank dat appellante sub 2 en appellante sub 3 in de beslissing op bezwaar terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard nu zij geen rechtstreeks maar slechts een van hun contractuele relatie met appellante sub 1 afgeleid belang bij de weigering van invoer hebben. Dit brengt mee dat het hoger beroep voorzover mede ingediend door appellante sub 2 en appellante sub 3, zonder voorwerp is en derhalve niet-ontvankelijk zal dienen te worden verklaard.
5.2 De gronden van beroep stellen aan de orde of het door appellante sub 1 geproduceerde mengsel is begrepen onder de werkingssfeer van richtlijn 92/46/EEG zoals deze is bepaald in artikel 1, lid 1, van deze richtlijn.
Hiervoor moet worden beoordeeld of het betreffende mengsel voldoet aan de definitie van artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG en kan worden aangemerkt als een product op basis van melk doordat het betreft een product dat is samengesteld uit melk dan wel of het mengsel voldoet aan de definitie van melk bestemd voor de bereiding van producten op basis van melk als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 2, van richtlijn 92/46/EEG. Weliswaar is het mengsel niet een product uitsluitend verkregen uit melk omdat het behalve uit magere melkpoeder tevens bestaat uit suiker en cacao, maar een bestanddeel van het mengsel, te weten magere melkpoeder, is geïsoleerd beschouwd melk of een zuivelproduct.
5.3 De rechtbank heeft in de uitspraak waarvan appèl richtlijn 92/46/EEG aldus geïnterpreteerd dat deze richtlijn van toepassing is, indien een bestanddeel van een halffabricaat melk of een melkproduct is. Zij heeft vervolgens geoordeeld dat het door appellante sub 1 geproduceerde mengsel dat afkomstig is uit een derde land dat niet op de derdelandenlijst staat, niet aan de vereisten van richtlijn 92/46/EEG voldoet en niet mag worden ingevoerd.
Beoordeeld moet worden of het begrip melk bestemd voor de bereiding van producten op basis van melk in artikel 2, aanhef en onder 2, van richtlijn 92/46/EEG aldus moet worden geïnterpreteerd dat het (ook) omvat zuivelbestanddelen van een product dat tevens andere, dat wil zeggen niet-zuivel-, bestanddelen bevat.
De rechtbank heeft haar interpretatie van artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG met name doen steunen op het gestelde in een werkdocument (VI 8972/83-NL) dat bij brief d.d. 27 januari 1994 door Directeur-generaal C is gezonden aan de Permanente vertegenwoordiger van Nederland bij de EG (PVEU).
Het College stelt voorop dat het werkdocument, niettegenstaande de indruk die wordt gewekt door de brief waarmee het werkdocument ter kennis is gebracht van de Nederlandse autoriteiten, niet is aan te merken als een verordening, richtlijn of beschikking in de zin van artikel 249 EG, terwijl evenmin sprake is van een specifieke rechtsgrondslag op basis waarvan aan het document als besluit sui generis verbindende kracht toekomt. Dit is niet anders door de aantekening in meergenoemde brief waarmee het werkdocument aan PVEU werd aangeboden, inhoudende dat het werkdocument bij de toepassing van richtlijn 92/46/EEG door de lidstaten in aanmerking moet worden genomen. Bovendien bevat het werkdocument op de titelpagina de uitdrukkelijke mededeling dat het niet noodzakelijk het standpunt van de Commissie weergeeft. Dit laat onverlet dat de argumenten die in het werkdocument zijn neergelegd relevant kunnen zijn voor de interpretatie van richtlijn 92/46/EEG.
De door de rechtbank gevolgde interpretatie van artikel 2 van richtlijn 92/46/EEG, waarbij in geval van halffabrikaten de richtlijn van toepassing is indien het halffabrikaat een melkcomponent bevat, is gebaseerd op enerzijds de opvatting dat producten op basis van melk als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG uitsluitend eindproducten zijn en anderzijds de met richtlijn 92/46/EEG beoogde bijdrage tot het garanderen van een hoog beschermingsniveau van de volksgezondheid (vierde overweging van de preambule van richtlijn 92/46/EEG). De interpretatie waarbij artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG uitsluitend betrekking heeft op eindproducten is ontleend aan het feit dat deze bepaling analoog is aan die in artikel 2, lid 2, van Verordening 1898/87 van de Raad van 2 juli 1987 betreffende de bescherming van de benaming van melk en zuivelproducten bij het in de handel brengen (Pb. 1987, L 182, blz. 36) (hierna: verordening 1898/87/EEG).
Deze argumenten acht het College niet volledig overtuigend. De doelstelling van richtlijn 92/46/EEG verschilt van de met verordening 1898/87/EEG beoogde vermijding van misleiding van de consument met een regeling met een passende etikettering en bescherming van de natuurlijke samenstelling van melk en zuivelproducten (tweede en derde overweging van de preambule van verordening 1898/87/EEG), zodat zelfs eventueel overeenstemmende bewoordingen niet zonder meer een identieke betekenis impliceren. Bij de uitleg van een gemeenschapsrechtelijke bepaling moet volgens vaste rechtspraak van het Hof niet alleen acht worden geslagen op de tekst van die bepaling maar moet ook rekening worden gehouden met de context ervan en met de doelstellingen die de regeling waarvan zij deel uitmaakt, nastreeft (in deze zin, ondermeer: arrest van het Hof van 16 december 1992, Krohn/HZA Hamburg-Jonas, C-194/91, Jur. blz. I-6661, punt 10; arrest van het Hof van 7 december 1995, Rockfon, C-449/93, Jur. blz. I-4291, punt 28; arrest van het Hof van 1 april 1993, Findling Wälzlager, C-136/91, Jur. blz. I-1793, punt 11; arrest van het Hof van 14 juni 2001, Kvaerner, C-191/99, Jur. blz. I-4447, punt 30 en arrest van het Hof van 16 januari 2003, Cipra en Kvasnicka, C-431/01, n.n.g., punt 35; arrest van het Hof van
28 januari 2003, Duitsland/Commissie, C-334/99, n.n.g., punt 118). De bewoordingen van artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG op zich beschouwd, bieden naar het oordeel van het College geen aanknopingspunt voor een interpretatie waarbij met producten op basis van melk slechts is bedoeld producten die geen verdere bewerking ondergaan.
Het nagestreefde hoge beschermingsniveau van de volksgezondheid brengt evenmin zonder meer mee dat richtlijn 92/46/EEG dient te worden toegepast op melkcomponenten in halffabrikaten. De niet toepasselijkheid van richtlijn 92/46/EEG heeft immers geenszins tot gevolg dat de invoer van het betreffende mengsel is toegelaten zonder dat aan enige voorwaarde behoeft te zijn voldaan. Appellanten hebben in dit verband gewezen op de betekenis van richtlijn 97/78/EG en het Warenwetbesluit Invoer levensmiddelen uit derde landen.
Verweerder heeft in dit verband als argument gehanteerd de blijkens het arrest van het Hof van 21 september 1999 (Dadi en Verenigde Douane Agenten/RVV, C-106/97, Jur. blz. I-5983, punten 32 en volgende) in richtlijn 92/46/EEG vervatte gelijkwaardigheidseis ingevolge welke de in de richtlijn bedoelde producten dezelfde mate van bescherming op het stuk van de gezondheid van de mens bieden, ongeacht of zij van oorsprong zijn uit de Gemeenschap dan wel in de Gemeenschap worden ingevoerd. De overwegingen waaraan verweerder refereert betreffen evenwel de vraag of de Landen en Gebieden Overzee, en met name de Nederlandse Antillen, moeten worden beschouwd als derde landen voor de toepassing van hoofstuk III van richtlijn 92/46/EEG en derhalve niet de materiële werkingssfeer zoals die wordt bepaald in artikel 2 van richtlijn 92/46/EEG. Het geschil dat aan het College is voorgelegd betreft een daaraan voorafgaande vraag, te weten of het product een door de richtlijn bedoeld product is. Alleen bij een bevestigend antwoord op laatstgenoemde vraag is richtlijn 92/46/EEG van toepassing en moeten de producten dezelfde mate van bescherming op het stuk van de gezondheid van de mens bieden.
De tekst en de systematiek van richtlijn 92/46/EEG bieden naar het oordeel van het College argumenten voor een interpretatie van artikel 2, aanhef en onder 2, die meebrengt dat deze richtlijn juridisch noch feitelijk van toepassing is op producten waarvan melk of een zuivelproduct geen essentieel bestanddeel is. In de eerste plaats blijkt uit artikel 2, aanhef en onder 2, van richtlijn 92/46/EEG dat de samenstelling van melk slechts in beperkte mate mag worden gewijzigd. Deze beperkingen zijn zinledig indien onder deze definitie ook zou zijn begrepen een product dat naast melk ook andere bestanddelen bevat en deze bestanddelen niet van elkaar kunnen worden gescheiden. In de tweede plaats blijkt uit de tekst van artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG dat alleen van producten op basis van melk sprake is indien de producten uitsluitend zijn verkregen uit melk of indien melk of een zuivelproduct een essentieel bestanddeel is. De tekst voorziet niet in toepasselijkheid van richtlijn 92/46/EEG indien melk of zuivelproducten gelet op de hoeveelheid of op het effect een niet-essentieel bestanddeel zijn. Systematisch is niet logisch te vereisen dat de melk of het zuivelproduct een essentieel bestanddeel is om vervolgens, indien het niet een essentieel bestanddeel betreft, de richtlijn van toepassing te achten op de component die niet als essentieel is aangemerkt. Richtlijn 92/46/EEG is dan immers steeds van toepassing indien melk een bestanddeel is van een product ongeacht of het bestanddeel een wezenlijk bestanddeel is. In dat geval had volstaan kunnen worden te vereisen dat de melk of een zuivelproduct een bestanddeel is zonder dit bestanddeel als essentieel te kwalificeren. Aangezien de interpretatie van artikel 2, aanhef en onder 2 van richtlijn 92/46/EEG noodzakelijk is voor de beslechting van het geschil en deze interpretatie niet zo evident is, dat redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan omtrent de wijze waarop de gestelde vraag moet worden opgelost, is het College gehouden deze vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor te leggen.
5.4 Indien de interpretatie die door de rechtbank is gegeven aan artikel 2, aanhef en onder 2 alsmede aan artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG juist zou zijn en de hiervoor aangeduide prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord, komt aan de orde of richtlijn 92/46/EEG van toepassing is op alleen het bestanddeel melk dan wel op het mengsel dat het melkbestanddeel bevat. In de eerstgenoemde interpretatie is vereist dat het magere melkpoeder in het mengsel is afkomstig uit een land dat voorkomt op de lijst van derde landen voorzien in artikel 23 van richtlijn 92/46/EEG en vergezeld gaat van een gezondheidscertificaat als bedoeld in laatstgenoemde bepaling. Hierbij is derhalve niet van belang dat het mengsel dat door appellante sub 1 is geproduceerd afkomstig is uit Aruba. In laatstgenoemde interpretatie daarentegen is relevant, zoals de rechtbank heeft geoordeeld, dat het door appellante sub 1 geproduceerde mengsel afkomstig is uit een derde land dat niet op de derde landenlijst staat.
Aangezien zowel artikel 22 als artikel 23 van richtlijn 92/46/EEG de in artikel 2 van richtlijn 92/46/EEG gedefinieerde begrippen hanteren lijkt een interpretatie van artikel 22 van richtlijn 92/46/EEG waarbij deze richtlijn slechts van toepassing is op het bestanddeel melk geenszins uitgesloten. Om in geval de hiervoor genoemde prejudiciële vraag bevestigend wordt beantwoord terzake zekerheid te krijgen is het College gehouden ook deze vraag aan het Hof voor te leggen.
5.5 Indien de interpretatie van het begrip zuivelproducten in artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG zou meebrengen dat richtlijn 92/46/EEG niet van toepassing is op de melkcomponent in een product, zal dit tot de conclusie leiden dat de rechtbank richtlijn 92/46/EEG op onjuiste gronden van toepassing heeft geacht. Alsdan moet worden beoordeeld of deze richtlijn op andere grond van toepassing is. Beoordeeld zal dan moeten worden of het mengsel dat door appellante sub 1 is geproduceerd en door appellante sub 3 ten invoer is aangegeven, moet worden aangemerkt als een product samengesteld uit melk. Beslissend is dan of het magere melkpoeder een essentieel bestanddeel is. Deze toepassing door het College vooronderstelt de interpretatie van artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG met name wat betreft de betekenis van het criterium "essentieel bestanddeel". De bepaling voorziet dat van een essentieel bestanddeel sprake kan zijn vanwege de hoeveelheid dan wel vanwege het effect van het melkbestanddeel. Verweerder interpreteert in zijn instructie Melk: Melk en melkproducten voor menselijke consumptie dit criterium aldus dat samengestelde producten voor tenminste voor 50 % uit melk bestaan dan wel ze een duidelijk kenmerk van een melkproduct bezitten. De richtlijn bevat echter niet de kwantificering zoals die door verweerder bij wijze van interpretatie van artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG wordt gehanteerd. Zou deze kwantificering een onjuiste uitleg vormen van genoemde bepaling dan is van belang te weten of sprake is van een essentieel bestanddeel, door de hoeveelheid, indien melk of een zuivelproduct 15,15 % vormt van een mengsel dat verder bestaat uit 75,75 % suiker en 9,1 % cacao.
Indien de interpretatie van artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG zou meebrengen dat de magere melkpoeder niet qua hoeveelheid een essentieel bestanddeel is van het product is voor de beslechting van het geschil noodzakelijk vast te stellen of het effect van de magere melkpoeder kenmerkend is voor het product. Te dien einde moet artikel 2, aanhef en onder 4, laatste zinsnede, van richtlijn 92/46/EEG in het licht van de volgende feiten worden geïnterpreteerd. Uit de door appellanten overgelegde mededeling uitslag monsteronderzoek van de Douane District Rotterdam d.d. 14 maart 2001 blijkt dat het mengsel wordt ingedeeld onder goederencode 1806 2095, dat wil zeggen wordt aangemerkt als een andere bereiding voor menselijke consumptie die cacao bevat, in de vorm van een pasta, poeder, korrels of dergelijke, in een verpakking met een inhoud per onmiddellijke verpakking van meer dan twee kilogram, andere, met een sacharosegehalte (het gehalte aan invertsuiker, berekend als sacharose, daaronder begrepen) van 70 of meer gewichtspercenten. Het product is samengesteld overeenkomstig de specificatie van de afnemer die het product verder verwerkt tot het eindproduct chocolademelk. Gelet op deze overweging acht het College zich onder de hiervoor aangegeven voorwaarden, gehouden ook terzake van de interpretatie van artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen een prejudiciële beslissing te verzoeken.
5.6 Het beroep van appellanten op het vertrouwens - en het rechtszekerheidsbeginsel kan eerst ten volle worden beoordeeld nadat het Hof van Justitie uitspraak heeft gedaan.
6. De beslissing
Het College:
I Heropent het onderzoek;
II Verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wege van prejudiciële beslissing op de voet van artikel 234 EG uitspraak te doen over de volgende vragen:
1a) Dient het begrip " melk bestemd voor de bereiding van produkten op basis van melk" in artikel 2, aanhef en onder 2, van richtlijn 92/46/EEG aldus te worden uitgelegd dat het (ook) omvat zuivelbestanddelen van een product dat tevens andere, dat wil zeggen niet-zuivel-, bestanddelen bevat en waarbij het zuivelbestanddeel niet van de niet-zuivelbestanddelen kan worden gescheiden?
1b) Bij een bevestigend antwoord op vraag 1a: moet artikel 22 van richtlijn 92/46/EEG aldus worden geïnterpreteerd dat deze richtlijn bij invoer uit derde landen slechts van toepassing is op het melkbestanddeel van een product en derhalve niet van toepassing is op het product waarvan het een bestanddeel is?
2a) Betreft het begrip "producten op basis van melk" in artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG uitsluitend eindproducten of ook halffabrikaten die nog een bewerking moeten ondergaan voordat zij aan de consument kunnen worden verhandeld.
2b) Voor het geval artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG ook ziet op halffabrikaten: Met toepassing van welke criteria moet worden beoordeeld of melk of een zuivelproduct een essentieel bestanddeel is van een product, hetzij door de hoeveelheid, hetzij omdat het effect kenmerkend is voor deze producten als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van richtlijn 92/46/EEG?
III Houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus gewezen door mr. J.A. Hagen, mr. M.A. Fierstra en mr. J.L.W. Aerts, in tegenwoordigheid van drs. D.C. Ververs, als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2003.
w.g. J.A. Hagen w.g. D.C. Ververs